“一国两制”宪制秩序的结构...港回归25周年的回顾与展望_田飞龙.pdf

“一国两制”宪制秩序的结构演变 香港回归 周年的回顾与展望田飞龙内容提要“一国两制”是国家和平统一与现代化建设的战略决策和宪制安排，是我国宪法上富有特色的特别行政区制度的宪制思想渊源和法理基础。香港是实施“一国两制”的最具挑战性与制度发展内涵的特别行政区，香港基本法是“一国两制”的第一部典范性立法，具有历史意义、国际意义和国家法治的创新意义。自香港回归 年来，中央治港坚持“一国两制”方针政策，准确落实宪法与基本法构成的特区宪制秩序，在应对本土势力和外部势力挑战下承担基础立法者和最终责任人的宪制角色，引入香港国安法和新选举法，以法治思维和法治方式落实“爱国者治港”，推动香港由乱到治，由治及兴。“全面管治权”与“爱国者治港”是中央构建“一国两制”法理学体系的关键立足点，也是建立健全“一国两制”制度体系的主要制度抓手。香港的 年经验对“一国两制”法理体系与制度体系的完善发展有重大推进，对探索“一国两制”台湾方案，实现以港鉴台的初衷目标，有直接的示范和先导意义。香港“一国两制”宪制秩序有着更为自觉的法理依据和更为健全的制度体系，在新的发展阶段可以实现行稳致远。关 键 词“一国两制”香港基本法 宪制秩序 全面管治权“爱国者治港”引言：香港新宪制秩序的“中期时刻”年 月 日，习近平总书记在庆祝香港回归祖国 周年大会暨香港特别行政区第六届政府就职典礼上发表重要讲话，提出：“香港回归祖国，重新纳入国家治理体系，建立起以一国两制为根本遵循的特别行政区宪制秩序。”“这样的好制度，没有任何理由改变，必须长期坚持！”这就为“一国两制”在香港的 年实践做出了权威的肯定性总结，并为未来的制度发展提供了秩序的连续性与基本信心。“一国两制”“五十年不变”，而香港特别行政区宪制秩序在回归以来应对内外挑战过程中出现的重要制度变迁和丰富发展，始终是在“一国两制”初心与法理体系内寻求智慧、原则和方法，体现了对“一国两制”的根本遵循。年是香港基本法正式实施 周年，是“一国两制”宪制秩序具体实施与演变的“中期时刻”。宪法与基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础和宪秩秩序。这一宪制秩序被称为“新 本文系中央高校基本科研业务费资助项目“涉外法治的规范原理与典型制度研究”（北航课题编号：）以及全国港澳研究会“香港回归 周年”课题研究的阶段性成果。DOI:10.16091/32-1308/c.2023.01.010宪制秩序”，其新颖之处，一则在于香港回归构成的中国整体宪法秩序的增量发展内涵；二则在于“一国两制”具体法律化与法治演变的规范创新意义。中英联合声明第 条之中方“单方声明”以及香港基本法第 条均明确规定“一国两制”“五十年不变”，这是一种宪制承诺，更是中国秉持的社会主义主体制度自信与和平发展主义的世界哲学的合理成果。“五十年不变”的制度实验周期，其直接灵感与原初表述来自 年 月中央关于解决香港问题的“十二条基本方针政策”。“一国两制”的首要、原创和典范性的法律模式就是香港基本法。这部法律被“一国两制”的总设计师邓小平盛赞为具有“历史意义”和“国际意义”。“五十年不变”的制度实验，如今恰逢“中期时刻”，是进行法理检讨和制度评估的最佳时间点。这是一部制定于改革开放初期、将“一国两制”政策方针及宪法中特别行政区条款予以具体制度化的全国性法律。这部法律具有显著的创新性、实验性和超前性，在“五十年不变”的宪制实验周期中较为完整地保障了香港的高度自治及香港资本主义的社会制度体系，对“一国”的主权、安全与发展利益做了一定的规定与保护，但在具体制度机制特别是国家安全与选举安全方面尚不完备。“一国两制”的初心常被香港本地理解为“港人治港，高度自治”，但这种理解是不完整的甚至是具有误导性的，刻意回避了“一国”前提所确认的宪法权威和国家利益。这部法律在中英联合声明之外还自主规定了香港普选制度，以“实际情况”和“循序渐进”为实践原则，尝试在资本主义的香港开展普选民主的制度实验。这部法律因“一国两制”的特殊宪制逻辑，导致中央管治权在香港基本没有落地，高度依赖于香港本地自治机关及爱国爱港社会力量来依法施政、维护香港繁荣稳定以及国家主权、安全与发展利益。这就在宪法与基本法的宪制关联及共同治理香港的制度整合机制上留下了较多的制度空白和模糊空间，也为香港反对派及外国势力长期进行的社会渗透、选举夺权、谋求完全自治的政治活动留下了较大余地。年反 条立法大游行及 年“反国教”风波折射出“一国两制”在宪制上的变形走样。年香港非法“占中”和 年香港“修例风波”，结构性地破坏了“一国两制”与基本法秩序的原有宪制平衡及国家安全底线。年以来香港反对派策划通过选举夺权实现“完全自治”的政治行动更是造成了“非爱国者治港”甚至本土分离的宪制危机。在多重挑战下，香港基本法出现了实施上的“中期危机”，更加需要凸显宪法对基本法的规范性支撑以及基本法实施制度的体系化，出现了制度体系重构的显著需求。党的十八大以来，中央审时度势，提出了“全面管治权”的法理架构，对原来过分偏重“两制”而疏离“一国”的基本法法理学及其实施机制加以纠偏和调整，逐步取得治港的新共识及制度性进展，但也日益遭遇香港反对派及外国势力更为激进和更具破坏性的反弹。党的十九届四中全会提出完善“一国两制”制度体系、增强维护国家安全的法律制度和执行机制以及建立对香港自治权的监督机制。这是非常正当必要的依法治港判断和制度规划。香港所有自治权由中央授予，依据“授权 监督”的法理，中央享有对香港自治权的“全面监督权”，这是“全面管治权”最主要的制度支柱。十九届四中全会对涉港制度建设的论述，相对集中于全国人大及其常委会、国务院有关对港宪制监督权的制度化和程序化。在“一国两制”制度体系建设的顶层规划下，在宪法与基本法共同构成的特区宪制秩序下，因应香港修例风波及其充分暴露的国家安全、选举安全的制度漏洞及“爱国者治港”原则的变形走样，中央于 年引入香港国安法，年引入新选举法，创制创新了中央全面管治权的行使模式及其与香港高度自治权的结合模式。香港国安法和新选举法是对香港基本法秩序的规范扩展，是“一国两制”制度体系的丰富发展，并由此奠定了“一国两制”下半场的完整制度基础与治理风格。全面依法治国是我国新时代制度建设的主体方略，必然包括依据宪法和基本法对香港进行规范治理，以法治思维和法治方式弥补既往偏重“政策治港”“统战治港”带来的话语权和权威性的不足，并逐步构筑严密的“一国两制”制度体系以应对日益激进化的香港反对派和外部势力的政治挑战。这就决定了依法治港应成为新时代香港“一国两制”宪制秩序的结构演变治理与“一国两制”全面准确实施的主导性方略。依法治港，不能割裂宪法与基本法，不能放任基本法游离于“一国”的整体宪制秩序，造成国家主权、安全与发展利益在香港的制度空白。在香港治理进入“五十年不变”之后半段的危机挑战之下，在“一国两制”转向融合发展与安全紧密型治理的新时代，治港思路应当更加凸显宪法思维与中央管治权的制度化思维，寻求以宪法和基本法的共同作用机制以及中央管治权与高度自治权的有机结合形式，夯实“一国两制”在香港的宪制秩序根基。我们要全面准确理解和实施香港国安法与新选举法，深化巩固“爱国者治港”的社会政治基础，维护香港的繁荣稳定，维护国家主权、安全与发展利益，推动香港“一国两制”谱写出新篇章。“一国两制”的国家理性与整体宪制定位对“一国两制”与香港基本法关系的理解，在香港回归以来的 年中常常产生偏差和误解：或者将二者简单等同，或者理解为“政策”和“法律”的关系，或者只谈基本法而不愿意追溯完整理解“一国两制”的宪制地位及战略初心。从制度发生学的角度来看，先有“一国两制”，后有香港基本法。从宪制地位来看，“一国两制”属于中国宪法层面的国家结构形式的特殊形式，即在单一制宪法为主体的社会主义中国，以宪法拟制的方式建构一个资本主义的行政特区，而香港基本法属于具体的自治性法律。只有从理论上澄清“一国两制”的国家理性及香港基本法的国家法属性，才能正确理解和运用香港基本法来服务于香港治理和国家发展。香港基本法是“一国两制”的第一个具体法律结晶，但须注意的是：其一，“一国两制”在起因上是为了解决台湾问题而构想的，对台湾具有制度示范性。其二，香港基本法的原创性对解决澳门问题已经产生了直接的制度示范意义，澳门基本法的制定即得益于香港基本法的原理和框架，但澳门回归以来的“一国两制”实践已具有了自身特色，甚至在若干制度指标上好于香港。其三，“一国两制”是国家宪制之“道”，香港基本法是具体“肉身”，所谓道成肉身，“肉身”是“道”的显示但不可能穷尽“道”的全部智慧与规范内涵，因而需要在制度实施中持续接受“道”的指引和约束。这里的“道”必然依赖于宪法及中央管治权的合规范行使，以矫正香港基本法的实施偏差。因此，“一国两制”高于并可持续塑造和发展香港基本法的具体规范秩序，是香港基本法在宪法上的指导原则和发展动力。我们讲“宪法和基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础”，?I1就是要表明香港基本法的理解与实施不能与宪法相割裂，而应当持续回溯并不断建构与宪法之间的互动融合关系，塑造“一国两制”内在有机统一的规范性整体。“一国两制”必须放置于 年以来中国长期的国家建构与现代化战略中加以定位，才能准确理解其初心和原意。“一国两制”的初心不是想当然的“港人治港，高度自治”，其最为关键的部分必须在其国家理性中加以理解。“一国两制”的国家理性是什么呢？笔者结合“一国两制”思想与政策的来龙去脉及其在国家宪制和战略中的具体地位，将其概括为：国家对地方的高度自治授权与地方对国家的持续贡献的理性结合。这就正确解释了为什么 年以来中央对港澳奉行“长期打算，充分利用”的政策，?I2因为这样的政策有利于新中国初建时期的特殊外交与外贸利益。这也能解释为什么改革开放提供了港澳回归及台湾问题协商推进的有利条件，因为国家超越冷战的改革开放决策既有利于在国家主权意义上解决港澳台问题，也有利于继续利用港澳台的外贸与现代化既有地位带动国家发展。这还可以解释为什么香港在回归之后较长时间内维持着一种与内地“井水不犯河水”的“两制”放任模式，这在政治治理上虽有缺失且其后果已浮现于当前，但在现代化策略上则有利于最大化利用香港平台服务国家的经济发展。这更能解释为何党的十八大以来中央积极调整治港策略，从“两制”放任模式转为“融合发展”模式，因为国家主场经济战略（“一带一路”倡议、粤港澳大湾区等）所需要的香港角色及作用方式必然改变，而放任模式带来的政治治理缺陷和成本也需要及时止损矫正。香港角色和地位必然伴随国家体制和战略发展而发生相应变化，亦即“两制”必然依据“一国”而变化。从国家立场及“一国两制”国家理性来看，这是自然而然的理性而正当的调整，符合国家与香港的共同利益，但在香港一方看来则短期之内难以完整理解和适应“一国两制”框架中“一国”的主场优势及其制度整合压力。香港本土主义就是这种精神不适应及过度依赖西方体系的应激反应，?I3其政治化后果造成了香港非法“占中”和“修例风波”，甚至造成香港本土派以“揽炒”方式追求对国家意志和权力的规范性拒斥。因此，“一国两制”必然是一个动态平衡的过程，服务于国家和平统一及现代化建设的双重目标。为了将这双重目标加以最优化结合，国家可以根据国际秩序的变迁及现代化战略的具体需求而灵活决定是否收回香港以及收回之后是否实行有别于内地的制度模式。八二宪法第 条将这些历史与战略智慧凝结成了技术性的特别行政区宪法条款，?I4为港澳回归谈判、基本法制定甚至台湾问题的协商推进提供宪法依据和制度安排的最大灵活空间。“一国两制”的国家理性既与中国近现代救亡图存的“富强伦理”有关，也与中国共产党认知和超越资本主义体系的历史哲学、斗争经验及文明使命有关。“一国两制”除了国家范畴内的主权统一和经济现代化目标之外，在其充分发展的层次和意义上还包含了对世界新秩序的严肃思考和大胆实验：以超越冷战思维和冷战秩序的方式尝试在一国主权范围内实现社会主义和资本主义的和平相处及共同发展，以此向世界证明中国特色社会主义在意识形态和制度模式上可以超越资本主义而为人类带来全新的和平发展范式。这也是邓小平所谓“历史意义”与“国际意义”的规范内涵应有之义。为了接力探索“一国两制”的远程理想，香港在“一带一路”倡议与构建人类命运共同体的框架中就具有了更为特殊的参与和转型发展的意义。香港需要通过融入国家发展战略及与国家共同致力于人类命运共同体的建构，来证明香港资本主义可以在价值和制度上融入社会主义中国的主体框架并发挥积极作用。“一国两制”的远程理想就是终结冷战，但其高度理想性及以中国作为主场的融合发展实践客观上必然会挑战美国主导下的资本主义全球秩序，从而引起香港反对派及外部势力对“香港”角色与地位的激烈争夺和重塑。“修例事件”中提出的所谓“时代革命”，在政治本质上是对冷战性的西方资本主义体系的价值依赖和政治归属，因而与“一国两制”的国家理性及理想性使命背道而驰，必须从观念和制度上加以理性反制，防止香港沦为颠覆基地和新冷战前哨。香港国安法第一案“唐英杰案”?I5对“时代革命”的港独性质和危害性进行了权威的司法判定，是对“一国两制”及香港基本法秩序的制度保护。宪法关联：香港基本法的国家法属性及其宪制意义香港基本法是国家法，是依据中国宪法、由全国人大制定并由全国人大常委会、国务院等中央权力机关监督实施的一部全国性法律。?I6基本法规定了香港的高度自治权，但其前提是中央授予并可监督。?I7同时基本法也规定了中央直接管治的权力，以国防、外交及中央与特区关系事项为主，也涵盖国家安全、?I8选举制度等范畴。香港基本法对香港而言，是宪制秩序的新型建构。年香港回归之际，香港大学宪法学教授佳日思以“新宪制秩序”（）?I9名之，在形式意义上确认了香港基本法对香港宪制秩序的开创性意义。然而，对“新宪制秩序”之“新”，在具体解释与制度实践上却一直存在严重的政治冲突和规范张力：其一，在香港宪制基础的理解上，存在以“中英联合声明”而不是以中国宪法作为宪制基础的主张，按此逻辑，英国“享有”继续干预香港的道义与政治责任；?20其二，在香港基本法的法律性质上，存在“小宪法说”，试图以基本法的形式自足性切割宪法与基本法的有机联系；其三，对中国宪法效力与适用性的误解与扭曲，造成一种中国宪法在香港“不适用”的宪制悖论。?21这些对基本法“基本问题”的长期误解与争论，导致了一种奇特现象的产生，即“一部基本法，两种基本法法理学”。笔者在研究香港非法“占中”和“修例风波”过程中，尤其是对香港本地法律界的基本法理解与中央的基本法阐释进行对比之后，发现了“两种基本法法理学”的存在和冲突：一种是以立法者原意和中央解释为主线的国家实证主义基本法法理学，偏重“一国”的主权、安全与发展利益，在此前提下理解和限定高度自治权；另一种是普通法自由主义的基本法法理“一国两制”宪制秩序的结构演变学，?22以香港本地法律学者、律师及法官解释为主线，外部势力的干预法理与香港本地的基本法理解存在相似性，即偏重以普通法方式对基本法做近乎“完全自治”的解释和维护，对任何国家权力的解释与监督行为保持戒备。香港本地法理学的发展，还得到“外籍法官”“普通法适用地区”及欧美“同行”的强有力支持与援助。这些本地法理学成果，一方面维护了香港法治的国际地位及香港居民的自由权利，另一方面也造成了香港与国家在宪制关联上的进一步松弱化，造成对“一国两制”融合发展之政策与制度进程的阻断效应（典型如“一地两检”中的宪制争议?23）。这些问题都涉及基本法的国家法属性及其制度化。如何避免基本法完全变成“普通法”的一个寄生框架而扭曲立法原意与国家理性，如何建构一种与普通法兼容而立足基本法原意的共识型基本法法理学，并在此基础上不断寻求完善基本法制度机制，确保基本法的实施适应国家战略与体制调整的顶层需求，构成了在新时代思考和应对基本法挑战的基本问题意识和理论任务。香港基本法的国家法属性，在法理论述与制度体系重构上需要澄清如下要点：其一，基本法的唯一宪制基础只能是中国宪法，而不是中英联合声明，后者是国际法律文件，?24是两国政府就解决香港治权移交问题签署的双边协议，已在回归时刻完全履行。中国宪法和基本法构成香港宪制的基础，而中国宪法又是“基础中的基础”，是基本法的宪制基础。其二，宪法对香港特别行政区整体有效并适用，在具体适用性上按照“一国两制”与基本法的特殊制度安排而有所悬置，悬置哪些条款应由中国宪法秩序本身决定及调整。其三，香港基本法不是“小宪法”，不具有封闭的自足性，其宪制基础是中国宪法，其不清晰和争议性空间应由中国宪法秩序予以解释和补充。其四，国家享有依据宪法和基本法对香港所有自治权力的全面监督权，涵盖自治范围内的立法权、行政权和司法权，推动基本法全面准确实施的重点就在于完善中央对香港所有自治权的监督权，而不是深入自治权内部寻求替代管治。?25其五，基本法的国家法属性应当完善国家安全法制，排除外部势力干预及本港极端势力破坏，将香港纳入国家安全法律体系之中，这并非要求香港实行与内地完全相同的国家安全法，而是在“一国两制”框架内兑现国家安全法治承诺，实行切合于香港法律秩序的国家安全法制，香港国安法的引入初步弥补了这一法律缺口。其六，基本法的国家法属性还应体现在对香港居民中的中国公民进行国家认同教育、平权保障与吸纳以及支持香港居民在国际组织和国际社会代表中国更好承担人文交流与治理责任，重塑香港居民的中国公民身份与宪法认同。其七，基本法的国家属性要求打破香港社会存在已久的“爱国”与“民主”的二元对立，确立“爱国者治港”的牢固制度基础，从选举到管治环节实现一种民主新秩序的重构，新选举法改革基本回应了这一层面的制度重构需求。其八，基本法的国家法属性要求香港普通法进行法理检讨与重塑，发展出一种共识型基本法法理学，将国家主权、安全与发展利益和香港居民的自由权利在司法哲学及其具体裁判过程中有机结合起来，香港国安法的司法展开提供了一种司法法理学的转型压力与契机。基本法的国家法属性必然要求香港基本法更加紧密地整合入中国宪法秩序之内，通过法理建构与制度化克服既往对基本法秩序的偏颇理解、实践甚至有意滥用，推进中央管治权尤其是监督权的制度化及其与香港高度自治权的有机结合。党的十八大以来，中央根据香港“一国两制”实践面临的结构性挑战与主要问题，在基本法理解与实践上不断调整成熟，基本定型为一种立足“法治”与“发展”的制度实施路径。这里的“法治”并非单纯指香港本地的普通法之治或高度自治，而是以宪法和基本法为宪制基础的、更加完整的基本法治理，其中包含着中央直接管治权与全面监督权的制度化。将香港纳入国家治理体系，是香港回归以来基本法实施的法治使命之一，但其具体落实仍有诸多欠缺，条立法迄未完成，国民教育尚未有效推行，政改进程遭遇挫折，两制互动融合面临本土主义的抵制和挑战。这里的“发展”也不再是单纯依赖香港平台的“请进来”和“走出去”，而是以国家之“一带一路”倡议和粤港澳大湾区为主场战略的吸纳式发展，是两制相向而行的“融合发展”。香港应当发挥自身的独特国际化优势帮助国家主场的新全球化战略取得技术突破和制度创新，并在参与国家战略过程中取得“西式全球化”与“中式全球化”两种代理性收益，获得在 世纪更高的国际化地位与全球化发展，使香港各专业界别及普通民众受益。遗憾的是，香港社会在回归以来较长时段内对“西式全球化”过度依赖，对“中式全球化”缺乏内在理解与认同，将“一国两制”误解为“隔离之治”，对基本法的国家法属性缺乏宪制常识理解与历史演变的自觉适应能力。事实上，党的十八大以来，对基本法的国家法属性与“一国两制”的系统法理建构，中央的若干政策性文件已逐步走向清晰化，有助于香港社会形成较为透彻的理解：其一，年关于“一国两制”香港实践的白皮书，?26其中最为关键的是提出了“全面管治权”的法理框架，这是一个立足“一国”原则的纠偏性概念，不应理解为中央“全面管治”香港而取代高度自治，中央只是在“一国两制”与基本法秩序内正当合理地“补位”，以法治思维与法治方式承担起不可或缺的国家性宪制责任；其二，在 年香港回归 周年习近平总书记的重要讲话及十九大报告中的港澳专章，确定了新时代香港“一国两制”与基本法实施的国家战略与体制框架，香港如何适应这一国家框架成为焦点和难题；其三，年初的粤港澳大湾区发展规划纲要，提出了香港融入国家治理与发展体系的地缘整合框架，香港基本法如何在解释与实践中对接这一战略框架，为香港作为中西两个全球化体系的枢纽平台提供坚实且具有创新活力的制度基础，这对中央和香港都是前所未有的制度性挑战；其四，年十九届四中全会在“国家治理现代化”主题下提出了完善中央对香港管治权的若干制度议题，从而推动了香港基本法与国家治理秩序更紧密关联，也推动了国家对港监督权的制度化和体系化，确保“一国两制”在香港的实践不变形，不走样，而且继续富有创造性和回应性地发展；其五，年香港民主白皮书，?27对香港民主的来龙去脉、制度原则、发展规律与未来前景作出了最为权威和系统的论述，是“一国两制”与香港基本法秩序演变的重要指南；其六，年香港回归 周年习近平总书记发表的重要讲话，特别是对“一国两制”国家法理学的阐述，成为香港制度发展的指引。香港法律治理的新秩序：全面管治权与“爱国者治港”“一国两制”是实验事物，“五十年不变”既是中央决断的实验时间界限，也是香港社会认知和认同“一国两制”的时间标准。五十年之后不用变也是以“五十年不变”的具体成效及中央的信任条件为基础的，不是僵化的一成不变。“不变”的目的有二：其一，香港按自己的方式继续维持繁荣稳定；其二，香港以自己的繁荣稳定促成国家的经济现代化。中央授权香港高度自治是保持“不变”的特色宪制安排，满足香港自治和国家现代化的双重诉求，显示了“一国两制”的国家理性。?28繁荣，要求香港保持国际地位与经济社会活力。稳定，要求香港厉行法治，有序发展民主，并有制度能力维护国家利益。香港民主发展的无序化是从非法“占中”开始的。自香港回归以来，本地政治阵营区分为泛民主派和建制派，前者的政治路线是“民主回归论”，?29一种体制内的民主抗争路线，而后者的政治路线是“爱国爱港论”，一种体制内的民主维护路线。那一阶段的民主运动尚可以在尊重“一国两制”与维护基本法秩序方面达成默契和一致，中央对香港民主发展则持有积极而谨慎的立场。香港基本法第 条和第 条本来确定了香港民主发展的指导原则，即“实际情况”与“循序渐进”。遗憾的是，香港泛民主派内部不断分裂和激进化，“香港城邦论”“公民抗命论”“香港民族论”之类政治思潮的炮制和行动，对“一国两制”与香港基本法的宪制底线构成了严重冲击和挑战。年 月 日，中央发布香港回归以来第一份治港白皮书，即“一国两制”在香港特别行政区的实践，其中除了综合评价香港回归 年的基本成就外，提出了最为关键的“全面管治权”?30的法理概念。全面管治权是“一国两制”之“一国”的核心权能概念，是主权的治权化，对中央管治权的法理界定模式不是列举排除式的，不限于国防和外交权力，而是从主权属性出发、依据单一制国家性质而推导出的“全面”的管治权。在具体权力构成上，全面管治权并非无所不包，而是有着规范的法治格式，即中央直接管治权、中央授权及其调整权、中央对香港自治权的全面监督“一国两制”宪制秩序的结构演变权。基于香港高度自治的法权事实，中央的全面监督权对建立健全“一国两制”制度体系具有非常突出的宪制功能，并催生出建章立制的规范要求。?31全面管治权重构了“一国两制”国家权威与权力的法理图景，推动中央治港从高度节制的自治放任主义转向有所作为的法治监督主义。全面管治权的具体行使还非常注意凸显与高度自治权的有机结合，?32显示出对“一国两制”的宪制尊重和科学运用。这份白皮书发表于非法“占中”正式启动之前，预期作为香港普选改革的共识纲领。在白皮书的法理基础上，全国人大常委会于 年 月 日作出了有关香港政改的“八三一决定”。这些来自中央的立法原意与政治善意的释放，没有得到香港泛民主派的积极回应，后者以所谓“真普选”“公民抗命”“揽炒否决”方式断送了此次政改机会和民主发展前途。这显示了双方在“一国两制”宪制秩序与政改路线上的严重分歧。?33非法“占中”三的遗产是负面的：其一，以“公民抗命”煽动集体、规模性违法，破坏了香港法治的社会信仰基础，特别是误导青少年走上“违法达义”的抗命歧途；其二，青年本土派逐步取得“占中”主导权和“占中”之后香港民主发展的话语权，一种更加明确地游离并危害“一国两制”宪制秩序的本土分离主义日益兴起；其三，非法“占中”运动为外部干预势力渗透、煽动和支持香港的“颜色革命”及其颠覆性活动进行了社会动员和政治洗脑，为 年更大规模、更具违法性与颠覆性的修例事件做了先导和示范。年的“修例风波”起始于香港特区政府在自治范围内的逃犯条例修订，但刺激和引爆了香港淤积已久的综合性政治社会矛盾，其中既包括普选进程的政治挫折因素，也包括经济民生与社会正义的长期困顿因素，还包括中美关系结构性波动中的复杂斗争因素。这场风波几乎暴露了香港“一国两制”制度体系的所有风险点和颠覆性危机因素，特别是暴露了香港自治体系在政治忠诚、贤能治理上的深刻缺陷。从“一国两制”的宪制角色而言，有一个两制互动的治理定律：自治无能处，国家显身时。中央因应香港乱局，一方面循着已经确定的“全面管治权”法理而引入香港国安法，维护国家主权、安全与发展利益，保护香港的繁荣稳定；另一方面则回溯“一国两制”的初心，以“爱国者治港”的根本原则指导香港选举制度改革及社会治理与文化生态范畴的延伸改革。“爱国者治港”不仅是选举民主重构的根本原则，更是“一国两制”的制度灵魂和方向，深刻影响到香港社会每个角落的政治语法检讨和重塑，等效于补课式的“去殖民化”。年香港回归时，与宪制秩序转换相关的“去殖民化”未能深入系统开展，具有“去殖民化”性质和意义的“法律适应化”也不够深刻与全面。“爱国者治港”本是邓小平设计“一国两制”时予以特别明确的治理原则，作为“港人治港”的界限和标准。但自香港回归以来，“爱国者治港”应有的界限和标准却未能在具体的选举法律和管治法律上清晰订明，有关宣誓制度、资格审查制度和问责制度也不够规范严格，造成不少“反中乱港势力”与“两面派”长期渗透自治权力架构，从内部破坏“一国两制”并与街头本土势力及外部干预势力深度勾结。于此观之，未能全面准确落实“爱国者治港”，就必然会逐步暴露出香港管治体系的忠诚危机与效能危机，也会连带催生出香港社会集体行动的无序化以及外部干预势力的深度渗透。这必然导致香港“一国两制”制度安全的漏洞扩大与风险升级，年修例风波是登峰造极的总爆发。?34中央借助此次事件对“一国两制”制度体系进行了系统性检讨，以国家安全和选举安全为制度突破口，以中央直接行使宪法与基本法上的制度创制权为行动模式，并以“爱国者治港”为根本原则，从制度顶层设计上修补了“一国两制”的主要漏洞，决定性地确立了国家在香港治理体系中的权力合法性、至上性与效能性。年 月 日，中央发布了香港回归以来的第二份治港白皮书“一国两制”下香港的民主发展，不仅从历史、法理和制度上讲清楚了香港民主的来龙去脉与中央立法的正当性，而且对“爱国者治港”进行了完整而权威的规范阐述，赋予了“一国两制”以制度灵魂和方向感。香港之繁荣，有着西方体系与中国大市场互通互动关系的强大托举以及香港自身的金融、贸易、航运的国际地位支撑，在这回归 年里有保障，有成就，也有发展潜力和竞争优势。无论是粤港澳大湾区战略还是国家“十四五”规划，香港均有着举足轻重的战略分量和角色。但“高度自治”就能保障香港“稳定”吗？没有“稳定”，香港的“繁荣”可持续吗？香港的民主、法治与社会治理体系能够真正全面准确地对接“一国两制”并保持治理上的优良性吗？这些问题一直困扰着中央，也困扰着香港社会。这是香港繁荣稳定的辩证法难题。非法“占中”和修例事件严重打击了香港的自治信心和中央的政治信任。而在中央主导下的香港治理哲学的合理变迁，尤其是全面管治权法理与“爱国者治港”体系的构建，又给了香港重回“繁荣稳定”以观念共识与制度基础，建构出香港法律治理的新秩序，为香港在下一个 年的均衡发展提供了强大的国家支持与保护。香港的角色与使命来自“一国两制”的立法者设定，繁荣稳定是基础性目标，繁荣稳定需要在功能上指向对国家现代化与国际化的接力贡献。国家对香港的高度自治授权与动态性的制度保护，必然是维护香港繁荣稳定与国家主体发展的统筹与结合，必然具有民族复兴与新全球化的战略定位和理想追求。在下一个 年中，我们要继续坚持和发挥“一国两制”的制度优势，巩固和完善“爱国者治港”的制度体系与社会政治基础，逐步形成全面管治权与高度自治权有机结合的优良制度基础，推动香港更好地融入国家发展大局，更好地发挥国家“十四五”规划之“八大中心”的角色与功能。这是香港法律治理哲学的内在变革，也是“一国两制”完整法理与智慧的规范性展现。香港国安法：中央管治权与高度自治权有机结合的法治典范在香港回归 年来的所有制度发展与法治增量中，香港国安法是独树一帜的：其一，该法具有宪制开创性，开启了中央依据宪法行使“一国两制”制度创制权的先河，为全面管治权的具体行使探索出一条较为成熟的法治模式；其二，该法是“一国两制”制度体系建设的法治典范，具体演示了中央全面管治权与香港高度自治权有机结合的制度方案和法治特色。香港国安法迄今为止已实施了两年，“一法安香江”已有制度的实效性支撑。香港国安法对“一国两制”宪制秩序的结构转型与定型具有法治里程碑的意义。对香港国安法的法治理解与运用，需要借助“一国两制”的完整法理视野和制度体系。?35在香港基本法的原有规划中，国家安全立法是授权给特区政府完成的法治任务（基本法第 条），但香港回归以来的实践证明香港的反对派并不“忠诚”，特区政府施政意志不够坚决，缺乏智慧和担当，外部干预势力渗透控制过于强烈，自治权范围内根本无法完成这一重大立法。而这一立法的长期缺位，最大的受害者就是国家的主权、安全与发展利益。年“修例风波”将这一根本性危害的“不可承受之重”完全暴露出来，而此种制度性补救的责任只能由中央来承担。因此，香港国安法之垂直立法，就中央事权而言是“一国两制”制度创制权在宪法上的再次激活，而就法哲学正当性而言，则属于“必要性即法律”（）的实践验证。目前，这部法律的基本制度功效仍在持续释放与展现，香港繁荣稳定的法治秩序更加巩固。这些成效的展现，证明香港国安法已初步、权威、有机地融入香港法律体系，成为“一国两制”范畴贯彻中央全面管治权、保障“爱国者治港”以及坚决防范和打击本土极端势力和外部干预势力的法律利器。从内在制度品质来看，香港国安法实现了若干重要的制度性突破和进展：其一，宪制秩序的结构性拓展，在香港基本法确立的日常自治型法治与国家紧急状态法治之间加入了屏障性、保护性的国家安全法治，使香港法律体系更加具有层次性和抗压能力，从结构与功能上深化了“一国两制”的立法理性。其二，设立了国家驻港国安公署并赋予其特别管辖权和对香港执法机构的监督指导权，实现了国家常规管治权力在香港的合法落地，其所承担的多项法定职能可有效贯彻落实国安法并监督支持特区依法行动。其三，对香港司法制度的合理调节与衔接，包括指定国安法官制度、驻港国安公署专属管辖制度、国安警察权的强化机制、审慎保释制度、陪审团程序豁免制度等，推动了香港法治与司法体系准确理解和适用国安法，促进了国安法与香港普通法的有机结合。?36“一国两制”宪制秩序的结构演变其四，香港国安法设定了保护管辖制度，可以在香港之外针对非香港人的危害国家安全的犯罪行为进行管辖，同时还有专门的“勾结外国或境外势力危害国家安全”的罪名条款，有力斩断了外部干预势力包括台独势力对香港的渗透控制以及“港版颜色革命”的外部支持网络。从更为宏观的“一国两制”宪制秩序来看，香港国安法是中央应对香港修例风波导致的乱局与管治体系安全威胁而进行的自上而下的国家级立法，是“一国两制”制度体系建设的典范法治工程，也是香港基本法秩序最为重要的规范性扩展。香港国安法可称为国家安全领域的基本法。香港国安法被引入“一国两制”宪制秩序并在港有效实施，对香港法治体系的修复巩固与“一国两制”法理学的规范定型具有多层次的重大法治价值与制度意义：其一，香港国安法从“一国两制”制度体系上弥补香港国家安全法律漏洞，为中央和香港特区采取维护国家安全法律措施与执法行动提供权威和规范的制度武器。“一国两制”制度体系本身就是一个有关宪制秩序完整性的关键法理概念，表明“一国两制”是一个法理整体和制度整体，香港的宪制危机来自该整体的内在松散，而应对和克服危机的法治出路即在于增强该整体的内在有机性和统一性。香港国安法最典型且最有力地证明了“一国两制”从法理到制度上的内在有机统一性。其二，香港国安法有效震慑了香港本土极端势力和外部干预势力，将他们的勾结与破坏行为在法律上明确定性为犯罪行为，并通过严厉而公正的司法程序予以追惩。香港国安法规定的四大类危害国家安全犯罪，既是对修例风波展示的危害国家安全的具体行为与危害性的针对性反映和规制，也是立足维护“一国两制”宪制秩序与“总体国家安全观”而进行的典范、精准的保护性立法。香港国安法设定了中央特殊管辖与香港本地一般管辖相结合的完备管辖体系，尊重和支持特区执法与司法机关承担实施香港国安法并维护国家安全的法定职责。其三，香港国安法是中央行使全面管治权的法治典范，不仅确定了国家安全属于中央事权，引入了“人大决定 立法”的两步走模式，而且在具体法律架构上典范演示了中央管治权与香港自治权的有机结合，为中央依法治港提供了成熟的法治模式。完善香港选举制度的法治工程，?37就是对香港国安法模式的借鉴和运用。香港国安法打破了中央权力局限于国防、外交的误导性法理公式，验证和宣示了中央对港具有全面管治权。香港国安法的宪制正当性是完备和充分的，既具有宪法和基本法的规范依据，?38又具有全国人大专门决定的直接授权基础，故该立法模式具有依法治港的典范性，为中央后续治港决策与实施提供了法理依据和行为模式，具有法治层面的开创性。其四，香港国安法的典范立法为香港特区建立健全维护国家安全的法律制度和执行机制提供了先导和样板。香港国安法对香港特区的示范性有两个方面：一是香港特区需根据香港国安法要求建立有关专责机构，并接受中央法定机构的监督指导；二是香港本地 条立法需跟进、对标香港国安法进行弥补性、细则化立法，以建立完整的国安法网。其五，香港国安法对爱国爱港力量提供了前所未有的政治保护和激励，对香港管治权安全提供了底线保障。香港修例风波及随后的区议会选举、完全自治式选举夺权等已经严重威胁爱国爱港力量的政治安全与香港的管治权安全，仅仅依靠香港自身力量无法控局和反击，香港国安法从国家层面伸出援手，提供保护，结构性扭转了香港治理的乱局与困局，保障了“爱国者治港”的基本制度安全与有序发展。其六，香港国安法提供了反干预、反制裁的初步法律基础，对维护香港合法权益及国家主权、安全、发展利益具有关键的制度保护意义。国安法制定前的香港几乎是一个“不设防城市”，外部干预势力在港肆意进行政治渗透和破坏，策划和实施“港版颜色革命”，援助和支持反中乱港势力从事反法治、反国家的极端运动。外部干预势力还动辄以长臂管辖方式干预和制裁香港及内地有关机构、人员与利益。香港国安法提供了对非法干预和制裁的法律反击手段和规范依据，是一部重要的保护性法律。当然，香港反干预、反制裁法律体系的完善，还需要反外国制裁法的引入和转化，这是香港涉外法治建设无法回避的课题与挑战。其七，香港国安法为香港法治教育和社会教育提供了权威文本和制度保障。香港社会的错误思潮、激进组织与扭曲的社会文化生态，亟需检讨和修复。香港国安法规定了有关校园国安法治教育和社会普法的条款。从整体上看，香港国安法本身就是法治教育的最好教材，也是校园教育体系检讨改革的可靠依据。随着香港国安法走进各大校园、课程及社区与文化空间，香港社会的“一国两制”制度共识与“爱国者治港”的社会政治基础将获得修复和巩固。其八，香港国安法为香港融入国家发展大局及增强自身综合竞争力提供了制度基础和可持续支撑。香港国安法所保护的核心法益，首先是国家主权、安全与发展利益，其次是香港的繁荣稳定。无论是国家的“发展利益”，还是香港的“繁荣”，都要求香港的法治秩序更加规范权威，民主秩序更加理性有序，社会秩序更