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血 ·题研完
SHANGHAI INSTITUTES FOR INTERNATIONAL STUDIES

创新工程
项目成果

战略性新兴产业的
国际竞争与治理重构

负责人： 于宏源
作 者： 于宏源 周亦奇 朱云杰 蒋尊泽 孙海泳 曹嘉涵

上海国际问题研究院 ·公共政策与创新研究所
2025年10月

战略性新兴产业的国际竞争与治理重构

作者简介

于宏源
上海国际问题研究院
公共政策与创新研究所前所长
同济大学政治与国际关系学院长聘特聘教授

周亦奇
上海国际问题研究院
公共政策与创新研究所副研究员

朱云杰
上海国际问题研究院
公共政策与创新研究所助理研究员

蒋尊泽
上海国际问题研究院
公共政策与创新研究所助理研究员

孙海泳
上海国际问题研究院
公共政策与创新研究所研究员

曹嘉涵
上海国际问题研究院
公共政策与创新研究所副研究员

作者简介

目 录

摘要 01

一 、战略性新兴产业国际竞争的新态势 04
（一 ）战略性新兴产业是全球产业转型的关键 05
（二）全球战略性新兴产业是主要大国博弈高地 07
（三）战略性新兴产业的治理重构在加速进行 10

二、战略性新兴产业国际竞争的关键领域 13
（一 ）美欧芯片产业政策及全球竞争格局 14
（二）美欧动力电池政策与产业竞争 23
（三）美欧关键矿产政策与供应链控制 29

三、战略性新兴产业国际竞争的中国因应之道 37

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战略性新兴产业的国际竞争与治理重构

摘 要

全球政治经济的演进犹如一部大国地缘博弈的史诗，战略性新兴产业在其中不仅 占据产业结构竞争的重要位置，更是地缘空间竞争不可或缺的关键要素。特朗普 2.0 时期主动改变国际贸易、科技与产业规则， 采取了新一轮全方位的对华竞争和“脱钩” 举措。而全球主要经济体的经济科技竞争和博弈正处于调整和重塑时期，中国、美国和 欧盟等主要经济体都在推进战略性新兴产业的发展，利用自身技术和资本优势，大力 发展芯片、动力电池和关键矿产等产业， 在规则和标准领域谋求国际竞争的主导地位 和制高点。在战略性新兴产业方面，主要经济体既面临无序竞争和贸易摩擦的风险，也 面临国际经贸科技结构变迁和地缘经济挑战。战略性新兴产业的发展与主要大国力量 博弈相互交织、互为因果，其内在竞合缘由有待明晰，化解并积极引导全球良性公平竞 争对世界经济可持续发展至关重要。战略性产品的生产、运输、贸易及定价规则，标志 着全球经济转型的新趋势，其中芯片、电池及新材料供应链的构建，涉及金融化、产业 化及多方利益协调等复杂议题。
当前全球战略性新兴产业竞争呈现出“强地缘—弱治理”的格局，面临制度分裂、 规则内卷和产业链重构三重结构性挑战。战略性新兴产业格局与治理结构已呈现出从 “效率优先”向“安全主导”转变的趋势，大国间的制度竞争也逐渐替代传统市场博弈行 动。在高端芯片领域，美国以《芯片与科学法案》(CHIPS and Science Act) 为框架，构建起 “技术管制 + 联盟协作”的双轨体系，通过出口管制实体清单与 CHIP4 联盟机制实施 精准封锁；欧盟则依托《欧洲芯片法案》(European Chips Act) 建立“补贴激励 + 风险防 控”的双重机制，在加大本土投资的同时强化供应链审查。在动力电池产业方面，美国

摘 要

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战略性新兴产业的国际竞争与治理重构

的《通胀削减法案》(InAation Reduction Act) 以“本土制造 + 供应链排华”为核心策略，欧 盟则通过《欧盟电池与废电池法法案》(Regulation (EU)2023/1542 onBa廿eriesand Waste Ba廿eries) 设置碳足迹认证等技术壁垒，将绿色标准转化为贸易竞争优势。在关键矿产 资源争夺中，美欧通过《关键矿产法案》(Critical Raw Materials Act) 等政策工具推动供应 链“去中心化”，借助 ESG 标准重构资源治理体系，试图削弱中国在原材料领域的既有 优势。此外，发达国家以清洁能源协定、可信 AI 标准、绿色原材料规则等新工具构建 “技术—制度—资本”的复合型竞争优势，试图将中国排除于新兴产业价值链与制度核 心之外，其他发展中国家也面临制度空间压缩与治理边缘化的双重风险。
战略性新兴产业事关国计民生与中国的国际地位。在全球产业竞争格局中，中国 已在多个产业链关键环节形成主导优势。在芯片领域，中国在 Chiplet 封装、非硅材料、 成熟工艺集成等方面持续突破技术壁垒，初步构建了自主可控的半导体产业链；在动 力电池领域，中国企业主导全球装机市场，同时不断拓展电池回收与全生命周期治理 能力；在关键矿产领域，中国构建“资源—产能—标准”协同链条，积极推动技术输出 与制度对接。此外，在应对“治理外溢”方面，中国通过绿色产业合作、制度议题倡议等 方式，尝试重构公平、透明的全球产业治理秩序。本报告系统揭示全球战略性新兴产业 治理从“效率优先”向“安全主导”的范式转变，解析美欧构建“规则—技术—资本”复合 型竞争优势的制度路径，评估中国“技术突破—制度创新—治理变革”的协同应对策 略。研究指出，随着地缘竞合向制度竞争层面深化，全球战略性新兴产业治理正进入规 则体系重构与制度话语权博弈的新阶段，构建兼具韧性与开放性的战略性新兴产业生 态系统将成为主要经济体竞争的关键领域。
在当前百年未有之大变局中，全球战略性新兴产业的竞争正在加速演变。特朗普 2.0 时期通过冲击国际贸易、科技与产业规则， 采取了新一轮全方位对华竞争举措。动 力电池、高端芯片和关键矿产， 如锂、镍等， 已成为大国博弈的核心领域。根据专家预 测，到 2040 年锂的需求将激增约八倍，到 2034 年锂资源预计将面临超过 572,000 吨 的供需缺口。1 同时，高端芯片行业，如高性能中央处理器（CPU）芯片、高性能数字信

摘 要

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战略性新兴产业的国际竞争与治理重构

号处理芯片（DSP）和高端系统级芯片（SOC），也展现出强劲的发展前景。而且，上述动 力电池、高端芯片和关键矿产已成为大国博弈的重要工具， 也是地缘竞争和治理重构 的核心议题。这三个领域共同构成当前中国克服低端产业锁定效应、在国际分工格局 中向上攀升的关键阵线，也是当前世界经济体系中守成国家为维护自身优势、构筑遏 制中国发展的地缘阵线的主要着力点。由此可见，战略性新兴产业已成为大国未来竞 争的高地，也是经济安全泛化冲击的首要领域。地缘竞争和治理重构在战略性产品的 全球政治经济中不是替代与被替代的关系，其背后是“主权”与“全球产业链”的互动与 冲突；且这两个逻辑在历史进程中并未割裂，而是呈现从 21 世纪初的“强治理—弱地 缘”到 2010 年之后的“中地缘—强治理”，再到近年来“强地缘—弱治理”的发展趋势。

1 International Energy Agency. Global lithium demand in the Net Zero Scenario, 2023-2040 [EB/OL]. 2024-05-13
[2025-06-13]. https://www.iea.org/data-and-statistics/charts/global-lithium-demand-in-the-net-zero-scenario-2023-2040 . BENCHMARK. Battery minerals deficits continue to be expected within a decade[EB/OL]. 2025-01-07[2025-06-1].

ode-material-deficits-continue-to-be-expected-by-the-end-of-decade

摘 要

第一章

战略性新兴产业 国际竞争的新态势

05
战略性新兴产业的国际竞争与治理重构

在全球产业体系深刻重塑、地缘政治竞争加剧的背景下，战略 性新兴产业正在成为国家安全、经济繁荣与全球治理重构的关键抓 手。从动力电池、高端芯片到关键矿产，再到围绕数字技术、清洁能源 与制度标准的竞争格局，战略性新兴产业已全面嵌入大国博弈的结 构性进程，其国际竞争与国际产业格局的演变正加速推进。

一 、战略性新兴产业是全球产业转型的关键

全球产业体系正经历深刻变革，绿色转型、数字经济、科技竞争等多重因素推动战 略性新兴产业成为大国竞争的核心领域。
首先，从制造业升级的逻辑来看，动力电池、高端芯片及关键矿产对制造业升级至 关重要，同时深刻影响着国家的经济安全及国际竞争力。人工智能、云计算、自动驾驶 等前沿技术的广泛应用，使得高端芯片成为全球科技竞争的核心。美国、欧盟、日本等 经济体相继制定政策，旨在稳固芯片供应链，并对中国在高端芯片领域的发展施加限 制。如美国通过《芯片与科学法案》大规模财政补贴重塑其半导体产业体系，并推动与 日本、韩国及中国台湾地区建立“芯片联盟”，强化对产业集群的控制力。2 欧盟则以《清 洁工业协议》（Clean Industrial Deal, CID）为平台，通过《关键原材料法案》(Critical Raw Materials Act) 推动本地化供应链重构。与之类似，在碳中和目标和科技变革的 推动下，清洁能源技术和数字经济的加速发展，使动力电池、高端芯片等产品成为全球 竞争的关键。如欧盟于 2025 年 2 月 26 日出台《清洁工业协议》，旨在推动产业创新、强

2 United States Congress. CHIPS and Science Act of2022 [EB/OL]. 2022口08口09 [2025口06口13]. https://www.con- gress.gov/bill/117th-congress/house-bill/4346 .

战略性新兴产业是全球产业转型的关键

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战略性新兴产业的国际竞争与治理重构

化本土供应链竞争力，以及优化投资环境，确保欧盟工业在全球市场中的竞争优势。3 清洁能源转型亦带动了动力电池产业的快速发展。国际能源署预测，到 2040 年，在零 碳情景下全球对锂的需求，特别是在电动汽车、储能系统和可再生能源发电领域，将跃 升 8 倍，钴和镍的需求则预计将翻倍。4 关键矿产的供应安全已成为各国产业政策的 核心关注点。在此背景下，澳大利亚、加拿大等资源国纷纷调整矿产领域战略，简化矿 产投资审批流程，吸引美国、欧盟及日本资本，以在全球关键矿产市场占据更大份额。 与此同时，美国试图通过投融资、矿业标准和信息管控、资源盟友与伙伴、贸易关税与 “二级制裁”、通道安全保障等路径，巩固并提升其资源强国的地位。
其次，从主要大国地缘产业政策来看，美欧国家正通过供应链本土化布局、技术封 锁、资源控制和市场准入限制等措施， 在新能源、半导体和关键资源领域积极建立优 势。例如，美国在半导体领域拥有显著的技术和市场优势，而欧盟则在新能源领域通过 政策支持和技术创新寻求主导地位。这些行动旨在减少对中国供应链的依赖，同时在 全球范围内提升自身的竞争力。中国面临的不仅是“市场—技术”层面的被动防御，更 是全球规则与标准重塑中的“制度排他”风险。当前，新兴产业全球治理正向“绿色贸易 规则 + 产业激励体系 + 资源采购协定”一体化模式演进，美国、欧盟和日本通过绿色 技术标准、碳边境机制等手段设置市场准入门槛， 试图将中国排除于新产业价值链的 制度核心之外。
再次，战略性新兴产业的国际竞争正在从传统的“技术能力与产业规模博弈”为 主，全面转向“制度主导、平台争夺与标准先行”的新型竞争形态。在产业全球化深度融 合与地缘分化加剧的双重作用下，规则输出与制度嵌入正成为主要经济体构建新兴产 业主导权的关键手段。发达经济体不再满足于通过投资与补贴重构本土制造基础，而 是通过主导制度平台与标准机制，在全球范围内打造以其自身为中心的“规则枢纽型

3 European Commission. Clean Industrial Deal A plan for EU competitiveness and decarbonisation[EB/OL]. 2025-02-26[2025-05-04]. https://commission.europa.eu/topics/eu-competitiveness/clean-industrial-deal_en.
4 International Energy Agency. Global lithium demand in the Net Zero Scenario, 2023–2040 [EB/OL]. 2024-05-13
[2025-06-13]. https://www.iea.org/data-and-statistics/charts/global-lithium-demand-in-the-net-zero-scenario-2023-2040 .

战略性新兴产业国际竞争的新态势

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战略性新兴产业的国际竞争与治理重构

价值链”。美欧通过构建碳边境调节机制（CBAM）、可信人工智能标准体系、绿色产业 补贴规则、跨境原材料采购框架等手段，强化“技术—制度—资本”一体化控制路径，推 动全球新兴产业向其规范体系靠拢。美国将绿色产业贸易规则纳入多边贸易谈判议 程，试图在未来的数字贸易、清洁制造、AI 安全治理等前沿领域率先设置制度门槛； 欧盟则以“去风险化”为名义推动供应链重构，将“非市场国家”排除于绿色和智能制造 规则体系之外。这些趋势标志着全球治理格局的深层重塑，也意味着发展中国家面临 的不仅是技术封锁，更是制度空间的压缩与治理边缘化。

（二）全球战略性新兴产业是主要大国博弈高地

围绕动力电池、高端芯片和关键矿产的竞争已成为国际博弈的核心领域。美国战 略和国际研究中心（CSIS）近期报告指出，美国需在全球技术竞赛中寻求“保护—促 进—合作”的平衡，并通过技术外交构建以民主价值为导向的治理机制。5 当前，全球 供应链正经历深度重构。美欧国家正积极强化供应链的本土化布局，大力推进技术封 锁策略，同时在关键矿产领域激烈争夺资源控制权，旨在确保自身的供应链安全和技 术领先地位。
首先，美欧都在重新配置资源，强化战略性产业竞争力建设。其中，动力电池、高端 芯片及关键矿产三大产业是战略性新兴产业高地竞争的核心领域。美国战略和国际 研究中心于 2022 年出台的报告指出，全球范围内正逐渐显现出“双重技术圈”的格局， 以中国和西方为主导的科技生态系统正经历着显著分裂。5G、人工智能和半导体等战 略性高科技领域，正经历着技术标准和网络结构脱钩的明显趋势，这一趋势已成为全 球科技竞争中的关键转折点，不仅反映出地缘政治对新兴产业的深度渗透，也为全球 创新格局带来高度不确定性。6 在芯片领域，美国对中国科技企业的制裁措施，包括限

5 CSIS. Staying Ahead in the Global Technology Race：A Roadmap for Economic Security[EB/OL]. 2024-10-29[2025-04-09]. https://features.csis.org/global-tech-race/.
6 CSIS. The Two Technospheres Western-Chinese Technology Decoupling: Implications for Cybersecurity[EB/OL]. 2022-03-29[2025-04-09]. https://www.csis.org/analysis/two-technospheres.

全球战略性新兴产业是主要大国博弈高地

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战略性新兴产业的国际竞争与治理重构

制芯片和其他关键技术的出口，迫使中国加大在半导体行业的投入，吸引资本流向中 国，支持自主创新和供应链建设。美国政府积极游说高科技产业，并通过财政补贴等新 兴技术领域的产业投融资，推动资本流重新配置，不仅反映了美中之间的科技竞争，也 预示着全球芯片制造格局的深刻变化。在清洁工业技术领域（动力电池与电动车等绿 色产品），欧盟和英国强化以清洁工业竞争力为代表的贸易和产业政策，不仅对发展中 国家的出口形成壁垒，也增加了高科技产业供应链的贸易合规成本和风险性。尽管欧 洲和美国在能源结构、政策优先级及清洁技术扶持方式上存在差异， 但面对来自中国 在清洁技术领域的竞争压力，双方均意识到“产业主权”与“战略自主”的重要性。欧洲 国家正试图通过绿色转型增强经济竞争力，同时需应对高能耗行业成本上升等挑战； 而美国则借助《通胀削减法案》和《芯片与科学法案》以及“关税战”来撬动国内战略性 投资。面对全球战略性产业的激烈竞争，美国和欧洲国家正通过深化跨大西洋合作，统 一技术标准，优化产业补贴政策，并共同构建技术生态系统，以应对新兴发展中国家的 挑战。7
其次是战略性新兴产业的供应链本土化发展。在芯片领域，美国《芯片与科学法 案》为国内芯片制造商提供了高达 527 亿美元的资金补贴，旨在重振美国的半导体制 造业并创造就业。该法案包括 390 亿美元的制造业激励措施，其中 20 亿美元用于汽车 和国防系统中使用的传统芯片，132 亿美元用于研发和劳动力发展，以及 5 亿美元用 于国际信息通信技术安全和半导体供应链活动。作为法案的一部分，获得资助的企业 将受到“芯片护栏条款”的约束，限制其在中国市场的投资和合作。8 欧盟的《欧洲芯片 法案》则计划到 2030 年将欧盟在全球半导体制造中的份额提升至 20%。9 在动力电池 产业链领域，美欧采取类似策略。根据美国《通胀削减法案》，电池企业若想获得最高

7 CSIS. Undercharged: Energy, Climate, and the Evolving Transatlantic Relationship[EB/OL]. 2025-03-28[2025-04-09]. https://www.csis.org/analysis/undercharged-energy-climate-and-evolving-transatlantic-relationship.
8 Congress.gov. H.R.4346 - CHIPS and Science Act[EB/OL]. 2022-08-09[2025-05-04]. https://www.congress.gov/- bill/117th-congress/house-bill/4346.
9 European Commission. European Chips Act[EB/OL]. [2025-05-04]. https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/pri- orities-2019-2024/europe-fit-digital-age/european-chips-act_en.

战略性新兴产业国际竞争的新态势

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战略性新兴产业的国际竞争与治理重构

7500 美元的税收抵免，必须确保其电池组件在北美完成组装，并且关键矿物至少有部 分来自美国或与美国签订自贸协定的国家/地区。10 欧盟的《欧盟电池与废电池法案》 也通过严格的碳足迹标准，对中国电池企业施加市场准入压力。11 而全球关键矿产供 应链作为产业转型的基础，其竞争日趋激烈。美国正加强对稀土、锂、镍、钴等关键矿产 资源的控制，并力图通过投资非洲、澳大利亚等资源丰富的国家，以降低对中国供应链 的依赖程度。澳大利亚也在利用 ESG 标准（环境、社会和治理）吸引欧美资本，并通过 优化审批流程，鼓励外商投资本国矿业。
最后是技术封锁领域。
一是美欧采取了更加具有针对性的措施，特别是在芯片制造和人工智能等 关键领域上加大了封锁力度。美国商务部扩大对华芯片出口管制，并联合日 本、荷兰等国限制先进芯片制造设备向中国出口。此外，美欧在人工智能标 准制定上加强协调，通过美欧贸易和技术委员会（TTC）强化人工智能规则 制定，试图构建一个排除中国企业的“民主技术联盟”。
二是在清洁工业领域，2025 年初欧盟推动“清洁贸易与投资伙伴关系 （CTIP）”以重塑规则制定与战略投资，依托“全球门户”（Global Gateway） 计划支持非洲、拉美等地区的可再生能源项目，确保关键原材料的多元化供 应。12 对华政策上，欧盟明确限制公共采购中的对华依赖，要求电解槽、光伏 组件等关键产品的对华采购比例不超过 25%，并禁止中企参与港口、氢能基 础设施等敏感领域招投标。此外，修订后的欧盟《外国补贴条例》（FSR）扩大 审查范围，覆盖未达并购门槛但可能扭曲市场的中企交易，重点审查新能 源、半导体及关键原材料领域的投资。13

10 U.S. Congress H.R.5376 - Inflation Reduction Act of 2022[EB/OL]. 2023-08-04[2025-05-04]. https://www.congress.gov/- bill/117th-congress/house-bill/5376/text.
11 European Union. Regulation - 2023/1542 - EN - EUR-Lex - European Union[EB/OL]. 2023-07-28[2025-05-04]. https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2023/1542/oj/eng.
12 European Parliament. Clean trade and investment partnerships: A new instrument in the EU's trade policy toolbox- [EB/OL]. 2025-04-10[2025-05-04]. https://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document/EPRS_BRI(2025)769576.
13 European Union. Regulation - 2022/2560 - EN - EUR-Lex - European Union[EB/OL].
2022-12-23[2025-05-04].https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2022/2560/oj.

全球战略性新兴产业是主要大国博弈高地

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战略性新兴产业的国际竞争与治理重构

（三）战略性新兴产业的治理重构在加速进行

地缘竞争是治理重构的动力来源，法律规则重塑和价值分配调整是治理重构的核 心结果。
其一，地缘竞争的加剧正促使全球治理体系发生深刻变革，战略性新兴产业的供 应链治理模式也逐渐从多边合作转向更为封闭的“小圈子”模式。美欧正加强技术和供 应链规则的区域化主导。例如，美国通过“关键矿产伙伴关系”（MSP）、CHIP4 联盟等 机制构建“可信供应链”体系，以确保其自身及盟友国家在供应链中的主导地位。欧盟 则推动供应链的本土化布局，并积极联合日本、韩国企业，试图构建绕开中国的供应链 架构。欧盟委员会研究与创新总司（DG RTD）和全球安全国际论坛（GLOBSEC）等欧 洲智库与机构指出，欧盟正推进“战略自主”和“规则重塑”双重进程。一方面通过欧洲 版 DARPA（美国国防高级研究计划局）和数字外交，扩大在绿色技术、AI 领域的全球 规则制定权；另一方面依托“全球门户”计划，输出欧式治理体系至非洲、拉美等地，构 筑“民主科技联盟”，14 推动技术联盟和供应链重构，试图排除中国企业在全球市场中 的影响力。
其二，全球战略性新兴产业治理规则的分化趋势日益明显。《欧洲的选择：下一届 欧盟委员会 2024—2029 年政治指南》（Europe’s Choice — Political Guidelines for the Next European Commission 2024-2029）指出，欧盟将继续推动“公平贸易协 议”，确保贸易伙伴遵守市场规则，同时“支持一个改革和加强的世界贸易组织，以确保 ‘基于规则’的贸易体系”。这可能涉及与中国等主要经济体重塑在多边贸易框架内的 互动，以及与中国等主要贸易国的贸易关系和市场准入问题。OECD 与 G7 国家所主 导的关键矿产供应链规则，着重于“去风险化”，企图借由 ESG 标准提升中国企业的合 规门槛，并加强对数据治理的控制权，通过要求矿业数据透明度，将其作为遏制中国企

14 ESIR. Research, innovation, and technology policy in times of geopolitical competition[EB/OL]. 2023[2025-04-09].
https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/6dc11e64-6bd6-11ee-9220-01aa75ed71a1/language-en ；GLOBSEC. Shaping the Next EU Commission’s Priorities: Forging a more competitive EU[EB/OL]. 2024-06[2025-04-09]. https://ww- w.globsec.org/what-we-do/publications/forging-more-competitive-eu?utm_source=.

战略性新兴产业国际竞争的新态势

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战略性新兴产业的国际竞争与治理重构

业在国际市场竞争的一种手段。
其三，随着特朗普第二任期和欧盟“竞争力”导向政治议程的推进，供应链治理重 构进程趋于非线性发展。美欧正力图通过制定规则来争夺全球战略性新兴产业治理的 主导权，而中国及其他新兴经济体则通过区域合作的方式，不断强化供应链的韧性。例 如，在全球能源转型的浪潮下，中国与东盟国家在关键矿产供应链领域的合作不断深 化。特别是在东南亚市场，中国动力电池企业如欣旺达、珠海冠宇、亿纬锂能等纷纷宣 布在该地区设立生产基地，总投资额超过 72 亿元。此外，中国与东盟汽车产业的合作 也显示出强互补性，合作潜力巨大，双方正在全方位拓展互利合作，特别是在新能源汽 车和动力电池产业链的布局上。未来，全球战略性新兴产业治理体系将呈现竞争与合作 并存的态势，各国将在不断调整产业政策和治理模式的过程中寻求更大的发展空间。
随着全球战略性新兴产业成为国家安全与发展议程的核心，相关产业治理体系正 在经历由“技术协同”向“规则主导”转变的根本重构。一方面，传统以 WTO 等多边合 作机制为基础的治理路径日益弱化，取而代之的是以区域贸易协定、产业联盟、技术标 准框架为依托的碎片化治理体系。美欧等经济体正在通过清洁能源协定、可信 AI 标 准联盟、绿色关键原材料框架等工具， 强化其在全球产业链重塑与治理议程设置中的 结构性优势，逐步从市场竞争转向制度构造的竞争。在此背景下，治理权力正在从政府 间协商机制，逐步转移到拥有标准制定、技术认证与平台运作能力的跨国组织与多层 级平台中，形成以“规则外溢 + 治理嵌入”为特征的制度扩张路径。
另一方面，治理重构并非单一主导力量的重建，而是呈现出多极并存、平台多元、 机制复合的竞争性演化趋势。以清洁能源、人工智能、数字基础设施为代表的新兴产业 治理，正在同时经历“技术异质性”“标准多轨化”与“治理机制并发化”的变革。这使得 传统单边主导逻辑失效，也为中国在全球治理体系中争取话语权与主导权提供了新的 战略通道。通过强化区域治理参与力度、推动南南合作协定落地、构建自主认证体系， 中国可在碎片化治理结构中嵌入“可信输出机制”，逐步构建以互利共赢为基础的“开 放型标准—平台—场景”协同治理架构，打破欧美在规则塑造中的结构性垄断，为新兴 产业构建更具包容性和制度多样性的全球治理新格局。

战略性新兴产业的治理重构在加速进行

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战略性新兴产业的国际竞争与治理重构

全球战略性新兴产业竞争正呈现出“产业、安全、治理”三重叠加的体系化趋势。主 要国家普遍将新能源、数字基建、智能制造、稀土与芯片等领域置于国家安全战略的核 心位置，从供应链审查、技术出口管制到关键资源投资审查制度，全方位提升战略敏感 产业的政策干预强度。美国以《国家关键与新兴技术战略》为基础，将半导体、AI、安全 云计算等明确列入国家安全优先清单，并通过《国防生产法案》(DPA)《外国投资风险 审查现代化法案》（FIRRMA）强化关键领域对外投资筛查机制，打造政策、资本与安 全的复合管控结构。欧盟则通过“去风险化”战略加强对外依赖评估，推进“关键原材料 清单”定期更新，并以《欧洲芯片法案》《净零工业法案》(Net-Zero Industry Act) 作 为政策工具，加强本土战略性产业链韧性建设。
与此同时，大国间制度博弈已从关税、补贴等传统产业工具，升级为以绿色规则、 数字标准与原材料认证机制为核心的系统性竞争路径。战略性新兴产业的主导权不再 仅依赖生产力和市场控制力，更取决于谁能设定未来的制度基准与治理范式。

战略性新兴产业国际竞争的新态势

第二章

战略性新兴产业
国际竞争的关键领域

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战略性新兴产业的国际竞争与治理重构

全球主要经济体都在加强本土战略性产品的本地化与多元化 布局，致力于提升自主生产能力，而地缘竞争和贸易工具武器化成为 美西方战略性产品安全泛化的表现。动力电池、高端芯片和关键矿产 产业构成当前中国产业能否克服低端锁定效应、在国际分工格局中 向上攀升的关键阵线，也是当前世界经济体系中守成国家为维护自 身优势、构筑遏制中国的地缘阵线的主要着力点。高端芯片成为中国 产业升级的瓶颈，而集成电路设计逼近物理极限，美欧芯片霸权面临 挑战。为此，美国自 2022 年 10 月开始先后三次升级对中国的半导体 出口管制措施，建立全球人工智能芯片分级管控机制。拜登政府和特 朗普政府先后通过《芯片与科学法案》和关税引导措施，谋求半导体 制造环节回归美国本土。从拜登政府至特朗普第二任期，美国均通过 产业政策推动动力电池产业回流。欧盟则试图通过《欧盟芯片法案》 《欧盟电池与废电池法案》来加强动力电池产业链领域的规则引领。 美欧还定期审查并更新《关键矿产清单》，实施一系列内外政策，旨在 提升关键矿产的韧性、促进多元化供应，并确保其可及性，从而满足 产业发展的迫切需求。美国和欧盟在关键矿产领域的政策，尤其是在 战略性矿产资源的开采、供应及贸易方面，直接影响全球产业链的分 布与重构。

（ 一 ）美欧芯片产业政策及全球竞争格局

在数字经济和人工智能加速发展的背景下，高效处理海量信息的能力成为当前经 济战略竞争的关键，高端芯片领域作为战略性新兴产业的重要性日益凸显。高端芯片 支撑着智能移动设备、云计算、智能制造、工业互联网和人工智能产业的发展，已成为

战略性新兴产业国际竞争的关键领域

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战略性新兴产业的国际竞争与治理重构

新时代数字经济生态的核心基石。鉴于高端芯片具备塑造产业生态体系的影响力，其 战略意义已超越硬件制造本身，成为国家科技主权、产业竞争力和全球科技话语权的 关键要素。
高端芯片领域已成为中美科技竞争的主战场之一，然而，美欧与中国的产业权力 结构却呈现出明显的失衡状态。美国凭借“硅谷”半导体产业集群，在芯片设计、研发和 资本控制等环节长期掌握全球主导权。欧洲自 20 世纪 90 年代开始在世界芯片产业发 展中逐渐掉队，但仍然保留了关键制造设备产业和基础科研优势，以阿斯麦（ASML） 为核心的光刻机产业链垄断了 7nm 以下芯片制造设备供给；比利时、法国和德国科 研机构在芯片制造、电子工程等领域的科研创新能力仍然具备全球竞争力。15 因此， 虽然全球化时代半导体产业向东亚转移，日本、韩国和中国台湾地区开始主导半导体 的制造环节，但美欧依然牢牢占据价值链高端，并通过金融体系、技术标准和市场控 制，主导全球半导体产业的发展方向。相比之下，虽然中国在《中国制造 2025》战略中 将集成电路产业置于优先地位，但 2019 年“芯片战”爆发时，国内高端芯片设计和制造 能力仍处于相对薄弱的起步阶段，严重依赖海外技术和设备供应链。在美国对中国芯 片产业实施一系列出口限制措施后，中国面临“卡脖子”危机，芯片制造设备、先进材料 和高端设计软件供应受限，极大影响了数字经济、智能制造、人工智能和超级计算机等 关键行业的发展进程。
在全球高端芯片供应链竞争日益加剧的背景下，美国不断加码对中国芯片行业的 遏制，试图在人工智能核心算力领域形成封锁效应。2018 年中兴事件后，美国开始对 中国科技企业实施出口限制。次年，华为被纳入实体清单，其采购美国半导体技术的权 利受到全面限制。2022 年 10 月，美国商务部工业与安全局（BIS）发布新规，对高性能 AI 芯片、超级计算机及先进制造设备设限， 全面收紧对华芯片出口管制政策。16 2023

15 赵柯、柯好：《欧洲凭何参与全球“芯片战”——生产性权力、中介节点与非对称竞争》，载《欧洲研究》2024年 第4期，第1-33页。
16 Bureau of Industry & Security. Commerce Implements New Export Controls on Advanced Computing and Semiconductor Manufacturing Items to the People’s Republic of China (PRC)[EB/OL]. 2022-10-07[2025-05-04]. https://www.bis.gov/press-re-
lease/commerce-implements-new-