创新存量时代高质量发展的低效空间土地利用政策.pdf
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1、核心提示EAAAAAN封面聚焦中国士地2023年7 月责编:朱或10.13816/ki.ISSN1002-9729.2023.07.03创新存量时代高质量发展的低效空间土地利用政策陶晓龙本文围绕低效用地再开发利用的理论认知、政策演变、地方实践、难点堵点和政策创新等内容,理顺低效用地再开发利用的认知逻辑,剖析其背景基础与政策路径,总结其典型做法与实践模式,并提出了低效空间土地利用政策创新的相关思考和建议。完整、准确、全面贯彻新发展理念,着力推动高质量发展,是习近平经济思想的重要内容。加快质量变革、效率变革、动力变革,是推动经济在高质量发展轨道上行稳致远的重大任务。地能尽其利,物能尽其用,是富强之
2、大经、治国之大本。低效有悖经济之义,低效用地与高质量发展不相适应,低效用地再开发利用则是存量时代提升要素保障能力、实现资源节约集约和循环利用的不竭之源。内涵释义与思维辨析坚持资源配置理念。认知低效用地应还原其利用过程,即通过土地资源初始配置和再配置,实现土地、劳动、资本和技术等多要素组合和边际替代相统一的过程,也即承载具体产业满足经济社会发展需求的过程。在推动多要素支持经济社会可持续高质量发展的过程中,可通过土地数量质量、用途结构和空间布局等与其他要素的组合拓展其利用潜力和效能,以存量换增量,地下换地上,资金、技术换空间,遵循人口变化和产业发展周期性规律,优化空间开发格局和人地关系,提高节约集
3、约用地水平坚持问题溯源导向。生态环境问题归根到底是经济发展方式问题,是生产方式和生活方式问题这与资源过度开发、粗放利用、奢侈消费密切相关。土地利用在一定程度上呈现出粗放利用与过度开发并存、资源短缺与闲置浪费兼有、效率低下和效益不高均有等情形。低效用地再开发是缓解建设用地供需矛盾、减少耕地占用压力的“减压阀”,也是存量土地减量腾退用于生态空间和战略留白的“转换器”,还能为生态环境问题的根本解决找到内涵式、集约型、绿色化方案。坚持国土整治逻辑。低效用地再开发是存量时代国土整治的重要任务,也是实施国土空间规划的重要抓手。在城市地区实施国土综合整治,鼓励盘活存量土地,推进低效用地再开发,不仅可助推城市
4、更新、城中村改造和产业用地“退二进三”等,也可完善基础设施、加快宜居生态建设,破解土地碎片化、利用低效化、空间无序化、生态退化等问题,统筹推动区域高质量发展。在农村地区通过低效集体用地再开发可助力全域土地综合整治,破解乡村地区耕地碎片化、土地利用效益低下和空间布局不合理等问题,并重构农村“三生空间”(生产、生活、生态空间),保障农村一二三产业融合发展用地。坚持空间治理思维。空间治理的关键是对土地高效利用和功能的再组织,而“多规合一”为统一、高效地开展空间治理创造了重要前提和基础条件。进入新时代,我国经济社会已从土地要素支撑高11封面聚焦2023年7 月中国士地速发展向高质量发展转变,城市经济社
5、会发展已逐步改变对土地财政的依赖,由土地要素和土地财政的“双轮”驱动转向“三生空间”的重塑。产业升级需要空间要素重组来优化和促进产业链、价值链和供应链的提升,“产城融合”发展也需要空间结构的优化予以深入推动。而存量土地和低效用地盘活利用可以推动空间的组织结构优化和配套功能建设。因此,低效用地再开发利用是新时代加快国土空间治理体系创新、实现治理能力现代化的现实途径。坚持差异类型分析。低效用地是土地利用的一种状态,具体表现为三种形态:其一,土地利用结构和用途不合理、利用强度低、空闲废弃和闲置浪费等导致土地利用效率低,这可归结为自然物质型低效;其二,通过分析土地利用中投资强度、产出率、土地税收等投入
6、产出和成本收益,显示土地利用效益不高,这属于经济价值型低效;其三,因产业政策调整,以及禁止淘汰、不符合安全和环保要求等,需再开发利用,这属于产业发展变化形成的一种形态,可称之为产业生态型低效。低效用地是一种客观存在,也是一个相对概念,可分为相对低效用地和绝对低效用地,对其认定和再开发应从利用效率、产出效益和产业承载能力等角度进行综合分析。存量时代与政策演变背景存量时代的应有之义。在新型工业化、城镇化持续发展时期,资源管理制度改革重点转向存量土地节约挖潜、结构优化和利用效率的提升。因此,推动低效用地再开发已成为解决发展空间矛盾的必由之路。一是提高开发利用效益。我国适宜高强度开发利用的土地只有18
7、 0 万平方公里,且分布不平衡。北京等6 个超大城市土地开发强度平均为2 9.4 0%,部分城市(广东深圳、东莞等)超过50%,超越资源环境承载能力。同时,我国土地开发利用效益整体不高,每平方公里国内生产总值(G D P)只有2.2 3 亿元,与国际先进水平相比差距较大。二是着力存量节约挖潜。“十四五”期间,全国新增建设用地规模压减约3 0 0 万亩。相关统计显示,城镇工矿建设用地中,处于低效利用状态的有5000平方公里,约占全国城市建成区的11%。其中,城市地下空间利用率普遍不高,存量开发潜力很大。而存量资源节约挖潜不仅有助于减少占用耕地、缓解供需矛盾,还可优化结构布局、促进城市更新改造,倒
8、逼结构性调整和产业升级。三是提升资源综合承载。2 0 2 2 年年末,全国常住人口城镇化率已达6 5.2 2%。因此,相关部门呕须从构建新发展格局出发,由“大拆大建”的增量开发转为“留改建”的存量更新。同时,还要统筹好“三生”布局,补齐民生短板,完善城市功能,改善人居环境,释放消费潜力,提升综合承载力,为经济稳定增长带来新动力。四是推动绿色高质量发展。相关部门要抓住资源利用这个源头,统筹好开发与保护、增量与存量的关系,强化节约集约;同时,通过盘活存量低效用地,鼓励土地混合开发和空间复合利用,全面提升利用效率,推动发展方式绿色转型和高质量发展。政策演变的必然趋势。2 0 0 4 年以来,党中央、
9、国务院先后出台了10 多份重要文件。2 0 13 年,原国土资源部在总结相关工作的基础上,发布了关于开展城镇低效用地再开发试点的指导意见;2016年,印发了关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)。这都为存量土地盘活和低效用地再开发提供了制度保障。一是从资源管理和体制改革发展角度看,推动低效用地再开发是深化土地使用制度改革的有机组成部分。以国务院关于深化改革严格土地管理的决定I为标志,相关文件明确要求“研究制定鼓励盘活存量的政策措施”“提高城市土地利用率”“允许存量土地使用权人在不违反法律法规、符合相关规划的前提下,按照有关规定经批准后对土地进行再开发”,坚持了盘活存量、重在效率、激励
10、倡导的主旨方向。12封面聚焦中国士地2023年7 月骨林峰供图二是从节约集约利用趋势角度看,我国人多地少,建设用地供需矛盾较为突出,必须在盘活存量用地、节约集约利用上下功夫。以国务院关于促进节约集约用地的通知 2 为标志,相关文件要求“节约土地、减量用地、促进低效废弃地再利用”“鼓励社会资金参与城镇低效用地、废弃地再开发和利用,鼓励土地使用者自行开发或者合作开发”,明确了健全机制、体系构建、政策鼓励的基本导向。三是从要素市场化配置要求角度看,党的十八大以来,为进一步激发全社会的创造力和市场活力,我国函须通过市场化方式实现要素高效配置,进一步盘活存量资源。以中共中央国务院关于构建更加完善的要素市
11、场化配置体制机制的意见3为标志,相关文件要求“充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地”“推动以市场化方式盘活存量用地”“推动城镇低效用地腾退出清”,强调建立市场机制、价格机制、市场出清等市场化途径。四是从盘活资产扩大有效投资角度看,有效盘活存量资产,形成存量资产和新增投资的良性循环,是完整准确全面贯彻新发展理念、加快构建新发展格局、推动高质量发展的客观需要。以国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见 4 为标志,相关文件要求“推动闲置低效资产改造与转型”“鼓励低效用地再开发”,从而可以有偿退出显化沉睡闲置资产,扩大有效投资;以盘活土地资产实现土地资本功能,倒逼土地资源利用效率的提高
12、。主要做法和典型模式主要做法。一是做好基础工作。界定城镇低效用地,明确改造开发范围,开展调查摸底,并做好标图建库,夯实再开发基础。如:广东省在全省范围内要求各地合理确定改造范围,将可实施改造地块标图入库;浙江省全面摸清全省工业用地底数和企业利用效益,并将调查结果逐宗上图落位,同时建立完善动态更新和综合评价工作机制。二是编制专项规划。编制低效用地再开发专项规划,明确开发利用目标任务、性质用途、规模布局、时序安排和保障措施,并做好与控制性详细规划的协调衔接。同时,因地制宜制定年度实施方案,确保再开发顺利推进。如,广东省优化城镇低效建设用地再开发涉及的详细规划编制和审批流程,并建立详细规划“单元通则
13、+地块图则”分层编制、分级管理模式。三是采取多种方式。各地因地制宜探索、鼓励原土地使用权人通过自主、联合等方式盘活利用低效用地。若原土地使用权人无继续开发建设意愿的,可通过土地二级市场转让或政府收储(可带地上建筑物)方式盘活利用低效用地。如:江苏省鼓励连片开发以及多主体主导的差异化收购、企业联合自主更新、村级联合开发、工改和宅改联动等形式;广东省明确允许自主改造、合作改造或交由政府收储后改造等多种方式推进低效用地再利用。四是完善激励政策。通过完善土地增值收益分配、指标挂钩、产业扶持和税费优惠等政策机制,充分调动再开发主体积极性。如:浙江省对收回、13封面聚焦2023年7 月中国士地收购存量建设
14、用地用于再开发的,在依法补偿的基础上给予原土地权利人一定奖励,同时核定新增建设用地计划指标额度,激励盘活存量建设用地;上海市对存量工业和仓储用地按规划和产业导向提高容积率和增加地下空间的,不再增收土地价款;福建省泉州市实行土地使用权与经营权“两权”分离机制,从而实现土地使用权与经营权“两权”分离和利益共享。五是创新土地供应。各地城镇低效用地再开发土地供应采取划拨、招拍挂出让、协议出让、租赁等方式,其中多以招拍挂出让方式为主。如:上海市对一般工业用地出让年期不超过2 0 年,实施“弹性年期出让+有条件续期”稳定企业预期;福建省对低效工业用地再开发扩建涉及“边角地”“夹心地”“插花地”等难以独立开
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