城市更新中的管治困境与创新策略.pdf
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1、中国科技期刊数据库 工业 A 90 城市更新中的管治困境与创新策略 朱 杰 天津市政工程设计研究总院有限公司,天津 300392 摘要:摘要:近年来,我国城市更新快速发展,但是城市更新也面临着很多问题。本文基于我国城市更新的发展现状和政策,分析了目前城市更新中存在的管治困境。我国自 2015 年以来的“三旧改造”政策,其本质是对城乡接合部、城中村、旧城区等“存量空间”的改造。这些存量空间一般位于城市中心区域或边缘地带,往往具有区位优势,具有较好的经济价值和社会价值。在城镇化加速推进背景下,这些存量空间往往也是城市更新的重点对象。关键词:关键词:城市更新;管制困境;创新策略 中图分类号:中图分类
2、号:TU984 0 引言 城市更新是我国城市发展到一定阶段的必然产物。随着城市化进程的不断加快,城市用地的不断拓展,空间资源紧缺和资源配置的不合理等问题日益凸显,城市更新成为城市可持续发展的重要途径。然而,城市更新是一项复杂、系统、多学科融合的系统工程,涉及到经济、社会、文化、空间、生态等多方面问题。从传统意义上看,城市更新主要是对现有城市空间资源进行改造和再利用,并通过提升功能价值来实现持续发展。但是,在现代社会发展过程中,传统的更新策略已经无法适应时代发展需求,因此,需要对城市更新中的创新策略进行深入研究和分析。1 城市更新中的管治困境 1.1 政府缺乏有效的指导和监督 城市更新涉及产权主
3、体的权益分配、经济利益的重新分配,是一项复杂的社会系统工程,需要多方主体参与其中。但是在当前城市更新实践中,由于政府职能不明确,各主体参与缺乏有效的监督和协调机制,政府在城市更新中承担着重要角色。同时由于城市更新涉及利益关系复杂,各个利益相关方之间容易产生矛盾冲突。在此情况下,政府作为城市更新的主要推动者和协调者,其主要职能是制定政策法规、加强监管并监督各主体行为。但是在实际操作中,政府的角色却并不清晰,导致其职能定位模糊。政府角色定位不清晰不仅会导致管治困境产生,也会影响社会公众参与城市更新的积极性和主动性。例如,在城市更新中存在一些拆迁补偿安置不合理、利益分配不公的现象;拆迁补偿安置不合理
4、往往引发“钉子户”的问题;拆迁过程中部分主体为了追求短期利益而不顾法律和政策规定,导致“强拆”事件时有发生。因此政府职能定位不清晰导致了政府在城市更新中缺乏有效的指导和监督机制。1.2 城市更新缺乏制度保障 城市更新的本质是对存量空间进行改造,是对土地、资源和空间的重新分配。但我国城市更新主要由政府主导,政府拥有强大的行政权力和丰富的资源,能够获得更多的土地收益和其他利益。政府主导的城市更新项目在一定程度上缺乏民主参与,更容易出现“公地悲剧”现象,从而导致项目难以持续推进。在项目实施过程中,政府对城市更新的定位不同、利益诉求不同,造成了项目推进过程中各种矛盾的产生。而政府作为行政主体具有很强的
5、主观能动性,可以通过制定政策和法律来规范其行为,避免矛盾发生。但是在具体实施过程中,由于政府与市场之间关系不清,市场主体也会参与到城市更新中来。在缺乏民主参与机制和规范行为准则的情况下,在城市更新项目中容易出现“政府搭台、企业唱戏”现象。但目前我国城市更新缺乏一套完整的制度来规范和约束政府与市场主体之间的合作关系,从而导致政府与市场主体在城市更新中存在合作竞争关系,阻碍了城市更新项目的顺利推进。1.3 土地增值收益分配不公 土地增值收益分配不公问题是城市更新中存在的突出问题,主要表现为改造主体和受益主体不对等。具体表现为:首先,土地增值收益分配不合理。随着城市更新政策的不断推进,城市更新项目所
6、需投入的成本逐渐增加,而项目实施过程中涉及的利益相关方主要中国科技期刊数据库 工业 A 91 包括政府、开发商和原权利人等主体。但在目前城市更新中,政府与原权利人之间往往是行政隶属关系,在利益分配上不平等。其次,也会影响土地的开发和利用。因为土地增值收益分配不合理会直接影响到开发商的投资动力和项目实施单位的工作积极性,导致一些城市更新项目难以顺利推进。针对目前我国城市更新中存在的土地增值收益分配不公问题,政府应当重视并出台相关政策,使城市更新项目能够顺利进行,同时政府也应当加大对城市更新的投入力度。1.4 更新成本较高,融资困难 城市更新与旧城改造在资金来源上存在较大差异,旧城改造中的资金来源
7、主要包括政府财政投入、社会资本投入和居民自筹。城市更新项目的投资规模较大,且项目周期长、收益慢,因此面临着较大的资金缺口。目前我国城市更新项目中,政府财政投入占比高,企业投资比例偏低。由于城市更新项目涉及的资金规模较大,因此当前主要依靠政府财政投入。根据中国社会科学院的研究报告,2019 年我国政府财政支出占国内生产总值比重约为 20%左右,而美国、日本等发达国家在该比例上则在 50%左右。我国政府财政资金投入比例与发达国家相比还有较大差距,难以满足城市更新项目的资金需求。另一方面,城市更新项目的融资渠道较少。城市更新项目涉及大量居民搬迁和公共设施建设等内容,前期建设周期长,对资金周转的要求高
8、,而且在旧城改造中还需要进行大量的土地置换、搬迁居民安置等工作。因此在城市更新项目中存在资金缺口问题。此外,由于我国目前缺乏有效的城市更新融资手段,对于资金实力较强的大型企业而言,参与城市更新项目仍存在一定困难。1.5 公众参与缺乏制度性保障 城市更新是一个系统性工程,需要充分考虑公共利益和私人利益,需要广泛的公众参与,实现多方共赢。目前城市更新中,公众参与的制度性保障还比较薄弱,表现在:一是缺乏有效的制度保障,如政府没有对公众参与城市更新活动提供必要的资金支持;二是公众参与制度不完善,如缺乏有效的沟通、反馈、协调机制;三是公众参与机制不健全,如信息公开、意见表达等工作缺乏有效途径和渠道。因此
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