超级平台利用数据优势滥用市场支配地位行为的监管完善.pdf
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1、第 10 期(总第 384 期)2023 年 10 月商业经济与管理JOURNAL OF BUSINESS ECONOMICSNo.10(General No.384)Oct.2023收稿日期:2023-04-21基金项目:国家社会科学基金项目“数字经济与竞争法治研究”(19FFXB028)作者简介:朱志峰,男,研究员,教育学博士,主要从事经济法学和社会法学研究;夏迪旸,男,博士研究生,主要从事经济法学研究。超级平台利用数据优势滥用市场支配地位行为的监管完善朱志峰1,2,夏迪旸3(1.长春财经学院 法学院,吉林 长春 130122;2.吉林省社会科学院,吉林 长春 130033;3.南开大学
2、法学院,天津 300071)摘要:相较于传统行业,超级平台具有数据质量、数量上的优势,极易利用数据优势获取消费者注意力,形成竞争优势。一方面,数据要素有助于平台不断调整自身经营策略,形成平台经济的新模式、新产业与新业态;另一方面,超级平台一旦利用数据优势实施滥用市场支配地位行为,就很容易在市场上形成支配地位,提高市场进入壁垒,破坏市场竞争秩序。为有效区分超级平台利用数据优势实施的滥用市场支配地位行为与正常经营行为,应进一步完善反垄断法的相关制度体系。具体而言,应细化相关市场界定、市场支配地位的认定与推定的考量因素,将隐私、创新等因素纳入分析框架之中,审慎衡量行为的竞争效果。总之,应强化对超级平
3、台利用数据优势实施滥用市场支配地位行为的监管力度,为中小平台企业发展提供帮助,释放平台经济创新动能。关键词:反垄断法;超级平台;数据要素;滥用市场支配地位中图分类号:D922.29文献标志码:A文章编号:10002154(2023)10 0090 12DOI:10.14134/33-1336/f.2023.10.007Supervision and Improvement of Super Platforms Abuse of Market Dominance byUtilizing Data AdvantagesZHU Zhifeng1,2,XIA Diyang3(1.School of L
4、aw,Changchun University of Finance and Economics,Changchun 130122,China;2.Jilin Academy of Social Sciences,Changchun 130033,China;3.School of Law,Nankai University,Tianjin 300071,China)Abstract Compared with traditional industries,super platforms have advantages in terms of data quality and quantity
5、,and it iseasy to use their data advantages to gain consumers attention and form competitive advantages.On the one hand,data helps plat-forms to continuously adjust their business strategies and form new modes,new industries and new business forms;on the otherhand,once a super-platform abuses its do
6、minant position by using its data advantage,it is easy to form a dominant position in themarket,raise the barriers to market entry,and undermine the order of competition in the market.In order to differentiate between a-buse of market dominance and normal business behavior,the relevant system of the
7、“Anti-monopoly Law”should be improved.Theconsiderations of market definition,determination and presumption of dominant market position should be refined.And factors suchas privacy and innovation should be incorporated into the analytical framework so as to prudently measure the competitive effects o
8、fthe behavior.In conclusion,the regulation of the abuse of market dominance by super platforms using data advantage should bestrengthened to help the development of small and medium-sized platform enterprises and release the innovation momentum of theplatform economy.Key words Anti-monopoly Law;supe
9、r platform;data;abuse of market dominance党的二十大报告明确指出,要加快发展数字经济,促进数字经济与实体经济的深度融合,打造具有国际竞争力的数字产业集群。数字经济已成为推进中国式现代化的重要驱动力量。统计显示,2022年我国数字经济规模已达50.2亿元,同比名义增长10.3%,已连续11年显著高于同期 GDP 名义增速,数字经济占GDP 比重达到41.5%。2022年4月29日,中共中央政治局召开会议,强调“要促进平台经济健康发展,完成平台经济专项整改,实施常态化监管,出台支持平台经济规范健康发展的具体措施”。2023年全国两会政府工作报告中首次提出“大
10、力发展数字经济,提升常态化监管水平,支持平台经济发展”,我国数字经济发展正式步入常态化监管阶段。平台经济在为生活带来便利的同时,也催生了小部分“超级平台”的出现。所谓“超级平台”,也被称为平台聚合体,是指通过线上线下要素和资源的积聚,凭借数字数据技术和商业模式创新自成生态竞争系统,借助对用户海量数据的收集、整理、分析及运营反哺自身发展,实现同行业与跨行业联合或集中的实质控制、以增强和巩固其市场力量的多边平台构造,呈现多边整体性、系统生态性、超算智能性等特征1。这些超级平台由于其可能具备着控制市场的力量,在实践中可能通过限制其他企业获取数据,实施滥用市场支配地位的行为,破坏市场的竞争秩序,因此引
11、发了竞争法上的关注。在常态化监管的背景下,竞争法应解决超级平台利用数据优势实施滥用市场支配地位行为的精准识别问题,对于具有排除、限制竞争效应的滥用行为“绝不姑息”,也应灵活应对超级平台利用数据合理开展经营活动的行为,为平台新模式、新业态、新产业的诞生预留充足的空间。为此,必须通过更新反垄断法的理念,结合国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南(以下简称反垄断指南)、禁止滥用市场支配地位行为规定等聚焦平台竞争问题的法律文件,以及中华人民共和国数据安全法(以下简称数据安全法)、中华人民共和国个人信息保护法(以下简称个人信息保护法)等数字经济领域的基础法律,对超级平台利用数据优势实施的滥用市场
12、支配地位行为进行有效规制,解决现行制度供给不足、执法监管手段缺失的问题。一、数据成为超级平台经营的驱动力与竞争力传统经济活动中,经营者围绕商品功能用途、质量、价格等因素展开竞争,通过提供更为优质、更为廉价的商品或服务来获得更多消费者的青睐。对于具有市场支配地位的经营者而言,其实施的滥用市场支配地位行为可以围绕价格因素展开,包括不公平价格、掠夺性定价和价格差别待遇等,也可以围绕非价格因素展开,如限定交易、拒绝交易、搭售等。但在数字经济的背景下,传统经济中的价格作为竞争因素的一种不再具有重要地位,取而代之的是利用数据优势展开竞争:超级平台通过“零价格”商业模式,在双边或多边市场上吸引用户群体,获取
13、大量数据。优质的数据可以帮助平台获取竞争优势,进而释放平台经济的创新动能。然而,一旦超级平台利用数据优势实施拒绝交易、限定交易等滥用市场支配地位的行为,其产生的排除、限制竞争效果将会非常明显。(一)超级平台通过“零价格”商业模式获取数据超级平台在市场上普遍采取“零价格”的商业模式,消费者使用网络平台提供的产品和服务不需要支付价格。很大范围的注意力寻求者都在提供免费的产品或服务,如果新的注意力寻求者收费,即使它们有19 第 10 期 朱志峰,夏迪旸:超级平台利用数据优势滥用市场支配地位行为的监管完善参见中国信息通信研究院:中国数字经济发展研究报告(2023年),载中国信通院网,http:/ 习近
14、平主持会议,载中国政府网,http:/ 年参见中国信息通信研究院:数据要素白皮书(2022年),载中国信通院网,http:/ 等社交平台积累用户数据,通过社交平台锁定用户,将自身优势传递至网络音乐、体育转播等市场上,降低了平台进入其他市场的成本,将市场力量传递至了其他市场上。二、超级平台利用数据优势滥用市场支配地位行为的类型化梳理超级平台具有市场支配地位本身并不违法,只有当其滥用市场支配地位,实施了排除、限制竞争行为时才违反反垄断法。滥用市场支配地位行为可以分为剥削性行为与排他性行为两类。其中,剥削性行为是指通过剥夺上、下游企业或者消费者的利益谋取垄断利润的行为,涉及具有市场支配力的企业对具有
15、纵向交易关系的经营者的挤压,是不同产业链条层次间的利润掠夺行为;而排他性行为是具有市场支配力的企业对与其具有横向竞争关系的经营者的排挤,对其他竞争对手进行排挤或封锁,谋取垄断利润10。(一)排他性滥用行为在实践中,超级平台利用数据优势实施的排他性行为主要表现为以下几种:以独占数据的方式阻碍其他经营者获取数据,影响平台间互联互通;利用平台内经营者的非公开数据,开发自身商品或者辅助自身决策,实施自我优待行为;借助数据要素实施“二选一”行为等。1.拒绝数据开放。数字经济时代,数据的有序流通不仅事关平台企业间能否实现创新发展,而且牵涉到数据要素的价值能否得到充分有效的配置与挖掘。超级平台拒绝数据开放的
16、行为极易给中小企业创新发展带来危害,不利于形成平台间的互联互通。2.自我优待行为。超级平台往往兼具“运动员”与“裁判员”的双重身份,平台通过在开发者协议中约定“平台数据全部归属平台”的方式,实际上可以实现对自己平台上数据的自我赋权,而借助这些数据优势,平台企业又可能实现市场支配力量的纵向扩张11,平台企业就有动机也有能力在自己的平台上优待自己的商品或服务。2017年,谷歌被罚款24.2亿欧元,理由是其搜索引擎对竞争对手的搜索服务采取歧视态度。维斯塔格(Margrethe Vestager)指出:谷歌的创新性产品和服务改变了人们的生活,是件好事。但是谷歌的比价购物服务不是通过提供较竞争对手更好的
17、产品吸引客户,而是滥用其在搜索引擎市场的主导地位,在搜索结果中推广自己的比价购物服务,将竞争对手的搜索结果降级。3.“二选一”行为。2021年4月10日,市场监管总局对 A 公司在中国境内网络零售平台服务市场滥用市场支配地位行为作出行政处罚。A 公司借助数据、算法等技术手段,采取多种奖惩措施保障“二选一”行为,排除、限制了中国境内网络零售平台服务市场的竞争,妨碍了商品服务和资源要素自由流通,影响了平台经济创新发展;2021年10月8日,市场监管总局对 M 公司滥用市场支配地位依法作出行政处罚。M 公司通过收取独家合作保证金和数据、算法等技术手段,采取多种惩罚性措施,保障“二选一”行为实施,排除
18、、限制了相关市场竞争,妨碍了市场资源要素自由流动,削弱了平台创新动力和发展活力。数据成为超级平台控制平台经营者不得进入平台的重要技术手段,给市场竞争秩序带来了负面影响。(二)剥削性滥用行为剥削性行为则主要体现为不当收集、处理数据等。超级平台的滥用市场支配地位行为也有可能侵害消费者的隐私权,正如德国联邦卡特尔局在针对 Facebook 的调查中认为,Facebook 在德国社交网络服务市39 第 10 期 朱志峰,夏迪旸:超级平台利用数据优势滥用市场支配地位行为的监管完善参见市场监管总局:市场监管总局依法对阿里巴巴集团控股有限公司在中国境内网络零售平台服务市场实施“二选一”垄断行为作出行政处罚,
19、载国家市场监督管理总局网,https:/ 过度从第三方网站收集用户数据,并将其与用户的 Facebook 账号相关联的行为,构成滥用市场支配地位。该案中,联邦卡特尔局认为 Facebook 使用和实施的数据政策允许其从Facebook 以外第三方收集用户和设备相关数据,并将从第三方收集来的数据整合于 Facebook 自身服务平台上收集的数据,而用户碍于 Facebook 的市场支配地位,为了获取 Facebook 的服务只能签订合同,这不能视为用户的意思自治,已经构成了滥用市场支配地位行为。德国杜塞尔多夫地区高级法院则认为,Face-book 并未通过欺诈、胁迫等不公平手段获得用户同意,也无
20、法证明 Facebook 超出协议范围使用数据。德国联邦最高法院则认为,用户应当有权选择同意 Facebook 从第三方服务无限收集用户数据并由此得到更加个性化的服务,也有权选择仅同意 Facebook 收集用户在“”上披露的数据并得到程度相对较弱的个性化服务。然而,本案中用户并没有被赋予选择权,事实上被强加了其所不愿接受的服务,其中存在剥削消费者的效果。三、超级平台利用数据优势滥用市场支配地位行为的规制挑战传统的滥用市场支配地位行为界定主要分为三个步骤进行:相关市场界定、市场支配地位认定以及滥用市场支配地位行为的界定。针对数字经济下平台实施的滥用市场支配地位行为,禁止滥用市场支配地位行为规定
21、以及2021年2月7日开始实施的反垄断指南都作出了特殊规定,提供了有效的补充。然而,受限于立法的滞后性,仍暴露了在针对超级平台实施滥用市场支配地位行为的问题上制度供给不足的问题。(一)反垄断法相关理念待更新传统的竞争规制理念认为竞争法首要保护的是竞争利益,是市场的自由公平竞争秩序,亦是大多数市场参与者的公平交易机会,属公共利益范畴。其追求的是竞争秩序的有效有序运行,是市场经济所有参与者能够持续地追求利益,社会经济得以繁荣发展的保障。在这种观念的影响之下,有的学者认为应当将提高经济效率作为反垄断法的终极价值目标,这也是由于当时我国需要应对的是全球经济一体化的挑战,回应行政垄断盛行的问题12。然而
22、,反垄断法规制的社会现象始终处在不断的变化之中,社会的问题和价值观也会与时俱进,经济活动的规范要求必然随之改变。不确定性或许是竞争法的特点之一。但是关于竞争法的一些理念却并没有厘清,譬如对于隐私是否应成为反垄断法保护的对象,便存在“分离主义”与“整合主义”两种观点13,前者主张数据隐私与反垄断之间的理论分离,后者则将数据隐私作为非价格因素(质量),承认基于隐私的竞争。在数字经济时代,大数据、云计算和平台经济的诞生与繁荣,引发经济模式从传统的实体经济向线上虚拟经济和线下实体经济相结合的新型业态转变。其线上线下交互式反应的跨界模式通常是以双边市场为载体,以“平台”为核心,通过数据要素与算法技术连接
23、传统经济中的生产者、销售商、消费者等多元主体。在平台经济领域,数据是可广泛运用于生产、物流、促销活动等全经营链条的重要生产要素,数据的收集、持有和利用能力可对平台企业的竞争力产生相当大的影响。数据的合理利用不仅牵涉到平台与平台内经营者的利益,而且与消费者利益、国家安全等利益密切相关。为此,反垄断法应与时俱进,更新现有规制理念。以隐私为例,竞争政策的目标不仅包含经济效率,隐私等非经济目标也应被考量。反垄断法将“维护消费者利益”作为立法目的之一,而消费者的隐私是否受到保护自然也是消费者利益应考量的因素。此外,正如上文所言,超级平台往往是通过“零价格”商业模式获取消费者的数据,隐私保护此时属于超级平
24、台提供的产品质量这一维度,是非价格竞争的重要方面。超级平台如果要求消费者提供更多涉及个49商业经济与管理2023 年参见 Bundeskartellamt,Preliminary assessment in Facebook proceeding:facebooks collection and use of data from third-party sources is abusive,at https:/www.bundeskartellamt.de/SharedDocs/Meldung/EN/Pressemitteilungen/2017/19_12_2017_Facebook.htm
25、l(Last visited on June 24,2023)。人隐私的数据方能获取免费服务,这一行为很可能降低产品质量或提高产品价格。因此,反垄断法应综合考量多元主体利益,统筹考察超级平台利用数据优势开展的经营行为的竞争效果,做到精准识别、敏捷治理。(二)相关市场界定待明确在市场竞争中,对经营者行为构成直接约束的,是市场里存在需求者认为具有较强替代关系的商品或能够购买到这些商品的地域。科学合理地界定相关市场,对识别竞争者和潜在竞争者,判定经营者市场份额和市场集中度,认定经营者的市场地位、分析经营者的行为对市场竞争的影响、判断经营者行为是否违法以及在违法情况下需要承担的法律责任等关键的问题具有
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