“印太转向”下法国的南海政策:解析与评估.pdf
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1、 年第 期南 洋 问 题 研 究.(总第 期).“印太转向”下法国的南海政策:解析与评估王传剑郭 葛(.天津师范大学 政治与行政学院天津.中国社会科学院大学 国际政治经济学院北京)摘 要:在谋求“印太转向”的过程中近年来法国的南海政策发生了较为明显的变化由此前的“原则中立”发展为事实上的“有限选边站队”并且体现出倡导维护规则秩序与航行自由、支持以多边主义方式解决问题等突出特点 这些政策变化不仅加剧了南海局势的紧张程度而且不利于印太地区的和平稳定 虽然目前尚未对中法关系产生明显的消极影响但也不能排除它在该问题上越过中国底线进而对两国关系产生冲击的可能性 对于中国来说既不能忽视法国因素对于南海问题
2、的可能影响也不能夸大它在南海问题上的实际作用而是应当将其置于中法全面战略伙伴关系的大局之中予以系统谋划关键词:南海问题法国政策印太转向中法关系中图分类号:文献标识码:文章编号:()一、导言近年来随着国际形势的显著变化印太地区的重要性不断提升并已成为美国开展对华战略竞争的关键场域 实际上包括美日印澳“四边安全对话”()和“美英澳三边安全伙伴关系”()在内的小多边安全架构都是围绕着如何在该地区更有效开展对华遏制和围堵而运行的 在这一过程中作为维护所谓“自由国际秩序”的一项重要制度安排联盟体系在美国的国家安全和对外政策中依然占据突出位置以跨大西洋伙伴关系为重点的联盟合作更是被其战略界寄予厚望 特别是
3、伴随“印太战略”实质化进程的加快以英、法、德为代表的欧洲大国继续受到高度重视美国希望将更多的盟友纳入印太架构以服务于其巩固全球主导地位的战略目标 早在 年制定的法国与亚太安全文件中法国国防部便将印度洋与太平洋作为一个整体区域进行了阐述这说明此时法国已开始关注印太地区的战略价值并事实上启动了“印太转向”的步伐收稿日期:基金项目:国家社科基金重点项目“域外大国介入南海问题的态势、影响和对策研究”()作者简介:王传剑男天津师范大学政治与行政学院教授、博士生导师法学博士郭葛女中国社会科学院大学国际政治经济学院博士研究生 “”:/./.年 月马克龙在澳大利亚悉尼花园岛海军基地发表演讲时首次提出法国的印太
4、战略构想的说法随后不久国防部即发布了法国与印太安全报告 年 月法国政府继而正式发布了法国的印太战略文件标志着其转向印太的战略架构进一步完善和成熟 对法国来说遍布世界的海外领地和专属经济区以及相关的人口、设施、资源都涉及它的主权利益因此要保护好领土和国民就不得不关注临近周边区域的安全、繁荣与稳定这也在很大程度上构成了它积极寻求入局印太的行动逻辑由于南海兼具交通枢纽地位、地缘战略价值和资源开发潜力因此自然成为法国在印太转向进程中的一个重点关切 如果说此前它在南海问题上的政策更多是以欧盟的立场为立场那么在 年之后法国则开始逐步脱离了欧盟“原则中立”的政策框架越来越展现出政策的偏向性和主动性 比如它先
5、后多次参加印太地区的联合军演并曾派遣护卫舰到南海海域巡航甚至在 年派出核潜艇事实上成为新一轮南海问题国际化的重要推手之一 鉴于域外大国的介入是影响南海问题演进及其属性变化的重要因素学界已经就此展开过一些颇有价值的研究 研究对象涵盖了美、日、印、澳、俄、英、德等几乎所有重要国家以及欧盟由此也可以看出南海问题国际化的范围之大及其复杂程度之深 不过相比之下目前学界专门围绕法国南海政策的研究较少已有的相关研究大多集中于对 世纪上半叶法国南海政策的阐述这些成果由于更偏重历史研究因此往往史实性描述居多而鲜有对于法国南海政策演变全过程的梳理特别是明显缺乏对其近年来变化动向及动因的深层次分析以至于很难形成一个
6、对于法国南海政策演变和发展脉络的完整认知 虽然也有个别学者曾经将英法德三国作为一个整体进行过研究认为其南海政策经历了“对南海争端由原则中立转为选边站队”“对美国应援由外交表态转向军事跟进”以及“对中国主张由影射质疑转为明确否定”的转变但是类似的研究难免会存在只体现各国共性特征而缺少不同特性分析的问题 有鉴于此本文将在全面梳理法国南海政策的发展演变过程的基础上围绕其“印太转向”之下的政策特点、动因、影响及限制因素进行系统性的专题研究以求能够厘清其政策变化背后的逻辑并争取能为中国的相关政策选择提供一些有价值的参考二、法国在南海问题上的政策演化在通常语境下南海争端一般是指 世纪后半期特别是 年代末以
7、来部分东南亚国家对于中国南海诸岛提出领土主权及相关海洋权益要求而引发的争端并不直接涉及与一些域外大国之“”:/./.“”:/./.()“”:/./.耿鹏涛:身份视阈下的英法德“印太战略”比较研究印度洋经济体研究 年第 期第 页徐东波、许盘清:世纪 年代的中法日南海之争江苏海洋大学学报(人文社会科学版)年第 期第 页任雯婧:世纪初法国西沙群岛政策的演变 基于法国外交部 世纪 年代西沙群岛档案的考察海南大学学报(人文社会科学版)年第 期第 页郭渊:中法南沙争议及法日之争史学集刊 年第 期第 页罗婷婷、王群:英法德南海政策的调整及影响国际论坛 年第 期第 页杨美姣:大变局之下英法德三国的南海政策研究
8、 基于新古典现实主义视角的分析海南大学学报(人文社会科学版)年第 期第 页间的关系 但从历史的角度看南海问题的产生、演进和发展过程又是与近代以来西方列强的侵略、介入与影响息息相关的而且在根本上是由西方海权发展以谋求控制全球海上航道为目的的内在“扩张性”特征所决定的 实际上正是这些国家在南海问题上所展开的争夺打破了中国与周边国家之间以共同存在与和平开发为主的传统关系南海地区的秩序也由此迈入到了大国地缘政治竞争时代进而在客观上为如今的南海争端埋下了诸多“隐患”因此如果从“大历史”的视域全面考察法国在南海问题上的政策演化过程我们认为可以把 年作为一个关键的时间节点将其分成两个大的阶段来进行一些必要的
9、阐述(一)声称主权默认放弃有限关注(年以前)法国与南海之间有着很深的历史渊源自 世纪 年代起它便与英、美等列强一起尝试进入南海并寻求通过南海航道和岛礁据点建设以方便其开展东亚贸易和殖民扩张这在其统治印度支那时期得到了最为突出的体现 虽然在 世纪的前 年法国也曾有条件承认西沙群岛的主权属于中国但是由于中国的进一步衰落以及日本对于南海的垂涎它又开始谋求占领南海的部分岛礁并进而主导上演了一幕历史上有名的“九小岛事件”年 月法国军舰“马里西亚”号的指挥官代表法国占领了南沙群岛的部分岛屿并在此后 年间相继占领了总共 个岛礁并于 年 月正式对外宣告该事件发生后民国政府提出了严正交涉明确指出南沙群岛有关岛屿
10、“仅有我渔人居留岛上在国际上确认为中国领土”期间日本对于法国的占领行为提出了抗议英国则就此与法国进行了一些沟通 但在 年法国又进一步占领了西沙群岛的部分岛礁并于该年 月在太平岛成立了一支气象考察团可以说在这一时期围绕南海的大国博弈呈现出以法国和日本竞争为主、其他列强也竞相参与的局面 此后随着军国主义的兴起特别是“南进政策”的确立日本进一步认识到南海的重要战略意义其南海政策开始从“商业入侵”向“军事占领”转变在 年至 年间相继占领了西沙群岛和南沙群岛并通知英法当局它已将“新南群岛”即北纬 度、东经 度之间的所有岛屿(法国主张的同一区域)纳入台湾总督府管辖 对此法国也曾向日本方面提出强烈抗议但在当
11、时的太平洋战场情势之下却也无能为力二战期间作为处理战后远东事宜的最重要法律文件之一中美英三国于 年 月发表的开罗宣言规定:三国之宗旨在剥夺日本自 年第一次世界大战开始以后在太平洋所得或占领之一切岛屿在使日本所窃取于中国之领土例如满洲、台湾、澎湖列岛等归还中华民国 但在二战结束后初期法国重返印度支那因此仍然声称对南海诸岛拥有主权并寻求再度谋夺西沙与南沙群岛 比如在 年底中华民国和法国政府都采取了行动以表明对这两个群岛的主权主张双方的争执也一直持续到 年而在中华人民共和国成立后的 年 月法国还曾派遣军舰在琛航岛、晋卿岛、甘泉岛、羚羊礁非法设置航标并于 年 月宣称永兴岛为法国领土特别是在 年 月法国
12、驻马尼拉代办还曾照会菲律宾副总统加西亚称法国从未将南沙群岛“”.刘延华:清末的东沙经验为何在南沙九小岛事件中失灵?中国南海研究院 年 月 日:/./.中国坚持通过谈判解决中菲在南海争议白皮书(全文)中华人民共和国国务院新闻办公室网站年 月 日:/./.“”.移交给越南共和国所以南沙群岛应属法国领土在这之后法国又曾多次声称拥有南海诸岛主权不过显然它并不希望该问题影响与其他国家的关系尤其是在其刚刚从中南半岛撤退的档口更何况它也深知一旦进行国际仲裁自己将会处于不利地位 因此对于当时南越政权声索南海岛屿的举动法国最终选择了保持缄默 比如在 年 月法国外交部政治事务司和亚洲及大洋洲事务司呈递给国防部秘书
13、长的内部记录中曾提出对于越南采取相对克制的态度不能因南沙群岛问题而将已经缓和的法越关系带入紧张状态 而在当年 月亚洲及大洋洲事务司致法国驻越南使馆的文件中又明确指出南沙群岛对于撤出越南的法国来说“不再具有重大意义”“当务之急是避免采取任何行动重申法国关于南沙群岛主权或避免谈判让渡南沙群岛主权”自 年日内瓦会议达成印度支那停战协定后中法两国在国际上的冲突大为缓和双方关系也迅速开始升温 及至 年 月 日中法两国同时宣布彼此建交法国也由此成为第一个和新中国建立大使级外交关系的西方大国 在此之后法国在政治、经济、文化等多个领域与中国进行了开创性的合作并多次创下中国对外交往史上的“第一”比如它是第一个同
14、中国建立全面战略伙伴关系和机制性战略对话的西方大国第一个同中国开展民用核能合作的西方国家第一个同中国签订政府间科技合作协定的西方国家第一个同中国开辟直航航线的西方国家第一个同中国互办文化年和互设文化中心的国家以及第一个同中国开展青年交流的西方大国 作为世界大国关系中的一对特殊关系中法关系始终走在了中国同西方主要发达国家关系的前列以至于国内外媒体普遍使用“特殊的朋友”和“共赢的伙伴”来描述两国之间的关系 在此背景下尽管此前法国在南海问题上表现得颇为积极且从未声明放弃相关权利主张但自 年以后它对南海岛礁主权基本保持了沉默对南海局势发展也仅仅处于一种“有限关注”的状态 这实际上标志着法国在南海的权利
15、声张已经落下帷幕也因此完成了由“南海争端方”到“域外大国”的角色转变 直至冷战结束后很长的一段时期里法国在南海问题上均未作出任何过激或者出格的举动即使是在美国为首的域外大国采取积极介入政策的情况下它也一直保持了这种“有限关注”的状态(二)从“原则中立”到“有限选边站队”(年以来)一般认为法国在南海问题上的政策调整是在 年其后又因 年“南海仲裁案”“裁决”结果的出炉而发生了重大变化 在此期间虽然它并没有针对南海问题发表专门的官方声明但却作为欧盟成员国通过欧盟发布的有关文件表达了态度 年 月菲律宾军舰企图抓捕在黄岩岛潟湖内正常作业的中国渔民与“中国海监 号”和“中国海监 号”发生对峙 同年 月欧盟
16、东亚外交与安全政策指导方针发布首次较为系统地阐述了其在南海问题上的态度与立场在这份文件中欧盟将南海问题与朝鲜半岛问题和台湾问题一起列为“直接影响欧盟利益”的三大问题认为该地区地缘政治变化带来的不确定性加上尚未解决的历史和领土争端有可能造成严重的紧张局势因此对于欧盟具有重要意义 针对“黄岩岛事件”中的中菲分歧该文件明确表示欧盟及其成员国在任何意义上都不应对这些不同的要求采取立场但愿意以第三方的形式鼓励各方根据国际法和平解决争端并乐意分享欧盟及其成员国在处理相关事宜上的经验南海大事记()中国南海网:/./.谭玉华:法国外交部档案馆藏 年南沙群岛档案选译南洋资料译丛 年第 期第 页王传剑、孔凡伟:欧
17、盟的南中国海政策:解析与评估东南亚研究 年第 期第 页 “”:/./.与此相适应在 年 月发表的关于加强菲律宾和法国伙伴关系的联合声明中虽然并未直接提及南海问题但双方强调必须根据包括联合国海洋法公约(简称公约)在内的国际法维护东南亚的和平与稳定并促进海上安全、航行自由与和平解决争端在这之后 年 月欧盟高级代表就南海事态所发表声明也表示欧盟虽然不对南海的陆地领土和海洋空间主张采取立场但敦促所有声索国通过和平手段解决争端澄清其主张的依据并根据包括公约在内的国际法及其仲裁程序进行追查显然在这一阶段欧盟开始给予南海问题更多的关注多次强调希望争端方能够遵守国际法以和平解决争端事实上扮演了“劝和的第三方”
18、角色而法国作为其中的重要一员则基本上在南海问题上保持了“原则中立”的态度但此后不久法国的相关政策又明显受到了“南海仲裁案”及其“裁决”结果的影响 年 月 日海牙国际仲裁法庭对“南海仲裁案”做出所谓最终“裁决”认定中国基于“九段线”的权利主张违反联合国海洋法公约超出了公约所规定的中国海洋权利的地理和实质限度因此不具有法律效力该“裁决”结果实际上构成了欧美各国在南海开展海洋活动的法律背景被认为是所有有关国家审查其在南海问题上的立场和政策的法律依据因此也在根本上影响了欧盟对于南海问题的态度 实际上仅在 天后的 月 日欧盟即就该“裁决”结果发表声明称欧洲联盟及其成员国作为公约的缔约国承认仲裁法庭做出的
19、“裁决”这意味着作为欧盟成员国的法国也承认了仲裁庭给出的这一仲裁结果 不仅如此此后法国一些政要还接连发表了一系列与以往相比明显强硬的言论以表达其在南海问题上的政策变化 比如时任国防部长让伊夫勒德里昂()在 年的香格里拉会议上声称法国将会继续在国际法允许和行动需要的任何地方航行和飞行并且呼吁欧洲海军应当进行协调部署以确保在亚洲水域保持定期和可见的存在而在 年的香格里拉会议期间时任国防部长弗洛朗丝帕利()提交的法国与亚太安全报告又指责说越来越多的老牌或新兴大国的“军事自信”给多边主义带来了挑战这在世界范围内引发了“焦虑”和“不可预测性”甚至直接点名公约的一些基本条款在中国海域没有得到尊重特别是在
20、年 月英、法、德三国还共同向联合国提交照会质疑中国在南海海洋主张的合法性声称对历史性权利的行使在南海水域不符合国际法和公约的规定强调应当根据公约的原则和规则以及公约规定的争端解决方式和程序和平解决“”:/./.“”:/./.“(.)”:/./.“:”:/./.“”:/./.“”:/./.“”:/./.在南海的一切海洋主张在此期间法国参与南海巡航的行动开始变得愈加频繁 例如在 年法国海军“拉斐特”级护卫舰“盖普拉特”号与美国航母编队一起在南海航行 年法国又有至少 艘舰艇在南海航行 年法国海军派出了两栖攻击舰“坦纳瑞”号和护卫舰“舒尔库夫”号前往太平洋进行了为期 个月的训练和巡逻隶属于“圣女贞德”
21、行动的法国海军舰艇还与澳大利亚皇家海军的护卫舰“安扎克”号和补给舰“天狼星”号在南海进行了联合航行关于法国的南海政策演化如果将其与欧盟的南海政策变迁进行对比的话可以发现二者大体保持了基本一致的发展步调 究其原因一方面在于法国作为大国对于欧盟的对外政策具有举足轻重的影响欧盟的南海政策立场肯定会在很大程度上反映法国的南海政策态度另一方面在国际格局发生深刻变动的情况下欧盟也与法国一样面临着几乎同样的处境即在全球战略等级中的重要性出现了下降两者都需要通过在类似南海问题上的更大作为来维持自身的影响力 当然作为 个国家的联合体欧盟的南海政策更多是为了表达一种集体态度而法国的南海政策则更能反映其自身所希望达
22、成的具体目标具有更加强烈的利益导向性这也使它更乐于通过欧盟以及自身政策行动的“两轨并行”来对南海问题施加影响 不过很显然目前的法国已经不再仅限于欧盟的南海政策框架而是在言语和行动上表现出了更大的主动性和针对性其在南海问题上“有限选边站队”的政策色彩也因此变得愈发浓厚三、当前法国南海政策的主要特点在谋求推进“印太转向”的过程中法国的南海政策扮演了极为重要的角色从最初作为印太战略的“探路石”或者“敲门砖”到逐步与“印太战略”互相建构和融合再到成为“印太战略”实施中的关键支点这种角色变迁很大程度上反映了二者之间关系的彼此促动和相辅相成 不过综合分析近年来法国的南海政策无论是法国的一些公开政策表态还是
23、所采取的一些具体行动实际上都与美日等域外大国对南海争端的积极介入政策存在很大的区别即使是与同为美国盟友的英德等国相比也有着明显的不同 就当前的情况看之所以将其大致表述为“有限选边站队”是因为它在政策形态上呈现出一些比较突出的特点(一)倡导维护规则秩序与航行自由近年来每当法国政要在公开场合谈论南海问题时他们所表现出来的一个共同特点都是在维护国际法与航行自由的逻辑框架下阐述自己的观点和看法这反映出他们谋求维护国际规则和秩序的强烈意愿并且试图借助南海问题向世界表明法国是现行国际法的维护者和国际海洋秩序的捍卫者 比如在 年的香格里拉会议上时任国防部长西尔维古拉尔()曾表示作为一个致力于遵守联合国海洋法
24、公约的海洋大国法国将确保公约在世界所有海洋地区得到尊重反对一切单边主义和例外主义在 年的香格里拉会议上时任国防部长弗洛朗丝帕利又将尊重国际海洋法与核扩散问题和恐怖主义一并列为印太地区面临的三大挑战并在谈及尊重国际海洋法时隐晦提到了南海问题表示一些水域对于个别国家的重要性并不意味着它们有权绕过国际海洋法法国将会坚持以国际秩序为基础的两项原则即争端应通过法律手段和“”:/./.“”:/./.谈判来解决而不是通过既成事实航行自由必须得到维护帕利还在推特上明确表示“无论我们航行到哪里国际法是唯一有效的规则”在 年的香格里拉会议上帕利进而强调作为主要的民用、海上和军事大国法国将继续重申航行和飞越自由原则
25、旨在为海洋空间安全作出贡献并促进联合国海洋法公约的统一适用 法国在南海海域的主权问题上不会偏袒任何一方但呼吁所有各方和平解决分歧从 年以来的各种官方文件中不难发现法国认同“南海仲裁案”的“裁定”结果并认为中国在南海的某些行为是不符合国际法的与此相对应的是它更加高调地宣布为了维护“航行自由”将会派遣更多的舰艇在南海巡航 需要指出的是法国一直反复强调各国要遵守联合国海洋法公约并不是因为它从根本上认可并维护公约而是更多将其作为一种政治手段和外交话术来合理化自己的海洋政策一方面体现自己对于国际规则和秩序的遵从另一方面则通过利用这种规则和秩序达到否定中国南海历史主张的目的 按照公约第 条的规定“航行自由
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