中国政府处理台湾地区申请加入关贸总协定问题的战略考量和政策演变.pdf
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1、林凡力中国政府处理台湾地区申请加入关贸总协定问题的战略考量和政策演变J统一战线学研究,2023(5):113-126 113 DOI:DOI:10.13946/ki.jcqis.2023.05.010 作者简介:作者简介:林凡力,中国人民大学马克思主义学院博士研究生。基金项目:基金项目:中国人民大学马克思主义学院 2020 年度研究生科研基金项目新中国“复关”“入世”的历史考察及其基本经验研究(19862001)(581121116121)引用格式:引用格式:林凡力 中国政府处理台湾地区申请加入关贸总协定问题的战略考量和政策演变 J 统一战线学研究,2023(5):113-126 统一战线领域
2、风险治理专题 统一战线领域风险治理专题 中国政府处理台湾地区申请加入 关贸总协定问题的战略考量和政策演变 中国政府处理台湾地区申请加入 关贸总协定问题的战略考量和政策演变 林凡力(中国人民大学 马克思主义学院,北京 100872)摘 要:摘 要:1990 年 1 月 1 日,台湾当局提出加入关贸总协定的申请,为本就陷入停滞的中国“复关”谈判增加了新的难题。1991 年 7 月,美国总统布什表态支持台湾地区“入关”,进一步增加了这一问题的敏感性和复杂程度。中国政府坚决反对台湾当局借申请“入关”谋求“两个中国”“一中一台”以扩大所谓“国际生存空间”,但在考虑到台湾地区经济社会发展需要和台湾同胞的实
3、际利益的基础上,中国政府的态度经历了从起初要求关贸总协定不受理不讨论台湾当局的非法“入关”申请,到提议参照港澳地区“入关”模式灵活处理,再到不反对台湾当局以独立关税区的身份“入关”但需坚持一个中国原则和“先中后台”原则的转变。谈判过程中,中国政府始终坚持的一个中国原则和“先中后台”原则在后续台湾地区“入世”谈判过程中起到了有效的牵制作用。中国政府处理台湾地区申请“入关”的历史过程,本质上是考察中国政府基于一个中国原则处理台湾当局参与“国际空间”的问题。这一历程展现了中国政府考虑和尊重台湾同胞的实际发展利益,坚持一个中国原则的坚定性和具体政策灵活性的有机统一,对未来中国政府处理台湾地区参与非仅限
4、主权国家加入的国际组织问题、应对涉台外交领域的斗争提供历史借鉴和现实启示。关键词:关键词:两岸关系;一个中国原则;关贸总协定;世界贸易组织 中图分类号:中图分类号:D613 文献标识码:文献标识码:A 文章编号:文章编号:2096-3378(2023)05-0113-14 本刊微信公众号 2023 年第 5 期 114 1990 年 1 月 1 日,台湾当局以“台湾、澎湖、金门、马祖关税地区”的名义提出加入关贸总协定(以下简称“入关”)的申请。两岸开始在一个中国原则下就处理台湾地区申请“入关”的问题展开了激烈斗争。1991 年 7 月,美国总统布什表态支持台湾地区“入关”,进一步增加了这一问题
5、的敏感性和复杂程度。1992 年 9 月 29 日,中国政府与主要缔约方达成“先中后台”等谅解,关贸总协定理事会主席据此就台湾地区“入关”问题发表声明,使其成为对缔约方有约束力的法律文件。至此,关贸总协定才决定成立“中华台北”工作组,开始审理台湾地区的“入关”申请。此后,台湾当局又同关贸总协定缔约方进行“入关”“入世”的市场准入谈判,终于在 2002 年 1 月 1 日获准正式加入世界贸易组织。本文拟聚焦自 1990 年 1 月 1 日台湾当局提出“入关”申请到 1992 年 9 月将“先中后台”等原则写入关贸总协定理事会主席声明的三年关键时段,重点探究中国政府在坚持一个中国原则和中国申请恢复
6、关贸总协定席位(以下简称“复关”)谈判进程中,妥善处理台湾地区申请“入关”问题的战略考量和政策演变。当前学界关于台湾地区加入关贸总协定、世界贸易组织历程的研究整体上数量不多,大多是从政治学、外交学和法学的视角予以讨论。张苾芜1等学者侧重分析台湾地区“入关”的动机、历程及影响,但从时间段来看,多是 1995 年之前的阶段性分析,没有还原历史全貌。刘玉印2等学者从外交学的角度切入,探讨台湾地区申请“入关”的国际背景,分析中国和美国等多方应对态度及对两岸产生的影响。杨晶华3等学者将台湾地区参与国际组织的模式进行分类比对,将台湾地区以单独关税区的名义加入世界贸易组织的模式称为“WTO 模式”,剖析同“
7、APEC 模式”“亚行模式”等其他模式的异同,探究中国政府对于台湾地区参与国际组织态度变化的过程及原因。以上三类研究成果大多侧重于政治分析,在两岸斗争过程特别是中国政府对台政策发展演变的历史梳理方面稍显欠缺。基于此,本文拟从中共党史的角度切入,在中国“复关”谈判的大背景下,梳理中国政府处理台湾地区“入关”问题的政策酝酿过程和历史演变脉络,探讨谈判背后两岸多方的斗争和博弈过程,思考中国政府如何在坚持一个中国的原则下兼顾原则坚定性和政策灵活性,以期为未来中国政府处理台湾地区参与非仅限主权国家加入的国际组织问题、应对涉台外交领域的斗争提供历史借鉴和现实启示。一、台湾地区申请加入关贸总协定的缘起 一、
8、台湾地区申请加入关贸总协定的缘起 1948 年,中国成为关贸总协定创始缔约国。1949 年 10 月,中国国民党当局败退台湾后,仍以“中国”的名义占据着在关贸总协定中的席位,直至 1950 年 5 月 5 日才发表声明主动退出。1965 年,因经济发展需要,台湾当局申请重返关贸总协定并获得观察员地位。这一地位在 1971 年随着新中国恢复在联合国的合法席位后被撤销。20 世纪 80 年代末,台湾当局再度表示要申请重返关贸总协定,并于 1990 年正式提出申请。(一)台湾地区与关贸总协定的渊源(一)台湾地区与关贸总协定的渊源 1948 年,中国国民党当局代表中国签订关贸总协定临时适用协议定书,中
9、国成为关贸总协定创始缔约国。1949 年 10 月,中国国民党当局败退台湾后,仍以“中国”的名义占据着在关贸总协定中的席位。考虑到当时获得关贸总协定减让关税的产品大部分来自中国大陆,台湾岛内出口极少,林凡力中国政府处理台湾地区申请加入关贸总协定问题的战略考量和政策演变J统一战线学研究,2023(5):113-126 115 为防止新中国利用关贸总协定而对其不利,1950 年 3 月,在美国的施压下,中国国民党当局援引总协定的临时适用议定书第 5 条的规定,发表声明退出关贸总协定4。当时,英国、捷克斯洛伐克4961等部分缔约国提出中国国民党当局无权代表新中国政府,对退出关贸总协定的法律效力提出质
10、疑,但这一退出声明仍于 1950 年 5 月 5 日生效。1951 年 5 月,美国宣布撤销与中国谈判的关税减让4953,此后至 1962 年,陆续又有澳大利亚、加拿大、英国、法国等 13 个缔约国先后撤回其对中国作出的关税减让。20 世纪 60 年代,台湾地区因发展外向型经济快速崛起。面对与日俱增的对外贸易与经济往来,出于经济发展的考虑,台湾当局希望重返关贸总协定。1965 年 1 月,台湾当局提出派观察员出席第 22 届关贸总协定缔约方大会的申请,这一要求遭到捷克斯洛伐克、波兰、法国等 10 余国的反对。但由于当时台湾当局仍在联合国中占据着“中国”的席位,关贸总协定最终批准了台湾当局的申请
11、4969。1971 年 10 月,新中国恢复在联合国的合法席位。关贸总协定虽不是联合国的下属机构,但在政治问题上却有遵循联合国决议的传统。因此,关贸总协定缔约方全体重新审议了台湾当局的观察员地位4984-986。经过缔约方的激烈争论,1971 年 11 月 16 日,第 27 届关贸总协定缔约方大会决定撤销台湾当局的观察员资格4992-993。台湾当局表示强烈反对,美国对这一结果也表示“遗憾”。此时,新中国政府面临着恢复关贸总协定缔约国地位的机会,但当时“复关”的时机还不成熟,新中国还实行着计划经济体制,对外贸易高度统制,并不具备立即恢复关贸总协定缔约国地位的条件,且关贸总协定已撤销台湾当局的
12、观察员资格,不存在“驱台”的外交任务,因此新中国政府选择暂缓考虑“复关”一事41017,并未正式作出反应。直至 1986 年,中国政府才正式提出恢复关贸总协定席位的申请。在美国的鼓动和操纵下,台湾当局并未就此罢休。1987 年年底,台湾当局开始通过各种渠道表示要申请加入关贸总协定。1990 年 1 月 1 日,台湾当局正式提出加入关贸总协定的申请。对于台湾当局的这一要求,1990 年 1 月 16 日,中国政府发表声明,指出台湾当局的行动是完全非法的,要求关贸总协定不要接受这一非法的请求。1991 年 7 月,美国总统布什宣布美国政府“支持台湾以各缔约方可接受的条件加入关贸总协定”5,使台湾地
13、区“入关”问题成为 20 世纪 90 年代国际经济领域的一个牵涉面广并带有政治色彩的复杂问题,给本就陷入停滞的中国“复关”谈判增加了新难题。(二)台湾地区申请加入关贸总协定的动机(二)台湾地区申请加入关贸总协定的动机 台湾当局提出“入关”申请,既有经济上的企图,也有政治上的需要。首先,从经济上看,获取最惠国待遇、降低关税等权益,利用关贸总协定的多边协调机制解决贸易争端是台湾当局要求“入关”的主要考虑。此外,台湾当局还希望通过关贸总协定寻求新的贸易伙伴,扩大出口市场,保持持续稳定的发展。20 世纪 80 年代,受中东石油危机的影响,世界经济动荡,出现新贸易保护主义,各国家和地区之间贸易摩擦加剧,
14、经济冲突不断。因台湾地区与美国存在巨额的贸易顺差,美国政府一改对台湾当局的扶植和宽容态度,开始对台湾地区施加压力,要求台币升值并开放岛内市场。日本、加拿大等其他国家和地区也顺势而上,向台湾地区提出类似的要求,取消了台湾地区作为发展中经济体所享受的普惠制待遇,逼台湾地区开放市场,实施贸易保护主义措施,这对对外贸易依存度很高的台湾地区产生了严重的影响。再加之台湾地区不是关贸总协定成员,在让步的同时无法或难以获得缔约方的权利和享受缔约方的优惠,一旦发生纠纷也无法通过诉诸关贸总协定的争端解2023 年第 5 期 116 决程序,只能依靠双边谈判化解危机,常常多面作战,疲于应付6。台湾当局痛感于这一现状
15、,意识到加入多边的国际经贸组织对台湾经济发展是非常有必要的,希望通过加入关贸总协定来牵制或减缓贸易保护主义措施,缓解贸易压力。20 世纪 80 年代末 90 年代初,台湾智库人士还曾向台湾当局建议,可以考虑“在不隐含中共对台湾拥有主权或控制权的前提下,不计名称参与各项国际组织及国际活动,以维护国际权益,并寻求更多友谊和支持”7。其次,从政治上看,台湾当局试图借助“入关”间接宣传其“独立政治实体”的形象,以此谋求重返国际舞台。由于中国政府已于 1986 年提出“复关”申请且前期“复关”谈判进展顺利,台湾当局担心中国大陆成功“复关”后会在台湾地区“入关”问题上添置障碍,因此急于申请“入关”。另外,
16、在弹性政策思维的指导下,台湾当局企图以“入关”为跳板,加强同无“外交关系”国家的官方接触,重返世界银行、国际货币基金组织等政府间的国际组织1,以此间接宣传其“独立政治实体”的形象,改变其在国际社会中日渐孤立的境地。据台湾地区农业“入关”谈判的主谈人陈武雄回忆,关贸总协定是国际社会最大的经贸组织,是台湾地区以正式官方身份与国际社会交往的最大场所,加入关贸总协定成为台湾当局重返国际舞台的迫切愿望。因此,台湾当局的最高决策就是“快速完成谈判,早日加入关贸总协定”8。即使台湾地区为了“入关”,在短期内将承受关税降低、减少财政收入以及削弱贸易管制后影响其工业发展的后果,但这些弊端同台湾当局渴望谋求的政治
17、经济发展利益来说,实在是“小巫见大巫”。因此,台湾当局在 20 世纪 80 年代开始研究关贸总协定的问题,寻求“入关”的可能性。二、中国政府处理台湾地区申请加入关贸总协定问题的历程 二、中国政府处理台湾地区申请加入关贸总协定问题的历程 中国政府坚决反对台湾当局借申请“入关”谋求“两个中国”“一中一台”以扩大所谓“国际生存空间”。但在考虑到台湾地区经济社会发展的需要和台湾同胞实际利益的基础上,中国政府的态度经历了从起初要求关贸总协定不受理不讨论台湾当局的非法“入关”申请,到提议参照港澳地区“入关”模式灵活处理,再到不反对台湾当局以独立关税区的身份“入关”,但需坚持一个中国原则和“先中后台”原则的
18、转变。谈判过程中,中国政府始终坚持的一个中国原则和“先中后台”原则在后续台湾地区“入世”谈判过程中起到了有效的牵制作用。(一)初步交手:台湾当局提出“入关”申请,中国政府主张“不受理不讨论”(一)初步交手:台湾当局提出“入关”申请,中国政府主张“不受理不讨论”1987 年底,台湾当局开始通过各种渠道表示要申请“入关”,并在 1988 年、1989 年相继成立“加入 GATT 推动专案小组”和“重返 GATT 策略小组”9,负责“入关”的筹备工作,于 1988 年12 月完成了评估报告10,得出“入关”对台湾地区经贸发展利大于弊的评估结论。同年成立的“加入关贸总协定推动专案小组”11,主要负责拟
19、定“入关”策略。经讨论,为避免国际政治的纠葛,台湾当局决定援引关贸总协定第 33 条规定,以在对外贸易关系上具有自主权地位的“台湾、澎湖、关贸总协定第 33 条规定:不属于本协定缔约国的政府,或代表某个在对外贸易关系和本协定所规定的其他事物的处理方面享有完全自主权的单独关税领土的政府,可以在这一政府与缔约国全体所议定的条件下,代表它本身或代表这一领土加入本协定。缔约国全体按本款规定作出决定时,应由 2/3 的多数通过。林凡力中国政府处理台湾地区申请加入关贸总协定问题的战略考量和政策演变J统一战线学研究,2023(5):113-126 117 金门及马祖单独关税区”向关贸总协定提出加入申请6。自
20、 1988 年起,台湾地区开始实施四年期的降税计划,把实质关税降到 3.5%的水准,为“入关”做准备。1988 年至 1989 年,台湾地区的贸易官员接连访问美、欧、日等关贸总协定缔约方,为台湾地区“入关”寻求支持12。中国政府密切关注台湾当局的动向。1988 年 8 月,经贸部、外交部、海关总署在联合向国务院上报的“复关”谈判方案的请示中提出,“最近台湾当局积极活动,欲回到总协定中去,美国等主要缔约国也有意把台湾纳入总协定”,建议“尽早恢复我国在总协定的缔约国地位,可以使我处于更加主动的地位来处理这个问题”13。这一报告在 1989 年初得到国务院的批准。中国政府分析认为,虽然台湾当局在正式
21、场合反复强调申请“入关”只是为了谋求经济发展,以“台湾、澎湖、金门及马祖单独关税区”的名称申请“入关”已经“尽量降低政治敏感性”“不具有政治意义”“不涉及国家认同问题”1,但实则不然,台湾当局选择援引关贸总协定第 33 条规定,以单独关税区的身份申请“入关”,背后打的依然是所谓“务实外交”的算盘。这是因为国际上不存在没有主权归属的单独关税区,也没有以单独关税区政府的名义申请加入关贸总协定的先例。台湾当局此举背后的意图还是希望关贸总协定会员国承认其作为“主权独立的完整政治实体”1。基于上述分析,中国政府提出处理台湾地区申请“入关”的三项基本原则。1988 年 12 月 5 日,经贸部副部长沈觉人
22、在接受采访时提出三项原则:“第一,中华人民共和国政府是代表全中国的唯一合法政府;第二,中国恢复关贸总协定缔约国地位问题必须首先解决,然后才有可能考虑台湾加入关贸总协定问题;第三,若台湾想以单独关税地区参加关贸总协定,它必须同中国中央政府商量并征得同意。”14这三项原则被台湾地区的报纸评价为“前面是机关枪,后面是铁丝网”,让他们动弹不得15。1989 年10 月 19 日,外交部发言人李肇星重申一个中国原则,明确提出要首先考虑中国“复关”问题。李肇星指出:“台湾作为中国的一个省无权自行参加总协定。台湾只有在征得中国政府同意后,才有作为中国的一个单独关税地区参加总协定的可能,但这只能在中国恢复在总
23、协定缔约国地位问题解决后考虑。”16 但台湾当局无视上述警告,仍正式提出“入关”申请。1990 年 1 月 1 日,台湾经济事务主管部门负责人陈履安致信关贸总协定,提出希望以“台湾、澎湖、金门、马祖关税地区”的名义加入关贸总协定的申请17,同时提交“外贸体制备忘录”,口头承诺愿意接受关贸总协定的任何要求。西方一些国家以台湾地区是“独立经济实体”为由,对此表示“欢迎”。对此,中国政府迅速表明态度,郑重要求关贸总协定不受理、不讨论台湾当局的非法申请。外交部发言人重申一个中国原则,强调台湾当局以“主权国家政府”自居,代表所谓台湾、澎湖、金门、马祖关税地区申请“入关”,完全是“非法的、荒唐的”18。关
24、贸总协定理应拒绝受理这一非法申请。中国政府坚决反对台湾当局企图利用国际经济组织来制造“两个中国”“一中一台”的图谋。1990 年 1 月 16 日,中国政府代表、中国常驻联合国日内瓦办事处代表团临时代表侯志通向关贸总协定总干事邓克尔递交照会,提出一个中国原则早已得到联合国包括关贸总协定的确认,台湾当局无权自行申请“入关”,并郑重要求关贸总协定不受理、不讨论台湾当局的非法申请17316-317。2 月 27 日,外交部长钱其琛强调,1971年关贸总协定根据联合国大会 2758 号决议,决定把台湾地区从关贸总协定驱逐出去,取消了它的观察员资格,“现在台湾当局以所谓单独关税领地的名义申请入关是荒谬的
25、。只有在新中国复关后,在新中国中央政府同意的情况下,才有可能考虑台湾参加总协定的问题”19。由于中国政2023 年第 5 期 118 府的强烈反对,直至 1990 年底,关贸总协定都以会员国忙于筹备乌拉圭回合终结谈判、无暇顾及台湾申请案之由对台湾地区申请“入关”案采取拖延之策1,并未正式受理台湾地区“入关”的申请。从这一阶段可以看出,中国政府起初并不反对台湾地区“入关”,只是坚决反对台湾当局以“主权国家政府”的名义申请“入关”,反对台湾当局试图利用参与国际组织制造“两个中国”“一中一台”的图谋,因为这严重破坏了一个中国原则的底线,是中国政府坚决不能接受的。中国政府认为,台湾地区作为中国的一个地
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