制度优势向制度执行转化的运行逻辑--以河长制为研究样本.pdf
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1、 收稿日期:基金项目:教育部人文社会科学研究青年基金项目()国家哲学社会科学基金重点项目()作者简介:闫义夫()男博士副教授:.第 卷 第 期大连海事大学学报(社会科学版).年 月 ()引用格式:闫义夫.制度优势向制度执行转化的运行逻辑 以河长制为研究样本.大连海事大学学报(社会科学版)():.制度优势向制度执行转化的运行逻辑 以河长制为研究样本闫义夫(辽宁石油化工大学 马克思主义学院辽宁 抚顺)摘要:制度优势是治理效能的前提治理效能是制度优势的彰显 制度优势转化为治理效能的关键在于制度执行制度执行直接影响着制度优势变现落地效果和治理效能释放 以河长制为研究样本基于“制度政策机制”分析框架以中
2、央与地方关系为考察视角探讨制度优势向治理效能转化的运行逻辑 研究发现:河长制的有效性是其制度优势向制度执行转化的基础前提中央与地方关于建立河长制的政策加持跟进是河长制制度优势向制度执行转化的关键支撑学习、问责考核、督察和社会监督等机制赋能是河长制制度优势向制度执行转化的重要驱动关键词:制度优势制度执行治理效能河长制中图分类号:文献标志码:文章编号:()中国特色社会主义进入新时代以来党和国家关于制度建设和制度执行呈现出前所未有的力度、广度和深度不断推动制度优势向治理效能转化 习近平总书记指出“新时代改革开放具有许多新的内涵和特点其中很重要的一点就是制度建设分量更重”习近平总书记反复强调“制度的生
3、命力在于执行”党的二十大也提出“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”从国家治理角度来看制度建设和制度执行是国家治理体系和治理能力现代化的集中体现 制度优势是治理效能的前提治理效能是制度优势的彰显制度作为“一些人为设计的、形塑人们互动关系的约束”它本身并不能自发地输出治理效能 若将制度优势看作自变量将治理效能看作因变量那么制度执行是制度优势对治理效能产生影响的中介变量制度优势转化为治理效能的关键在于制度执行制度执行直接影响着制度优势的变现落地效果和治理效能释放关于“制度优势向治理效能转化”这一研究命题学者们的论述聚焦于制度优势和治理效能两者之间的逻辑关系、必要性及优化路径等层面且限定于或制度或
4、政策或机制单一分析角度 代表性观点有:贺东航等 认为激励等机制有助于推动制度优势转化为治理效能张贤明强调制度建设协同化是提升国家治理能力的重要基础吕普生提出提高制度执行能力是以“制度治国”和发展“中国之治”的可行之路浦兴祖认为人民代表大会制度优势转化为国家治理效能在于坚持党的领导继续健全人大组织制度、选举制度等认真执行制度和重视制度间关系 毋庸置疑学者们关于“制度优势向治理效能转化”的研究具有开创性和启发性但在新时代制度建设和制度执行的情景下其解释力和说服力仍有进一步拓展和挖掘的空间在新时代制度建设和制度执行的进程中河长制是落实绿色发展理念、促进生态文明建设完善水治理体系、保障国家水安全的重大
5、制度创新第 期闫义夫:制度优势向制度执行转化的运行逻辑 经过多年地方反复实践检验的河长制是应对河流治理问题有效管用的制度并上升为国家治理方略 河长制从 年底全面推进到 年 月底全面建成仅用了一年多的时间 个省(自治区、直辖市)比中央要求的时间节点提前半年全部实现了建立河长制的目标 河长制这种新制度产生和替代旧制度的“除旧布新”是怎样的实践过程是一个需要面对和回答的学术问题和现实问题 本文以河长制为研究样本结合宏观阐释和微观论证从制度、政策和机制之间的内在有机逻辑出发建构一个“制度政策机制”的分析框架在中央与地方关系视角下分析和揭示河长制从制度优势向治理效能转化的运行逻辑从而对国家治理体系和治理
6、能力现代化在理论和实践层面上进行新的解释和提升 一、制度有效是制度优势向制度执行转化的基础前提 习近平总书记指出:“衡量一个社会制度是否科学、是否先进主要看是否符合国情、是否有效管用、是否得到人民拥护”制度绩效是“判断一个制度是否值得推广”的主要依据 年水利部曾表示“河长制是地方创新的一条经验在水污染治理方面取得了很好的效果”制度优势是比较而言的符合中国国情且有效管用的河长制是其制度优势向制度执行转化的基础前提(一)旧制度存在短板不足近年来水环境污染、水生态损害和水资源短缺呈现出常态化和显性化特点对人民群众获得感、幸福感和安全感的影响越来越大成为治水实践务必解决的重要问题 水利行业能力不足在河
7、流治理上主要表现为责任不清和协调不畅两个方面而责任不清和协调不畅则主要缘于我国政府间关系职责同构下的“条块”分割 所谓职责同构是指“在政府间关系中不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一”“在政府 机 构 设 置 上 表 现 出 上 下 对 口 左 右 对齐”依据中华人民共和国环境保护法中华人民共和国水法和中华人民共和国水污染防治法等相关法律河流治理是一种“分级负责、属地管理、部门分工”的管理制度从“条条”部委厅局角度来看在中央层面水利部和环境保护部负责水资源的监督管理和水污染的防治实施工作同时农业农村部、住建部、交通运输部等承担相应的行业分类管理职能 在地方层面河流管理通常由涉
8、河流的各级地方政府部门具体负责如水利、环保、国土、农业等部门 从“块块”省级政府(自治区、直辖市)地级市政府县级政府乡级政府角度来看按照属地管理原则各级政府均负有河流治理责任由此可见河流治理职能一方面属于“条条”的水利、环保等部门另一方面水利、环保等部门又隶属于地方的“块块”这就呈现出水利、环保等部门既受到上一级“条条”的业务指导也接受本层级政府“块块”的领导 而地方政府掌管着水利、环保等部门的人事权和财政权等因此这些部门对地方政府的依赖程度非常高使得“条条”对“块块”难以实施有效指导导致“条条”的纵向维度权威碎片化 此外遵循按章办事、分工明确的科层制原则各部门缺乏横向协同治理的能力和动力职能
9、部门的分割带来部门间关系阻隔致使横向上的职能分散化“环保不下水、水利不上岸”是其形象的佐证 河流资源具有流动性、跨域性、产权模糊性等内生性特征同时河流治理涉及河流上下游、左右岸、不同行政区和行业利益相关者的关联程度较高一旦出现河流环境污染、生态损害和资源短缺等问题“条条”和“块块”责任边界难以界定从而导致河流治理出现“公地悲剧”的现实困境此外一些地方政府还存在地方保护主义行为为了在竞争中处于优势地位甚至以邻为壑尤其是经济上的地方保护主义人为地割裂了地区间的有机联系间接地肢解了地区间河流治理行政、政策等方面的整体联系 可见从河流治理因果逻辑来看责任不清和协调不畅是造成生态、环境和资源等问题的主要
10、来源(二)新制度有效管用问题是逆向推动制度革新的重要动力意味着需要在更高层次、更广范围、更深程度上推进改 年 月 日十三届全国人大一次会议在北京人民大会堂举行第四次全体会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定批准成立生态环境部不再保留环境保护部 年 月 日中华人民共和国生态环境部正式揭牌 大连海事大学学报(社会科学版)第 卷革创新 习近平总书记指出“改革是由问题倒逼而产生又在不断解决问题中而深化”“水治理首先要做好的是通过改革创新建立健全一系列制度”河长制应运而生并全面推进是破解河流治理难题有效的制度供给 年 月中共中央办公厅、国务院办公厅出台了关于全面推行河长制的意见(以下简称意见)标志着
11、河长制成为生态文明建设的新实践并上升为国家治水方略一方面新制度推动了职责归属清晰到位意见指出河长制是以党政领导负责制为核心的责任体系全面建立省、市、县、乡四级河长体系各省(自治区、直辖市)设立总河长各省(自治区、直辖市)行政区域内主要河流设立河长市、县、乡分级分段设立河长各级河长负责组织领导相应河流的管理和保护工作对履职不力者进行问责追责县级及以上河长设置相应的河长制办公室 可以看出河长制本质上是一种领导包干制 所谓包干有“在某方面包下来竭尽全力完成之意”领导包干制是有一定职务和职级的领导干部负责特定事项的全过程执行、承担相应责任的一种制度安排 中央将河流治理工作整体发包给省级(自治区、直辖市
12、)党委和政府即“将目标和利益不同的组织容纳于一体”河长制在省域(自治区、直辖市)范围内具有全能性、完整性特征对河流治理任务全权负责按照市、县、乡等行政层级逐层再往下转包“可以实现治水政令自上而下地迅速传递”河长是河流治理的职责代表通过职责紧扣到“人”来实现河流治理的“事”从纵向上看河长制是省级(自治区、直辖市)市级县级乡级等地方党政领导“一把手抓”与“抓一把手”自上而下层层落实职责的运作形式将以往地方政府承担的相对抽象的河流治理职责具体化将职责分工进一步明晰、责任边界进一步明确另一方面新制度有效地实现了整合协同从横向上看河长制将河流治理不同要素的主体职责、工作重点归于河长 河长是叠加于党政职务
13、的“准职务”由于河流治理职责无法一分即清需要河长以“职务权威”和“组织权威”借助河长制办公室统一协调整合环保、水利、国土、农业等职能部门 比较来看河长制与传统分管制不同之处在于河长制中的党政领导有权在相应的省级(自治区、直辖市)、市级、县级、乡级等范围内调配和动员河流治理部门及其资源 而传统分管制则遵循科层制按章办事、分工明细原则无法涉足其他领域 河长制本质上是一种领导包干制包干领导通过被赋予跨区域、跨部门调配资源的权力可以进行跨条块的资源整合 因此它可以对原有职能部门实施分工整合和组织优化能够解决现有河流治理各职能部门之间难以牵头解决的问题实现跨区域、跨部门的职责合力协同使“联动责任真正得到
14、落实”这在很大程度上是自上而下的纵向河长权力和职责运作形式引发了横向跨区域、跨部门职责合力协同的联动效果可以看出河长制作为省域范围内河流治理的领导包干制有效解决了我国政府间关系职责同构下的“条块”分割所带来的责任不清和协调不畅两大根源性问题 与此同时对于中央来讲全国 个省(自治区、直辖市)实施河长制并未改变原有的科层制形态同时既精简了河流治理对象又降低了河流治理制度成本 并且将河流治理风险框定在省域范围内避免了治理风险外溢和扩散在中央与地方之间构筑了一道“护城河”降低了中央的执政风险 中央凭借这种相对超脱的地位为干预地方河流治理等问题提供了空间和退路河长制相较以往的河流治理有着显著的制度优势即
15、有效管用 河长制经过地方政府多年的河流治理实践由最初的江苏省无锡市政府率先探索逐步扩散到其他省市产生了明显的环境、社会和经济绩效 制度的生命力在于执行作为有效的河长制离不开政策的加持来推动和强化其执行进而为制度优势向治理效能转化提供支持 二、政策加持是制度优势向制度执行转化的关键支撑 从制度变迁角度来看它包括诱致性制度变迁和强制性制度变迁两种类型 与诱致性制度变迁不同强制性制度变迁的主体和主导是政府强制性制度变迁离不开政策的支持与配合政策为强制性制度变迁确定了目标导向并提供了方案指导 制度是一种规则而“政策可以归纳为是共第 期闫义夫:制度优势向制度执行转化的运行逻辑 同体集体性的目标和方案”河
16、长制作为中央的顶层设计是面向全国推广的河流治理制度需要中央和地方政策的齐步跟进与合力加持(一)中央政策的加持跟进全面推行河长制是以习近平同志为核心的党中央做出的重大决策 年中央全面深化改革领导小组会议审议并通过了意见之后由中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发要求各地方政府遵照执行 根据党政机关公文处理工作条例的规定意见作为实施领导、履行职能、处理公务具有特定效力的文书“适用于对重要问题提出见解和处理办法”是上级对下级的政策部署 意见是传达党和国家建构河长制方针政 策 的 重 要 工 具 具 有 高 位 阶 的“政 治 势能”同样重要的是意见的出台有相关的法律政策群作为依据()法律层面的依据 首
17、先中华人民共和国环境保护法规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”“采取有效措施改善环境质量”进行“信息公开和公众参与”并以相应的问责方式加以保障 其次中华人民共和国水法规定“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作”“负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作”最后中华人民共和国水污染防治法规定“地方各级人民政府对本行政区域的水环境质量负责”“对地方人民政府及其负责人考核评价”()政策层面的依据 首先党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)规定“地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责”实行党政同责、同
18、岗同责对生态环境严重破坏的领导干部责任终身追究 其次领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)规定对主要领导干部任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况进行审计审计对象包括地方各级党委和政府主要领导干部以及相关部门主要领导干部考核结果作为干部奖惩任免的重要依据等 再次中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见 规定“健全政绩考核制度”“各级党委和政府对本地区生态文明建设负总责”“建立领导干部任期生态文明建设责任制”“建立协调机制密切协调配合”最后水污染防治行动计划规定:“强化地方政府水环境保护责任”“加强部门协调联动”“严格目标任务考核”“强化公众参与和社会监督”由此可见意见中的总
19、体要求、主要任务和保障措施等均能在上述法律政策群中找到相应的依据与法律政策群所规定的职责和要求实现了有机衔接、合为一体 作为政策上的顶层设计意见统领并黏合了以上法律政策群的协同治理既有国家法律又有党内法规和规章文件使推进河流治理既有的放矢又有章可循(二)地方政策的跟进加持意见作为上位政策是地方制定工作和实施方案的根本依据 以辽宁省为例 年 月辽宁省委、省政府高度重视全面推行河长制工作相关领导分别做出批示指示要求辽宁省水利厅会同省环保厅等部门编制辽宁省实施河长制工作方案 辽宁省水利厅会同有关部门起草了该方案之后辽宁省政府党组扩大会议和辽宁省政府办公厅通过和印发了辽宁省实施河长制工作方案 年 月中
20、共辽宁省委办公厅、辽宁省人民政府办公厅出台了辽宁省河长制实施方案首先辽宁省实施河长制工作方案在基本原则上围绕意见的 条基本原则确立了“党政领导形成合力”、“属地管理分级负责”、“强化监督严格考核”等 条基本原则在目标任务上提出了河长制工作的推进目标和实施目标在组织体系上确定了建立省、市、县、乡四级河长工作体系在部门职责上明确了发改、财政、水利、环保等 个部门共 项具体工作职责在工作步骤上确立了落实四级总河长及河段长组建三级河长制办公室编制出台市、县工作方案等 个步骤在保障措施上采取加强组织领导、统筹落实资金等 项举措其次辽宁省河长制实施方案围绕指导思想、工作目标、组织实施、主要任务、保障措施等
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