银行风险处置措施的历史演变及启示.pdf
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1、金融发展研究 第7期收稿日期:2023-04-06银行风险处置措施的历史演变及启示杨小玄1张欣欣2顾强2郭晨3(1.中国人民银行营业管理部,北京100045;2.中国人民银行赤峰市中心支行,内蒙古赤峰024000;3.中国人民银行呼和浩特中心支行,内蒙古呼和浩特010000)摘要:银行业金融机构风险处置工作涉及面广、敏感性强、成本高,对金融体系和社会稳定都有较大影响。本文整理了国内外自1257年以来历次银行风险处置情况,分析了银行风险处置措施的历史演变。研究发现:一是政府对银行风险处置逐渐积极主动,资本注入和担保类处置措施的使用频率增加,且更多使用多样化、灵活性的组合措施;二是在经济周期的不同
2、阶段,银行风险处置措施分别表现出“群体性”和“单一性”特征;三是市场化处置程度越高、风险处置机制越完善的市场,处置效果更优、财政负担越低;四是银行风险处置主导部门从“财政”主导逐步转向“财政”与“中央银行”各有分工的模式。建议深化金融监管体制改革,提升市场化处置程度,强化银行自救主体责任,充分发挥存款保险机制作用,完善中央银行最后贷款人制度。关键词:银行风险处置;历史演变;中央银行;存款保险中图分类号:F831.59 文献标识码:B 文章编号:1674-2265(2023)07-0083-06DOI:10.19647/ki.37-1462/f.2023.07.010作者简介:杨小玄,女,博士,
3、供职于中国人民银行营业管理部,研究方向为金融市场、国际金融;张欣欣,男,供职于中国人民银行赤峰市中心支行,研究方向为金融稳定;顾强,男,供职于中国人民银行赤峰市中心支行,研究方向为金融稳定;郭晨,男,供职于中国人民银行呼和浩特中心支行,研究方向为绿色金融。本文不代表作者所在单位观点。一、引言早期银行的萌芽起源于文艺复兴时期的意大利,“银行”一词的英文“Bank”也是由意大利文“Ban-ca”演变而来的,后来祖居在意大利北部伦巴第的犹太人为躲避战乱,迁移到英伦三岛,在市场上各坐一凳,从事兑换、保管贵重物品、汇兑等早期银行业务,被称为“坐在长板凳上的人”。倘若有人资金周转不灵、无力支付债务,债主们
4、就会群起捣碎其长凳,兑换商的信用即宣告破碎,英文“破产”为“Bankruptcy”,即源于此。可见银行自萌芽时期,便伴随着经营风险。可追溯较早有完整记录的银行风险处置,是 1257 年意大利热那亚多家银行出现风险,当地政府通过召回银行债务人等多种措施进行了风险处置。自15世纪起,近现代商业银行在欧美大量出现并迅速发展,业务种类也不断丰富。但随着经济周期波动,受外部经济环境影响较大的银行经营状况也随之变化,如南海泡沫、1825年英国金融危机、1933年大萧条等经济危机期间,大量银行经营陷入困境甚至倒闭。随着全球经济联系日益加深,金融创新快速发展,金融机构间关联性增强,金融风险较以往更加难以预测,
5、银行危机发生的频率远超之前任何一个时期,各类处置手段也应运而生并不断发展。可以说,银行危机史也是银行风险处置措施的发展史(见图1)。通过梳理银行风险处置措施的历史演变,总结不同处置措施的特征和处置经验,能够为我国完善银行风险处置机制提供参考。本文在借鉴 Metrick 和Schmelzing(2021)1构建的银行风险处置数据库基础上,从世界经济发展格局、金融危机期间、风险处置主导部门等分析角度,对数据库进行了整理研究。通过对史料反思总结性的研究,以更清晰的视角为相关学术研究提供方向和参考。二、关于银行风险处置的文献综述国内外文献中关于银行风险处置的分析研究大致银 行 经 营】【83金融发展研
6、究 第7期从理论和实践两方面展开。一是在银行风险处置运作方式、处置机制等方面开展的理论研究。学者们大多认同,对处于困境中的银行,采取应对措施是必要的,但由于处置方案具有复杂性,且参与方较多,面对不同的银行危机,很难找到“最佳政策”(Dewatripont 和 Freixas,2012)2。虽然如此,有效的银行风险处置措施仍应把握一些原则,如及时识别和发现高风险金融机构、采取与风险等级相适应的处置手段和运用存款保护机制等(王兆星,2015;中国银行业监督管理委员会天津监管局课题组,2018)3,4。还有一些学者从理论角度分析了处置机制的建设路径,如陈彦睿(2012)5通过分析中小银行风险处置实践
7、中存在的问题,探讨了中小银行风险处置方式及其适用性,指出了健全中小银行风险处置法律体系、建立存款保险制度等银行风险处置运作保障机制的重要作用;戴季宁(2017)6通过分析有效的金融风险处置机制基本要素,认为存款保险在维护公众信心方面明显优于其他行业救助基金和监管工具。二是分析银行风险处置的国内外案例和实践经验,从中发掘风险处置过程中存在的问题,提出政策启示等。黄晓龙和王聪(2021)7通过分析欧美国家银行风险化解案例中的措施路径选择及其效果,指出美国依靠其成熟的存款保险制度,以市场化的方式及时有效地化解风险,维护了金融稳定。陈羲(2020)8分析了存款保险处置机制的国际经验,并对国际存款保险基
8、金处置方法在我国法律的适用性进行了分析,认为我国应加快建设完善市场化、法治化的金融风险处置体系。Hoggarth等(2004)9对比了个别银行风险事件和系统性风险事件的处置措施,指出在系统性危机中,处置政策的选择更加有限,个别银行的处置尚有可能通过私人机构解决,但系统性危机几乎都有政府协助和中央银行参与,且通常以削减预算为代价。还有一些学者通过对风险处置案例进行实证分析,研究不同处置手段的特征。赵胜民和陈蒨(2019)10通过DID 方法,对建立存款保险制度的国家进行实证分析,发现存款保险制度显著降低了银行的信用风险和破产风险。杨军华(2011)11提出了一个在信息不对称条件下分析政府处置有问
9、题银行的各种政策选择的模型,在考察事后财政成本的基础上,提出股权注资比收购不良资产更有效。总体来看,已有文献对不同风险处置措施的对比不够充分,对案例的研究时间跨度也较短。本文试图从以下两方面弥补上述缺陷:一是统计了国内外自1257年以来历次银行风险处置情况,时间跨度长、案例更加丰富,覆盖各类处置措施;二是从多视角分析银行风险处置措施的演变及特征,包括不同经济周期、单一风险与系统性风险、不同市场化水平等。在此基础上,为未来我国银行风险处置提供政策启示。三、银行风险处置主要措施的历史渊源及实例(一)流动性援助类措施银行发展之初主要发挥借贷功能,但“资金拆借”的内生脆弱性可能导致银行出现流动性紧缺危
10、机,政府通过借款或提前偿债等方式为问题银行提供资金,来化解银行流动性危机。可追溯较早有完整记录的流动性援助是 1360 年巴塞罗那一家银行违约,政府通过提供流动性援助进行风险处置。随着中央银行最后贷款人职能的发展,流动性援助类措施广泛应用于各类银行风险处置。流动性援助具体可分为广泛流动性援助、特别流动性援助和市场流动性援助。广泛流动性援助主要是指政府通过财政或中央银行渠道向整个银行业或主要银行机构提供流动资金救助,如2015年希腊发生主权债务危机,希腊中央银行向银行体系提供紧急流动性援助。特别流动性援助主要是指政府通过财政或中央银行渠道向问题银行机构提供流动资金援助,如2007年英国发生北岩银
11、行挤兑事件,英国中央银行向该银行提供紧急特别流动性援助。市场流动性援助主要是指在金融危机中,政府为了稳定特定金融市场而提供流动性,如2008年国际金融危机期间,美国推出了货币市场投资者融资工具计划,以及旨在增强二图1:银行危机简要时间线银 行 经 营】【84金融发展研究 第7期级市场流动性的商业票据融资工具计划。(二)担保类措施由于银行风险存在负外部性,政府为稳定公众信心,开始通过对问题银行存款进行担保的方式处置银行风险,可追溯较早有完整记录的担保类援助是1309年比利时布鲁日政府对部分银行存款进行担保。随着各国逐步建立存款保险体系,存款保险逐渐成为银行风险处置的重要手段。担保类措施具体可分为
12、全面担保、账户担保、资产担保和其他责任担保。全面担保是指政府为一家或数家金融机构资产负债中的多个部分进行担保,如1997年亚洲金融危机期间,泰国当局为42家暂停业务的金融机构的存款、或有负债及外国负债提供担保。账户担保是指,一是原来没有存款保险制度的国家,新设立存款保险制度;二是已经设立存款保险制度的国家,拓宽现有的存款保险保障范围,提高保障额度等,如2008年金融危机期间,美国暂时将存款保险偿付限额从10万美元提升至25万美元。资产担保是指政府为金融机构资产负债表中某些资产类项目提供担保,如2019年德国政府为德国北方银行提供了超过8亿欧元的资产担保。其他责任担保是指政府为金融机构的现有银行
13、负债、未来或有负债提供担保,如2008年美国存款保险公司建立了临时担保计划,为无息交易存款和特定优先无担保银行债券提供担保。(三)政府注资类措施随着金融市场快速发展,银行间关联性不断增强,银行体系一旦出现大规模清偿能力不足,整个金融系统可能陷入严重的“流动性陷阱”,单纯依靠流动性援助或担保难以有效处置风险,而政府通过政府资本注入形式,获得银行全部或部分所有权,以保证银行存贷款服务延续,从而防止信用崩溃。可追溯较早有完整记录的政府注资类措施是1662年那不勒斯出现银行大面积违约,政府通过对部分银行注资实现国有化、债务延期等措施进行银行风险处置。相对于其他风险处置措施,资本注入有着快速处置、可迅速
14、提升公众信心等优势,随着银行体系在社会的重要性不断增加,资本注入的应用频率不断上升。政府注资类措施具体可分为广泛资本注入和特别资本注入。广泛资本注入是指政府入股投资多个银行机构,进而获得多个机构的所有权,如 2008 年 12月,法国公共投资基金向多个银行注资共计210亿欧元。特别资本注入是指政府通过注资,直接获得单一机构的所有权或部分股权,如2005年中国以美元储备形式向工商银行注资150亿美元。(四)资产管理类措施银行经营过程中可能形成大量不良资产,进而引发风险,政府可以通过在风险爆发前将问题银行不良资产剥离,有效缓释银行经营风险。可追溯较早有完整记录的资产管理类措施是1890年英国通过成
15、立银行财团剥离银行不良贷款。目前资产管理类措施是指政府将数家或一家金融机构的不良资产,部分或全部转移至专业的资产管理机构进行处置,如1999年至2000年,中国设立了四家资产管理公司,为部分商业银行处置了约1700亿美元的不良资产。(五)重组类措施银行属于市场经济体系中的企业,当经营出现困难时,被兼并重组、破产清算等都是正常的市场出清行为。由于银行经营的特殊性,对其进行清算重组可能对经济、社会的稳定运行造成较大负面影响,因此,处置过程中应注重其服务延续性,尽量降低对金融市场和经济社会的冲击。可追溯较早有完整记录的重组清算类措施是 1259 年意大利三家银行经营困难,政府命令将其清算。重组类措施
16、具体可分为重组清算和内部纾困。重组清算既包括风险处置中救助阶段实施的银行重组这一狭义范围,也包括清算、收购与承接等处置措施,如2008年10月,冰岛Kaupthing、Landbanki和Glitnir三大银行因受到金融危机影响而陷入经营困境,政府通过接管形式对三家银行进行重组。内部纾困是指问题银行的债权人通过减记部分债务,转换或交换为该银行或新过桥银行的股权或其他工具,如 2013 年,塞浦路斯两家大型银行面临危机,经过多轮谈判,欧盟、欧洲中央银行、IMF达成对10万欧元以下存款进行保护、10万欧元以上存款40%减记的协议,并视情况转为两家银行股权。(六)修订规则与行政关闭修订规则与行政关闭
17、是指政府通过修改监管规则或强制要求等行政手段进行风险处置。如 1933 年,美国通过的格拉斯斯蒂格尔法案,确立了银行的分业经营的监管框架;再如历史上各国多次采取的银行休业,通过暂停部分或整个银行业营业来应对挤兑等。(七)其他措施除上述措施外,政府还可采取窗口指导、道义劝告等其他一些处置措施,如1933年罗斯福为实施新政,通过“炉边谈话”来稳定公众恐慌情绪,提振金银 行 经 营】【85金融发展研究 第7期融市场信心。四、历史视角下的银行风险处置演变(一)世界经济格局变化时期银行风险处置模式的演变世界经济格局变化时期通常是各主要国家银行风险暴露和处置的高峰期,从处置案例可以看出,各历史阶段银行危机
18、处置措施有着不同的特征:1318世纪,银行业发展初期,商业银行功能主要以信贷为主,银行风险处置以政府牵头的流动性援助、行政干预处置措施为主。19世纪和20世纪初,全球贸易空前繁荣,金融服务需求激增,银行机构数量和业务迅速扩张,银行风险处置虽仍以流动性援助、行政干预为主,但重组和担保类措施逐渐增多。而自20世纪中叶开始,资本注入类、重组类、担保类、资产管理类等风险处置措施使用频率不断增加,处置方式也更加灵活,组合措施比重明显上升。21世纪初期至今,银行经营向多元化、国际化方向发展,银行风险处置工具箱也不断丰富,市场化处置占比迅速增加。统计数据印证了上述特征演变。一是资本注入和担保类处置措施显著增
19、加,行政干预和流动性援助措施采用比例逐渐降低。1971年以前,流动性援助和行政干预为主要风险处置措施,所有处置措施中约有1/3属于流动性援助类,约有1/4属于行政干预类。1971年之后,流动性援助和行政干预两项措施采用占比开始降低,两项措施合计占所有处置措施的30%左右,同时随着存款保险制度在各国逐步建立,担保类措施也在快速增加(见图2)。二是组合式处置措施占比不断增加。“流动性援助+资本注入”和“流动性援助+资本注入+担保”等以“经营中救助”形式开展的风险处置越来越频繁(见图3)。这些组合式措施在银行风险暴露早期时使用,有效降低了处置成本,并最大程度地抑制了风险的升级与扩散。(二)金融危机期
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