我国集体租赁住房试点政策效果及其区域异质性研究.pdf
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1、区域经济评论2023.04REGIONAL ECONOMIC REVIEW我国集体租赁住房试点政策效果及其区域异质性研究*贾 傅 麟张 阳 阳邓 宏 乾李 飚摘要:将集体租赁住房试点政策作为一项准自然实验,基于20122019年我国70个大中城市面板数据,运用双重差分方法,从稳定住房租金视角考察试点政策的实施效果及其区域异质性,结果发现,集体租赁住房试点政策的实施显著抑制了城市住房租金涨幅,且该结论在经过多种稳健性检验后依然成立。进一步分析发现,集体租赁住房试点政策效果存在区域异质性,对东部地区城市、大型城市、低等级城市以及人口净流入少城市的住房租金涨幅抑制效应显著,而对中西部地区城市、特大城
2、市、高等级城市以及人口净流入多城市的抑制效应并不显著。宜通过落实“人地房”挂钩政策、打造多方共赢开发模式、加大财税金融支持力度、加强基础设施建设方式,提高集体租赁住房试点政策的实施效果。关键词:集体租赁住房;集体土地;住房租金;双重差分方法中图分类号:F293文献标识码:A文章编号:2095-5766(2023)04-0145-09收稿日期:2023-03-12*基金项目:国家社会科学基金青年项目“基于租户支付能力的城市住房租金稳定机制研究”(19CJY016)。作者简介:贾傅麟,男,郑州大学商学院校聘副教授(郑州450001)。张阳阳,男,郑州大学管理学院硕士生(郑州450001)。邓宏乾,
3、男,华中师范大学经济与工商管理学院教授,博士生导师(武汉430079)。李飚,男,郑州大学商学院副教授,通信作者(郑州450001)。【城市经济研究】一、问题提出培育和发展住房租赁市场是坚持“房住不炒”定位的重要举措,是建立“租购并举”住房制度的重要内容。“十四五”规划明确提出要“加快培育和发展住房租赁市场,有效盘活存量住房资源,有力有序扩大城市租赁住房供给”。然而,我国大中城市租赁住房供给不足,部分城市住房租金上涨过快,导致新市民、青年群体面临“租不起房”的现实问题(孙伟增、张思思,2022)。为此,2017年原国土资源部联合住房和城乡建设部确定在北京、上海等13个城市开展集体建设用地建设租
4、赁住房试点。集体租赁住房试点政策(以下简称试点政策)通过改革土地使用限制、增加租赁住房供给的途径来稳定住房租金。但是,试点政策能否有效稳定城市住房租金?试点政策的实施效果是否存在区域异质性?这些问题亟待量化研究和科学评估。因此,量化分析试点政策的实施效果及其区域异质性,不仅有利于试点政策的进一步完善,还能够为推进试点政策因城施策实施提供理论指导。关于集体租赁住房试点政策的研究,主要集中在三个方面:一是探讨试点政策的意义与影响。中国农村集体建设用地存在产权缺失、土地利用效率145区域经济评论2023年第4期低下、隐性流转风险等问题,无法保证集体经济和农民收入持续增长(马翠萍,2021)。而集体土
5、地建设租赁住房不仅可以盘活集体资源,拓宽集体经济组织和农民增收渠道(吕萍等,2020),还可以打破地方政府对土地供给的垄断,增加租赁住房用地供应,稳定城市住房租金(龙志和、莫凡,2019;易成栋、陈敬安,2021),对建立城乡统一建设用地市场、促进城乡融合发展具有重要意义(田莉、陶然,2019;闫曼娇等,2022)。然而,有学者提出不同的看法,认为集体租赁住房会对现有利益格局产生冲击,入市量过大会导致社会整体效益下降,在短期内不具备全面放开条件,难以作为农地改革的长期方向(柴铎,2018)。二是分析试点政策实施的问题与对策。学者们基于各试点城市的具体实践,从市场响应、开发模式、收益分配、风险防
6、范等方面进行分析,认为试点政策的实施存在市场主体动力不足、开发资金筹集困难、利益分配不明确、风险防控机制不健全等问题,并提出完善金融支持政策,拓宽资金筹措渠道,建立多方利益共享、风险共担机制等建议(郭永沛等,2020;Tian,et al.,2020;任家强等,2022;余亮亮、蔡银莺,2022)。三是评估试点政策的实施效果。闫曼娇等(2022)利用系统动力学,基于供需视角构建出北京市试点政策效果的仿真模型,发现影响试点政策效果的因素依次是上级行政压力、项目投资回报率、承租人需求与土地供给。齐锡晶等(2022)则以沈阳市为例构建系统动力学模型,发现试点政策在促进人口汇集、地区经济增长、抑制房价
7、地价等方面均有积极效应,但受开发企业积极性、基础设施等因素的限制。通过以上梳理,可以发现已有研究鲜有探讨试点政策对城市住房租金的影响。稳定住房租金是保障居民居住权,促进住房租赁市场平稳健康发展的内在要求。鉴于此,本文将2017年集体租赁住房试点政策作为一项准自然实验,选取20122019年我国70个大中城市为研究样本,采用双重差分方法,从稳定住房租金视角考察试点政策的实施效果及其区域异质性。相较于已有研究,本文的边际贡献在于:第一,首次从稳定城市住房租金视角对试点政策的实施效果进行评估,拓展了集体租赁住房试点政策的研究内容。第二,实证检验地理位置、城市特征对试点政策效果的异质性影响,为后续试点
8、政策的完善和推广提供经验证据和理论指导。二、政策背景与研究假设本文在阐述试点政策出台背景及实施概况的基础上,从理论和实践两个层面分析试点政策对城市住房租金的影响机制,并提出研究假设。1.政策背景2010 年,我国开始大力发展公共租赁住房,2014年将廉租住房与公共租赁住房并轨运行,旨在通过公共租赁住房解决城市中低收入家庭和外来人口的租房问题。然而,随着我国城镇化进程快速推进,流动人口规模持续扩大,大中城市住房租赁需求呈现快速增长态势。由于我国住房保障覆盖范围较小以及市场上可供出租的小户型住房供应不足等原因,新市民、青年人等城市中低收入群体的“租房难、租房贵”问题日益凸显。2016年,国务院出台
9、 关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见,明确指出以建立租购并举的住房制度为主要方向,健全以市场配置为主、政府提供基本保障的住房租赁体系。此后,中央和地方开始重视住房租赁市场的培育和发展,一方面中央开始推进住房租赁市场发展的顶层设计、试点工作;另一方面地方政府相继出台支持政策,鼓励和推动住房租赁市场发展。为进一步增加租赁住房供应,缓解大中城市住房租赁供需矛盾,2017年8月,原国土资源部、住房和城乡建设部联合印发 利用集体建设用地建设租赁住房试点方案,确定在租赁住房需求较大,村镇集体经济组织有建设意愿、有资金来源,政府监管和服务能力较强的北京、上海等13个城市开展第一批集体建设用地建设租赁住
10、房试点。为继续扩大试点成效,2019年1月,自然资源部、住房和城乡建设部又发函新增福州、南昌等5个试点城市。通过梳理现有试点方案,发现试点城市均通过增加集体建设用地供应,配置相应的公共基础设施,增加集体租赁住房的有效供给。各试点城市在项目选址、开发模式以及政策支持等方面进行了差别化探索。在项目选址方面,多数试点城市考虑到区位条件、人口分布以及住房租赁需求状况,将项目选址在城乡接合部、产业园区、大学园区等周边区域,如146广州、武汉、合肥等;少数试点城市结合农村发展、土地综合整治等地方特色,将项目选址在乡村景区、特色小镇等周边区域,如成都(林超、吕萍,2019)。在开发模式方面,集体租赁住房开发
11、目前拥有村级自主、政府主导、村企合作三种模式(闫曼娇等,2022)。其中,杭州采用村级自主模式,鼓励村镇集体经济组织自主筹资、开发运营;北京实行政府主导模式,由政府趸租一定期限并预付租金,助力项目启动、运营;多数试点城市则倡导村企合作模式,由集体经济组织与市、区属国有企业合作开发运营,如郑州、武汉等。在政策支持方面,试点城市鼓励金融机构加大贷款支持力度,引导政策性银行提供长期、低息信贷资金,为集体租赁住房项目开发提供金融支持;有些试点城市还通过给予财政补助、贴息,减免城镇土地使用税,减半征收企业所得税等方式,为集体租赁住房项目开发提供财税扶持,如上海、南京等。2.研究假设我国住房租赁用地供给来
12、源有两类:一类是规定用于开发租赁住房的国有建设用地,另一类是可用于建设租赁住房的集体建设用地。理论上,作为土地供给侧改革,集体土地建设租赁住房能够拓宽租赁用地供应渠道,降低租赁住房开发成本,增加住房租赁供给,有助于稳定城市住房租金。首先,试点政策的出台打破了长期以来地方政府对住房租赁用地供给的垄断,拓宽了租赁用地的供应渠道,能够缓解国有土地供应指标紧缺、地价不断攀升与市场需求压力之间的矛盾,增加住房租赁的土地供应(龙志和、莫凡,2019)。其次,相对于国有建设用地,集体建设用地不需要交纳土地出让金,能够极大地降低租赁住房的开发成本,对城市住房租金上涨起到一定的抑制作用(易成栋、陈敬安,2021
13、)。最后,试点政策的实施能够带来大量集体租赁住房上市,有效增加住房租赁市场供给,缓解住房租赁供需矛盾,有利于抑制城市住房租金过快上涨(郭永沛等,2020)。然而,从具体实践看,试点政策在实施过程中存在以下主要问题:一是市场主体的投资意愿不足。集体租赁住房项目的投资回报率低、回收期长,政府、农民集体、企业和个人利益分配复杂,项目收益与拆迁成本不匹配,造成项目开发企业等市场主体的参与积极性不高(田莉等,2021)。二是开发运营资金筹集困难。大多数集体经济组织缺乏自有资金和集体积累,又因集体土地的产权复杂性和特殊性,难以获得正规金融机构的贷款支持,造成开发和运营资金筹集难等问题,导致集体租赁住房项目
14、进程缓慢(Tian,et al.,2020)。三是配套设施建设滞后。由于多数地方政府财力有限和村镇集体经济实力不足,项目周边区域的道路、医疗以及教育等公共基础设施建设严重滞后(齐锡晶等,2022)。通过上述分析,可知试点政策通过增加住房租赁供给途径稳定城市住房租金,但实施过程中存在的一些问题会弱化政策效果。据此,本文提出假设1。假设1:集体租赁住房试点政策能够稳定城市住房租金,但试点政策效果在一定程度上会被弱化。由于我国不同区域、不同城市发展具有较大差异性,试点政策效果可能存在较大的异质性。基于本文的研究样本,可能会因以下两个方面导致异质性的存在:一方面是地理位置。由于我国幅员辽阔,东部地区和
15、中西部地区在制度环境、人力资本积累及市场化程度方面都有较大差异,因此,须进一步探讨试点政策效果是否会受到地理位置差异的影响。另一方面是城市特征。首先,城市规模的大小一定程度上体现了城市人口集聚能力、资源配置能力与公共服务供给能力的差异,可能导致试点政策效果存在异质性。其次,城市行政等级的不同一定程度上会影响地方政府对试点政策的推行力度,因此有必要探讨不同城市等级的试点政策效果是否存在差异。最后,试点政策效果可能受到住房租赁市场环境影响,如租赁需求状况。城市人口净流入规模可以很好地反映城市住房租赁需求状况,因此,有必要分析不同人口净流入规模城市的试点政策效果差异性。据此,本文提出假设2。假设2:
16、由于地理位置、城市规模、城市等级以及城市人口净流入的差异,集体租赁住房试点政策效果存在区域异质性。三、研究设计基于住房租金稳定视角,本文采用双重差分方法对集体租赁住房试点的政策效果进行评估。模型设定、变量选取与数据来源具体如下:我国集体租赁住房试点政策效果及其区域异质性研究147区域经济评论2023年第4期1.模型设定本文将集体租赁住房试点政策视为一项准自然实验,由于本文研究样本为我国的70个大中城市,故剔除了不属于此范围的佛山、肇庆。以2017年首批11个试点城市为处理组,非试点城市为控制组,采用双重差分方法考察试点政策对城市住房租金的影响效果。为保证估计结果为首批试点政策的净效应,剔除20
17、19年新增的5个试点城市,故本文实际回归样本为65个大中城市。试点政策发布时间为2017年8月,考虑到试点城市为获取试点资格会提前开展相关建设工作,所以本文将2016年及以前视为政策未实施区间,2017年及以后视为政策实施区间。在控制其他因素不变的基础上,双重差分方法可以检验试点政策实施前后,处理组和控制组的住房租金是否存在显著差异。因此,模型设定如下:Yit=+didit+(Xif(t)+controlit+i+t+it(1)其中,i(=1,2,65)表示城市,t(=2012,2013,2019)表示年份。Yit为被解释变量,表示城市i在t年的住房租金水平或涨幅。didit为试点政策交互项,
18、表达式为didit=treatipostt。Xi为城市层面的前定变量,采用与时间趋势项(f(t)交乘的形式控制。controlit为选定的控制变量。i和t分别为城市和年份固定效应,it为随机扰动项。本文主要关注didit的估计系数:若0且显著,则表明试点政策的实施能够有效稳定城市住房租金;若不显著,则表明试点政策对城市住房租金影响并不明显。2.变量选取(1)被解释变量。为了全面体现试点政策对城市住房租金的影响效果,本文选用各城市市辖区范围内住房租金的对数值和增长率作为被解释变量,用于衡量城市住房租金水平(lnrent)和住房租金涨幅(rentr)状况。此外,本文在稳健性检验中也采用因变量替换法
19、,将被解释变量由住房租金替换为住房租赁价格指数进行检验。(2)核心解释变量。试点政策交互项(did)为政策组别虚拟变量(treati)与实施时间虚拟变量(postt)的乘积。当选取研究样本为原国土资源部、住房和城乡建设部联合公布的首批试点城市时,treati取1,否则取0;当实施时间为2017年及以后时,postt取1,否则取0。(3)前定变量。由于开展集体租赁住房试点是中央决策的结果,因此有必要控制可能影响城市i是否被选为试点城市的前定变量。对此,在基准模型式(1)中控制了各城市人口流动速度(2016年)、经济发展水平(2016年)两个变量,采用与时间趋势一次项(f(t)交乘的形式控制(Li
20、,et al.,2016)。其中,人口流动速度(psm)由城市年度人口净流入(流出)量占城市常住人口的比例衡量(李拓、李斌,2015);经济发展水平(gdp)由各城市实际GDP的对数值衡量。(4)控制变量。结合已有相关研究(王洋等,2020;李在军等,2020;湛东升等,2022),选取以下控制变量:收入水平(income),用各城市城镇居民人均可支配收入衡量;政府支出(gov),用各城市政府财政支出占GDP的比重表示;产业结构(is),用各城市第三产业增加值占GDP的比重衡量;房价预期(hpe),用各城市上年度商品房平均销售价格增长率表示。以上所有名义变量均通过历年城镇居民消费价格指数(CP
21、I)处理,以消除通货膨胀的影响,并将绝对值变量作对数化处理,以降低异方差对估计结果的干扰。3.数据来源考虑到我国不同城市住房租赁市场发展规模存在较大差异性,为保证处理组与控制组的可比性,将研究样本设定为70个大中城市。此外,鉴于2012年我国经济开始进入新常态,房地产市场发展的政策环境已经基本稳定;同时,以魔方公寓、自如等为代表的早期住房租赁企业在2012年前后陆续成立。因此,为控制政策环境、市场环境的异质性,识别试点政策对城市住房租金的净效应,将样本区间选取为 20122019 年。因此,本文通过使用20122019年我国70个大中城市的面板数据来评估试点政策的实施效果。城市住房租金数据来自
22、中国房协旗下的禧泰数据库,其余数据来源于历年中国城市统计年鉴 中国区域经济统计年鉴 中国城市建设统计年鉴 中国房地产统计年鉴 以及各省市统计年鉴。其中部分数据有缺失,本文通过插值法予以补齐。四、实证结果分析为考察试点政策对城市住房租金的影响效果,本文进行基准回归分析,并进行平行趋势检验和多148种稳健性检验,以保证基准回归结果的可靠性。1.基准回归结果为检验假设1,表1报告了基准模型式(1)的回归结果。其中,(1)列、(2)列、(3)列的被解释变量是住房租金水平(lnrent),(4)列、(5)列、(6)列的被解释变量是住房租金涨幅(rentr)。表1中,(1)列和(4)列仅控制了变量did以
23、及城市与年份固定效应,(2)列和(5)列在此基础上进一步控制了前定变量,(3)列和(6)列则报告了控制所有变量的回归结果。由(3)列可知,变量did的系数在统计上不显著,表明试点政策对城市住房租金水平的影响并不显著;而(6)列显示,变量did的系数在10%的统计水平上显著为负,表明试点政策显著抑制了城市住房租金涨幅。基准回归结果表明,集体租赁住房试点政策在一定程度上能够有效稳定城市住房租金。我国集体租赁住房试点政策效果及其区域异质性研究注:括号内为聚类到城市层面的标准误,*p0.1,*p0.05,*p0.01,以下各表同。数据来源:利用STATA17处理得到。变量didpsmif(t)gdpi
24、f(t)控制变量城市固定效应年份固定效应观测值调整后R2lnrent(1)0.056*(0.025)否是是5200.976(2)0.025(0.027)-0.128(0.090)0.005*(0.003)否是是5200.977(3)0.020(0.026)-0.132(0.098)0.006*(0.003)是是是5200.978rentr(4)-0.016(0.016)否是是5200.446(5)-0.039*(0.019)-0.071(0.074)0.004*(0.001)否是是5200.466(6)-0.035*(0.020)-0.066(0.070)0.004*(0.001)是是是520
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