全国统一大市场下的金融科技创新与监管体系重构.pdf
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1、2023年第9期党的十八大以来,金融科技的创新发展速度不断加快,诞生了一系列技术驱动的新金融业务模式、技术应用及其流程与产品,给我国传统金融监管体系带来了重大挑战。为有效应对金融科技创新的监管挑战,党的十八大、十九大、二十大报告多次强调“深化金融体制改革,加强和完善金融监管”。一方面,我国陆续调整金融监管理念,重塑金融监管体系。20032018年,我国金融监管体系为“一行三会”格局,即中国人民银行与中国银监会、中国证监会、中国保监会;2018年,我国将“一行三会”调整为“一委一行两会”,即新设国务院金融稳定发展委员会,中国银保监会(中国银监会与中国保监会合并)与证监会形成“两会”;2023年,
2、我国将金融监管体系调整为“一行一局一会”,即将中国银保监会升级为国家金融监管总局,将中国证监会与中国人民银行等负责的金融消费者保护权转移给国家金融监管总局。另一方面,我国于2022年颁布 关于加快建设全国统一大市场的意见,提出构建高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场;同年二十大报告明确提出“构建全国统一大市场,深化要素市场化改革”。为何我国在金融科技创新背景下对金融监管体系进行改革?如何在全国统一大市场背景下实现金融监管体系重构?这些都亟待深入开展相应的学术研究。一、问题的提出新一代信息技术的高速发展,助推了技术与金融业的融合,促进了金融科技的兴盛。学术界与实务界对金融科技的界定各有不
3、同,并没有形成统一定义。从字面意义理解,金融科技(简称FinTech)是金融与科技的深度融合,寓指新技术革命在金融领域日益广泛和深入的应用1。它最早在 2011年被提出,原指英国伦敦金融城与美国硅谷互联网技术公司将信息技术应用于金融的服务改进以及安全提升。世界经济论坛(WEF)2015年认为,金融科技本质上是一种“破坏性创新”,会对传统金融服务行业(支付、存款、贷款等)带来重塑效应2;Bryan等(2016)认为金融科技对传统金融具有替代性,将其称之为替代性金融3;金融稳定理事会(FSB,全国统一大市场下的金融科技创新与监管体系重构程雪军1,尹振涛2(1.同济大学 法学院,上海200092;2
4、.中国社会科学院 金融研究所,北京100710)摘要:党的二十大报告明确指出:“加强和完善现代金融监管,强化金融稳定保障体系。”金融服务行业基本上延续两条创新发展路径:金融需求与科技深化,且历经了传统金融、互联网金融与金融科技阶段。当前,金融科技深度嵌入金融服务行业,并通过市场与政府资源配置形成了“双重法则”,即金融科技通过市场化创新可以实现资源的优化配置,但是金融科技创新发展同样给我国统一大市场的金融监管体系带来了挑战,亟待通过政府配置实施金融监管,因为金融科技“混业性”与金融监管“分业性”存在发展冲突,金融科技“去中心化”与金融监管“趋中心化”存有逻辑分野,金融科技“风险复杂化”与金融监管
5、“目标分散化”具有现实矛盾。因此,通过重点比较中外金融科技创新发展与监管体系的异同,重构我国统一金融科技大市场的监管体系:变革金融监管理念,对金融科技实施统一监管;创新金融监管工具,稳步推进“监管沙盒”建设;调整金融监管目标,防范金融风险并保护消费者权益。关键词:全国统一大市场;金融科技创新;双重法则;金融稳定;金融监管体系中图分类号:F832.2文献标识码:A文章编号:1004-972X(2023)09-0001-10基金项目:中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“超级平台算法垄断的系统治理机制研究”(22120230353);上海市哲学社会科学规划课题“金融科技公司算法风险的系统治理研究
6、”(2022EFX001);同济大学理论创新项目“乡村振兴战略下绿色金融法治体系研究”(4040142319/013)作者简介:程雪军,法学博士、经济学博士,同济大学法学院助理教授、经济法治研究中心研究员,研究方向:经济法、金融法、数字法;尹振涛,经济学博士,中国社会科学院金融研究所研究员、金融科技研究室主任,研究方向:金融科技与监管。1程雪军,尹振涛:全国统一大市场下的金融科技创新与监管体系重构2016)指出,金融科技是通过技术手段推动金融创新的4。道格拉斯 阿纳等(2018)认为,金融科技是技术支持的金融解决方案5。中国人民银行于2019年与2022年发布两次 金融科技发展规划,认为金融科
7、技是技术驱动的金融创新6,强调高质量推进金融行业科技化转型。基于前期相关的研究,本文认为金融科技是通过大数据、人工智能等技术为金融市场、金融机构与金融服务提供新业务、新模式、新产品(服务)等的金融解决方案。从金融服务行业的演化角度看,它历经传统金融(2004 年之前)、互联网金融(20042017 年)与金融科技阶段(2017年之后)。其中,传统金融阶段主要以金融信息技术(IT)为驱动,其核心金融机构是银行、保险、证券等商业性机构。互联网金融阶段的驱动技术要素是网络信息技术,以第三方支付等机构为核心。然而,金融科技阶段无论是基础技术、金融业态还是主要风险等,都与传统金融与互联网金融阶段明显不同
8、,这种兼具“建设性”与“破坏性”的新一代金融科技重新定义了传统的金融世界,创新了金融服务行业的发展模式。如今,各类金融科技产品与业务相继上市交易,市场规模不断壮大,其中最典型的全球金融科技业态是数字货币。以非法定数字货币范畴下的比特币为例,根据加密数字货币机构(Crypto)的数据,比特币(Bitcoin)的价格从 2009 年的 0 美元/枚上升到了 2023年5月4日的29134.49美元/枚。从国内范围看,根据 FINDS 新金融动态数据库的相关数据,从 2005年至 2015 年,我国金融科技公司从 314 家上升到2720家,并于2022年进一步上升至4313家;金融科技类上市公司从
9、 2005年的 23家上升至 2022年的46家,并呈现出快速上升的趋势。然而,金融科技的快速渗透与创新发展给金融体系与金融监管带来了重大挑战7。有些学者认为,金融科技创新发展衍生了法律、技术、操作、数据及其信息安全等风险,而且这些风险具有隐蔽性、传染性与系统性,所以我国需要构建不同于传统金融行业的金融科技监管框架,建立包容性的监管体系8;还有些学者认为,金融科技创新发展带来了监管俘获、分业监管理念落后、金融消费者权益保护侵害9、金融风险泛化10等挑战。为此,不同学者提出了不同的监管策略,其中,柴瑞娟(2017)通过剖析域外国家(英国、澳大利亚、新加坡等)监管沙盒的经验,提出我国需要更迭金融监
10、管理念并引入监管沙盒11。李文红和蒋则沈(2017)认为,需要按 照 金 融 业 务 本 质 实 施 金 融 监 管12。张 永 亮(2019)认为,需要通过金融监管科技的法制化方式,对金融监管的理念、模式和法制进行重塑13。鲁篱和陈阳(2021)认为,我国应探索金融监管“试验性规制”机制14。谭皓方和张守夫(2023)认为,建设全国统一大市场是构建新发展格局的基础支撑和内在要求15,而且数字经济可以助推全国统一大市场建设16,促进构建高质量发展新格局17,但当前学者普遍没有从具体的金融科技场景切入展开研究。申言之,这些学者对金融科技创新发展下的金融监管应对提出了许多具有探索性的建议,具有较高
11、的研究价值,但是现有研究在以下两方面有待继续深化:其一,需要增强金融科技创新与监管的理论研究,从基本原理上回应金融科技的创新机制,它是否可以优化资源配置,为何需要对金融科技创新实施金融监管。其二,需要规避现有对金融科技监管的单一维度政策建议,而从构建全国统一大市场的金融监管体系角度给予全方位的政策策略。对此,本文基于金融科技创新与监管的“双重法则”理论进行研究,深度探讨金融科技创新给我国统一大市场的金融监管体系带来的挑战,从而给出重构全国统一大市场下金融监管体系的新思路。二、金融科技创新与监管的“双重法则”(一)金融科技的创新路径与发展变迁金融科技是科技与金融结合的产物,强调金融的连接功能18
12、,使得金融科技的创新发展主要从两条路径展开:其一是科技深化路径,各类市场主体通过大数据、区块链、人工智能等技术不断完善金融科技的市场基础设施;其二是金融需求路径,各类市场主体通过将信息科技与金融服务行业相结合形成新的金融业态,比如大数据金融、智能金融以及数字货币(私人数字货币、机构数字货币、法定数字货币)等。从金融服务行业的发展变迁历程看,基本上都是延续着金融需求与科技深化这两条路径而创新发展的。根据科技深化与金融需求路径的不同,我国金融服务行业的发展历程可以分为传统金融阶段、互联网金融阶段和金融科技阶段,三者具有显著的区别与联系。在传统金融阶段(2004年之前),它的主要特征是金融信息化(I
13、T),传统金融机构通过采用IT技术提升金融服务的质量与效率,最典型的金融应用是商业银行的自动存款机,大幅度提升22023年第9期了金融消费者存取款的便捷性。商业银行作为代表性金融机构,发挥着信用中介的核心功能,形成了相对稳固的、模块化的间接金融体系。不过,此种以商业银行为信用中介的金融体系存在着集中性、脆弱性,可能滋生系统性金融风险。对此,在金融监管理念上,众多国家对传统金融机构主要采取模块化的分业监管,不同的金融监管机构对不同的金融机构实施分业型监管;在金融监管工具上,金融监管机构对各类金融机构主要采取资本监管,使用资本充足率、杠杆率、不良贷款率等监管工具,旨在防范化解系统性金融风险。然而,
14、多模块、低协调性的分业监管存在监管成本高、效率低的缺点,故而众多国家积极推进着金融监管体系的改革。互联网技术与金融行业的日益融合,促使各国从2004年之后逐步进入互联网金融阶段。在此阶段,全球电子商务因互联网技术而呈现出快速发展的趋势,为增强买卖双方的交易信任度以及便利性,支付宝在2004年成立。同时,为了撮合借款者与贷款者进行金融交易,首家网贷平台 Zopa 于2005年在英国成立。在互联网金融阶段,由于互联网信息技术的强势驱动,各种新型金融业态创新发展,形成了网络借贷、股权众筹等新兴业态,充分运用了互联网金融作为信息中介的核心功能,通过为金融经营者与金融消费者提供信息中介服务,撮合双方进行
15、金融交易。然而,互联网金融具有混业性、复杂性以及创新性等特征,内含不可知的商业风险,所以包括我国在内的众多国家对其采用了不同于传统金融机构的监管体系:一是在金融监管理念上,我国对互联网金融的混业经营,基于经营机构不同采取分业监管,金融监管成本普遍较高;二是在金融监管工具上,金融监管机构对各类金融机构监管主要采取信息披露、行业自律等手段,旨在防范商业性的互联网金融风险。2017年之后,信息技术与金融服务行业深度融合,逐步形成金融科技。金融科技阶段的主要特征是金融科技化、智能化,通过创新驱动新兴金融业态的兴盛,比如智能金融以及各种加密数字货币。不同于传统金融以及互联网金融,金融科技的核心功能是技术
16、中介,其主要风险是技术性风险19。基于此,不同国家对创新发展的金融科技采用了不同的金融监管思路,英国、美国等对金融科技进行功能型监管,强调对同一类型的金融服务实施同样的金融监管;新加坡、澳大利亚等国注重创新监管工具,采用了“监管沙盒”以及“创新加速器”等金融监管工具。总体而言,金融科技背景下的监管体系更重视技术、工具等的应用,具有监管成本低、监管效率高等优势,旨在实现金融风险防范与消费者权益保护的双维目标。我国金融服务行业的发展变迁及其主要区别如表1所示。表 1我国金融服务行业的发展变迁及其主要区别主要阶段主要特征主要技术金融业态核心功能主要风险监管理念监管成本监管工具监管目标传统金融(200
17、4年之前)金融信息化金融信息化技术以银行、证券、保险等为核心的金融机构信用中介系统性金融风险分业监管监管成本高采取资本监管,如资本充足率、杠杆率等防范化解系统性金融风险互联网金融(20042017年)金融互联网化互联网信息技术互联网信息技术驱动下的金融业态,如网络借贷、股权众筹、互联网消费金融等信息中介商业性风险混业监管监管成本较高采取信息披露、行业自律等防范商业性互联网金融风险金融科技(2017年至今)金融科技化、智能化大数据、区块链、元宇宙等金融科技驱动下的金融新业态,如元宇宙货币、智能金融等技术中介技术性风险功能(统一)监管监管成本低注重创新监管工具,如“监管沙盒”“创新加速器”等金融风
18、险防范与消费者权益保护(二)“双重法则”下金融科技监管的变革必要性1.市场与政府资源配置的“双重法则”对人类社会来说,资源的稀缺性使得如何对它进行配置的重要性无论怎么估计也不会过分,经济学是研究配置资源的科学,而法学是研究配置正义的科学。在一国范围内,参与资源配置的主体众多,凡是能够按照自己意愿左右资源使用的参与者,均可视为资源配置的主体。每个主体都试图按其意愿对资源进行配置,进一步的问题是完成了自己意愿的主体,凭借何种力量实现其意图?而只有政府通过行政命令或监管,才可以实现“超经济强制力”。其他参与者并不具备“超经济强制力”,只能以价格为媒介,通过交换实现其资源配置,即应当遵循“市场机制”。
19、因此,社会经济中的资源配置遵循“双重法则”(见图1),政府通过行政命令或监管实施行政机制,市场通过价格媒介实现市场机制。在资源作为一个常量的情况下,可以在一个平面坐标上抽象并量化出整个社会资源配置的基本轮廓,即一国经济资源配置的可能性曲线与无差异曲线。曲线凹向原点,是因为资源配置方式在“双重法则”中转换时,机会成本是递增的。也就是说,随着市场配置资源量的增加,一国所必须放弃的政府配置资源量呈现递增趋势,或者说市场配置的机3程雪军,尹振涛:全国统一大市场下的金融科技创新与监管体系重构会成本是递增的。例如,在金融科技领域,如果增加一个新的市场主体,那么政府在金融科技领域失去的权力一定会呈递增趋势。
20、资源配置的“双重法则”具有“普适性”,所有的国家都可以在上面给出的资源配置可能性曲线上找到自己的位置。例如,早期的资本主义国家会出现在曲线的右下角,而20世纪中叶的社会主义阵营更靠近曲线的左上角。各个国家资源的配置实践实际上是一个“试错过程”。换句话说,各国实际发生的资源配置会在这条曲线上左右移动,不断在“试错过程”中寻求适合自身国情的配置组合。如果按照配置是否直接掌控资源,那么可以将政府配置分为直接配置和间接配置,前者通过征税、国有经营、参股民营企业实现资源配置;后者通过行政审批、货币政策、产业政策等间接调节资源配置。其中,间接配置包括“含蓄的干预”与“直接的干预”,而直接配置的干预程度更高
21、,致使可商量的余地较小。2.从“双重法则”解构金融科技监管的必要性在金融科技的深度驱动下,我国金融行业的质量与效率得以有效提升。然而,金融科技是一把“双刃剑”,它虽可能对金融行业产生“建设性”的创新作用,促进金融行业质量与效率的提升,但也可能给金融行业带来“破坏性”的现实影响20,衍生相应的金融风险以及金融监管压力。申言之,金融科技创新是一种市场现象,同样存在“创新失灵”的现实问题21。对此,我国有必要对金融科技监管进行深化改革。现有不少理论对政府与市场经济学做过相关研究,并形成了一些基础理论。其中,政府监管理论认为:“事物没有绝对的好,也没有绝对的坏,需要根据不同的环境进行相机抉择。”以法官
22、执法与监管者执法为例,研究者认为法官执法可能更加公正,但更少激励;而由监管者执法虽然有更多激励,但却面临滥用权力的可能22。Shleifer 在 理解监管 中谈到无序成本(市场自治)与管制成本(政府监管)的关系23,任何国家都有制度的可能性边界,最好的策略是使其无序成本与管制成本之和最小化,进而达到监管效率的最优化。因此,不同国家应结合其自身的资源禀赋及偏好,在市场自治、行业自律、政府监管与国家经营等层面相机抉择,做出契合其监管效率最优化的选择。无论是传统商业领域还是现代金融科技领域,都应该遵循市场与政府资源配置的“双重法则”(见图2)。图 2金融科技创新与金融科技监管的孪生关系信息技术与金融
23、行业的深度融合,促使金融行业从传统金融阶段向互联网金融、金融科技阶段快速迈进,一定程度上实现了资源的优化配置。一方面,生产可能性边界的外移程度取决于信息技术发展引发的金融创新程度。曲线AOB、曲线CPD、曲线EQF都是金融的生产可能性边界,三条曲线分别代表着传统金融行业、互联网金融行业与金融科技行业的生产可能性边界。在曲线AOB背景下,传统金融的质量与效率水平最低;在曲线CPD背景下,互联网金融的质量与效率水平较高;在曲线EQF背景下,金融科技的质量与效率水平最高。另一方面,金融监管无差异曲线的外移程度(监管效率与质量)取决于金融监管程度。曲线X1OY1、X2PY2与X3QY3可视为金融监管的
24、无差异曲线,即金融监管机构偏好相同的金融监管要素组合,分别代表对传统金融、互联网金融以及金融科技的监管无差异曲线。当金融的生产可能性边界与金融监管无差异曲线相切时,其切点便是金融发展的最佳均衡点。申言之,金融科技的生产可能性边界与金融监管无差异曲线的最佳均衡点为Q,倘若两条曲线没有相切于Q,而是与金融监管无差异曲线X2PY2相交于点 X2与点 Y2,那么两条曲线相交区域 X2PY2Q是金图 1一国经济资源配置的可能性边界与无差异曲线42023年第9期融科技剩余,这意味着该部分的产能(质量与效率)无法有效实现。总之,唯有实现金融科技创新与监管的动态平衡,方可实现金融科技的帕累托优化。三、金融科技
25、创新对我国统一大市场金融监管体系的挑战党的二十大报告指出:“构建全国统一大市场,深化要素市场化改革,建设高标准市场体系。”金融科技作为新型生产要素,对各种金融业态产生了重要影响,主要体现为“混业性”“去中心化”与“风险复杂化”:一方面,金融科技因其内在多元特征而具备创新性,促进了金融行业的创新发展,提升了金融行业的质量与效率;另一方面,金融科技同样具有风险性,通过“混业性”与“去中心化”特征,从金融监管理念与架构层面给传统金融监管体系带来挑战,严重制约了全国统一金融科技大市场的发展。(一)金融科技“混业性”与金融监管“分业性”的发展冲突金融科技是金融与科技深度融合的产物,主要采取科技深化与金融
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