耦合治理结构:一种现代农村社区的治理结构——基于苏南X镇的田野经验.pdf
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1、2023 年 第15卷 第5期Journal of Ethnic Culture原 生 态 民 族 文 化 学 刊社区治理研究耦合治理结构:一种现代农村社区的治理结构基于苏南X镇的田野经验高万芹,龙斧摘要:现代农村社区的兴起对已有基层治理体系形成挑战,现代农村社区组织既要承担自上而下的行政任务,又要对下处理村民自治事务,原有的治理体系已经难以满足双重治理事务的需要。面对基层治理困境,X镇进行治理体系的变革,建立了一种耦合型的治理结构:一方面通过村干部职业化、行政力量下沉的方式实现村级事务的行政化管理;另一方面通过双重村级治理架构的设置和权力资源配置,建立行政权与自治权的边界和责权。这一机制设置
2、是“双轨政治”在当代社会的延伸和变革,实现了行政权与自治权的有效耦合,满足了现代农村社区双重治理事务的需要,为农村地区实现基层治理现代化提供了有效的参考路径。关键词:耦合治理;村干部职业化;行政下沉;自治下沉中图分类号:C912.82文献标识码:A文章编号:1674-621X(2023)05-0068-12一、从“双轨政治”到“耦合治理”:现代化视野中的基层治理改革开放以来,随着基层社会的转型和变迁,基层社会治理的难度日益增加,如何应对新的治理形势成为摆在党和国家面前的重大课题。党的十八届三中全会从当下国家治理的现实出发,提出要推进国家治理体系和治理能力的现代化。基层治理体系是国家治理体系中最
3、基础和最关键的部分,其改革成效直接影响到国家治理体系和能力的现代化。学界围绕如何推动基层治理体系现代化开展了大量研究,这些研究形成了两条主要路径:一是制度路径下的基层行政建制;二是社会化路径下的基层自治变革。制度路径下的基层治理体系变革研究,即把制度化、正规化和科层化作为基层治理体系现代化的重要方向,研究重点放在通过合理的制度设计和行政建制来规范农村基层的治理结构和权力收稿日期:2022-01-24基金项目:国家社科基金青年项目“新乡贤参与农村社区治理的模式和路径研究”(18CSH010)作者简介:高万芹,武汉科技大学法学与经济学院副教授(武汉,430062);龙斧,武汉大学社会学院教授,美国
4、杜克昆山大学经济管理学教授(武汉,430072)。江必新:推进国家治理体系和治理能力现代化,光明日报 2013年11月15日,第01版。张艳国,尤琳:农村基层治理能力现代化的构成要件及其实现路径,当代世界社会主义问题 2014年第2期。张静:基层政权:乡村制度诸问题,上海人民出版社,2007年。崔晶:回望传统与现代化转型:社会治理创新中的基层政府与民众协作治理研究,中国行政管理 2017年第2期。682023 年 第15卷 第5期Journal of Ethnic Culture原 生 态 民 族 文 化 学 刊社区治理研究体制,构建一个理性化、现代化的权力运行结构。例如,推行村干部职业化,实
5、现村级组织的正规化管理和科层化建设。但这种过于强调通过科层制度建设来加强基层治理能力的方式,也遭到了一些质疑。魏小换发现基层治理制度化水平的提高,并没有带来高效的制度执行力,基层治理很容易演变为缺乏实质内容的形式化治理。这是因为基层治理的制度化路径不等于治理能力的提升,缺乏相应的社会基础,很容易造成有制度建设却无制度化能力。李祖佩更是提出通过制度路径来提升基层治理能力,加强国家基础性权力建设的方式,并不适合中国的历史和现实。社会化路径下的基层治理体系变革,则侧重把非制度化、非正规化和激活自治作为基层治理现代化转型的重要方向。这一路径下的研究重点放在理解中国基层治理面临的社会基础和历史基础,深入
6、反思什么是适合中国现代社会的基层治理体系。如费孝通认为传统时期的中国乡村治理是一种“士绅”模式下的“双轨政治”(即自上而下的官僚体系和自下而上的地方自治两轨),国家没有能力对乡村社会进行直接的正规化管理,官僚制度一般到县一级,国家依赖士绅在乡村社会实现地方自治。即使在清末民初,清政府推行政权下沉,国家也无能力实现正规化和官僚化,地方社会还是保持一种“半正式行政”的治理模式。地方社会保持“双轨政治”或“半正式行政”的治理模式,不仅因为国家缺乏应有的社会基础和财政实力,而且也因为它有较强的治理绩效,能防止中央集权的破坏和基层行政的僵化,实现国家与社会的有效互动。因此,在相当长的一段时间内,基层治理
7、都难以完全实现正规化,必须采取措施保证社会自治的空间。在理论层面,社会化路径下的研究也与西方的“国家限度理论”、“公民社会理论”相契合,它有效地反思了单纯依靠制度建设来加强国家治理能力的有效性,也意识到国家社会合作共治的必要性。表1基层治理体系现代化的两种路径基层治理体系变革治理特征治理主体治理手段治理机制制度化路径制度化、正规化和行政化职业化村干部正规化治理+行政权加强科层行政体制下沉社会化路径非制度化、非正规化和自治化非体制型精英非正式的治理手段+自治权加强激活自治彭澎:农村基层治理体系和治理能力现代化发展的价值理念与建构目标,湖湘论坛 2015年第1期。周庆智:论中国基层政府治理现代化,
8、武汉大学学报(哲学社会科学版)2016年第3期。高万芹:村干部职业化的实践、后果及其制度监控以南京远郊农村经验为例,南京农业大学学报(社会科学版)2019年第1期。王惠林,杨华:村干部职业化的生成机制及路径创新,西北农林科技大学学报(社会科学版)2018年第4期。王向阳:改革开放后村干部职业化和行政化之路基于我国东中西部乡村治理实践的考察,西北农林科技大学学报(社会科学版)2018年第6期。魏小换,吴长春:形式化治理:村级组织性质的再认识,广东社会科学 2013年第4期。冷波:基层规范型治理的基础与运行机制基于南京市W村的经验分析,南京农业大学学报(社会科学版)2018年第4期。李祖佩:项目制
9、基层实践困境及其解释国家自主性的视角,政治学研究 2015年第5期。费孝通:中国士绅,中国社会科学出版社,2006年。贺雪峰:乡村治理的制度选择,武汉大学学报(人文科学版)2016年第2期。黄宗智:集权的简约治理中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政,开放时代 2008年第2期。王建生:西方国家与社会关系理论流变,河南大学学报(社会科学版)2010年第6期。692023 年 第15卷 第5期Journal of Ethnic Culture原 生 态 民 族 文 化 学 刊社区治理研究西方现代化治理理论试图从国家和社会非此即彼的“零和博弈”中走出来,通过加强国家和社会的有效合作来实现现代国
10、家的治理。多元主体参与协商、国家和社会合作共治也被认为是国家治理现代化的重要组成部分,对提升国家治理能力具有重要意义。因此,冷波认为应该从社会这一角度出发,重新审视基层治理体系的变革,提出“双轨政治”在当今社会的合理性和在国家社会之间保留缓冲空间的必要性。黄杰进一步提出现代型治理结构应该是“耦合”型的,是正规化治理和非正规化治理手段、国家和社会力量的相互渗透、嵌入、合作和多重互动。“耦合”所包含的渗透、嵌入、合作与互动关系也进一步拓展了“双轨政治”在当今社会的内涵。然而,已有研究对耦合治理结构的分析远不足,对双轨政治在当今社会的表现和机制探索也非常有限。耦合治理结构既要求国家力量的下沉,也要求
11、社会力量的协作共治,亦需要通过制度建设和民主参与机制的设置来实现国家和社会的有效合作。然而,现实的张力在于国家和社会的协作共治很难在实践层面落实,基层治理体系的制度化建设与基层社会的自治能力很难相容。实践中往往出现一边倒的情况,要么过于强调基层治理体系的制度化和规范化,国家的行政力量干预过强;要么过于强调社会自治的重要性,却没有看到乡村社会自组织的困境。因此,已有研究在实践层面对耦合治理结构的探索不足,对如何加强耦合治理结构中行政和自治有效衔接机制的研究也不充分。本文在已有研究和全国各地的调研实践基础上,以经验较为成功的苏南X镇为例,来剖析耦合治理结构中国家行政力量和社会自治权力的有效合作机制
12、。研究发现耦合治理结构的建立需要通过制度和组织体系重塑来推进村级治理体系行政化改革,同时激活村民自治,即有效的基层治理需要正规化的制度建设,也需要激活村民自治以应对不规则的村庄社会。二、田野呈现:从传统农村社区走向现代农村社区X镇位于苏州某区南部,是连结苏锡常和杭嘉湖地区的交通枢纽,总面积135.65平方公里,总人口12.5万人,全镇辖21个行政村,7个社区。X镇是一个典型的工业重镇,是中国纺织织造名镇。2015年,全年实现地区生产总值119.48亿元,完成公共财政预算收入6.41亿元,财政实力雄厚。得益于较为发达的工业经济,该镇的城乡一体化程度较高,其农村地区不同于传统以农业为主的村庄,更像
13、是现代城市社区,工业基础雄厚、外来人口密集。以Y社区为例,Y社区村域面积7.06平方公里,农业用地所剩无几,土地主要用来发展工业,入驻企业300多家。全村本地人口3 253人,但外来人口却有18 000余人,远超本地人口。由韩庆龄:电商经济与村落社区的现代性转型,中国社会科学出版社,2020年,第215-218页。陈家刚:协商民主研究在东西方的兴起与发展,毛泽东邓小平理论研究 2008年第7期。冷波:“双轨政治”重构与村治结构创新以湖北省秭归县“幸福村落建设”为例,中共宁波市委党校学报2018年第3期。黄杰:耦合治理结构与大国治理:对“双轨政治”的重温和拓展性解读,浙江社会科学 2012年第9
14、期。朱静辉:双重链条与耦合治理:社区治理结构的一个分析框架,宁夏社会科学 2018年第4期。702023 年 第15卷 第5期Journal of Ethnic Culture原 生 态 民 族 文 化 学 刊社区治理研究于工业经济发达,该村集体收入较高,每年仅地租收入就有200多万,再加上国家自上而下的资源和企业捐助,每年的村级可支配收入达300万。经济社会发展的同时增加了村级治理难度。在Y社区,村级治理事务已不同于传统农村社区,外来人口管理、环境整治、拆违控违、安全生产、出租房整治等行政管理事务大量增加,提高公共服务水平,实现城乡一体化成为村级治理事务的重点,而农业生产管理服务的内容大大减
15、少。另一方面,Y社区虽已不是传统意义上的农业型村庄,但也没有演变为真正的城市社区,村庄仍保留非程式化、非规则性的一面。土地的集体产权属性决定了农民的利益纷争仍比较复杂,农民仍按照地方社会的规则行动,村民小组仍是一个半熟人社会。因此,Y社区作为一个转型中的现代农村社区,既像一个现代城市社区,又带有一些农村社区的特质。这也给村级治理带来挑战,其村级事务的复杂性远超出现有村级组织的治理能力。面对上述问题,X镇所在的地方政府推行了一系列改革,重组现有的基层组织体系,一方面推动科层管理,实施村级组织行政化改革以适应行政管理事务的增多;另一方面,政府也没有将行政建制推行到底,在小组层面保留基层自治空间以应
16、对不规则的村庄社会。改革后的基层治理体系在治理主体、治理方式和治理结构上呈现出复合性和耦合性的一面,行政权与自治权并行不悖地存在于基层治理实践中,从而使该地区的基层治理体系更能适应现代农村社区的治理诉求。三、双轨政治的现代转型:耦合治理结构的形成(一)复合型的治理主体:职业化村干部与非体制精英的耦合面对大量增加的经济、社会和政治事务,地方政府需要更积极有为的治理主体。因此,X镇所在地方政府首先从治理主体上进行变革,一方面推动村干部职业化改革,以拿薪资的专职村干部代替兼职干部。另一方面,充分吸纳乡村社会的各种力量,激励非体制型精英参与村级治理。1.职业化村干部2005年以来,随着城镇化进程的加快
17、,X镇所在地方政府不断推进村干部的职业化改革,由乡镇统一招聘、面试和调配,并提高村干部的薪酬待遇,以激励他们做好本职工作。改革后,村干部不再是拿误工补贴的兼职干部,而是拿薪酬的专职干部。以Y社区为例,2017年村书记一年的工资收入10万,主任是其九折,主任助理八折,妇女主任和会计是七折,这只是每年的基本工资和绩效工资,再加上年终奖励、各种补贴、加班费等,收入会高出23万,同时还有五险一金。较高的收入和保障可以让他们专心做村干部。在提高村干部薪酬待遇的同时,地方政府开始对他们进行正规化管理。首先,地方政府推行“坐班制”和“考勤制”,要求村干部每天坐班考勤,要求村级组织周六周日分派人员来值班。同时
18、,乡镇政府还通过工资绩效改革来加强对村干部的激励和管控。在乡镇政府考核体系中,工资被分为“基本工资”和“绩效工资”两部分,其中,绩效工资占总工资的一半多。而绩效考核基本上是由乡镇各条线部门根据村干部完成上级任务的情况来评分。为进一步激励村干部为乡镇政府办事,乡镇政府还为村干部进入官僚系统提供渠道,例如村712023 年 第15卷 第5期Journal of Ethnic Culture原 生 态 民 族 文 化 学 刊社区治理研究干部可以通过考试或提拔进入乡镇政府成为公务员。这种方式拓宽了村干部的职业生涯和政治前途,也让村干部的角色和身份认知发生了变化。不少村干部觉得自己是被乡镇政府聘用的工作
19、人员,是乡镇政府的一部分,他们的主要任务是处理乡镇下派的行政事务。村干部这种身份、角色和业务中心的转变,淡化了自身作为村民“当家人”的意识。2.非体制型精英与体制内职业化的村干部不同,村庄中还有一部分非体制型精英,他们主要是一些热心的老党员、老干部、乡贤能人、积极分子等,他们在村庄社会中有一定的权威和声望,也有一定的积极性参与村庄公共事务。地方政府和村级组织意识到了这部分非体制型精英的重要性,积极动员他们参与村级治理,为他们提供各类荣誉称号和身份符号,并通过成立议事小组、监督小组、调解委员会和文体小组等组织把这部分闲散力量动员起来,给予他们充分参与村庄公务的权利。非体制型精英大都比较空闲,政府
20、和村民对他们的信任和重视让他们有较强的荣誉感和责任感参与村庄公共事务。非体制型精英也把自己视为“当家人”,反映自下而上的村民诉求,防止职业化村干部出现以上级利益为主,却不顾村民诉求的现象。他们的存在也对村庄权力结构形成制衡,能够代表村民与村干部进行协商。由此可见,在村级治理主体重塑方面,地方政府并没有因为推动村干部的职业化而忽视对非体制型精英的吸纳,反而比较重视非体制型精英在村级治理和村民自治中的作用。体制化的村干部与非体制型精英并行不悖地存在于村级组织体系之中,形成了复合型的治理主体。在村干部成为体制代言人的同时,又通过非体制型精英来弥补村干部“当家人”角色的不足,有效地解决了村级组织正规化
21、所带来的“自治主体缺失”的问题。(二)综合型的治理方式:正规化与非正规化治理方式的耦合与复合型的村治主体相对应,村级治理方式也同步发生了重大变化。一方面,村级治理的行政化色彩越来越浓,治理方式越来越正规化;另一方面,正规化的治理方式存在边界和局限,需要非正规的治理方式介入。1.正规化的治理方式在村干部尚未职业化之前,村干部的工作方式并不正规,很少有文字记录或记录较为简单。村干部职业化以后,正规化管理提上日程,村级治理逐渐文牍化、程序化和规范化。现在村干部做任何工作都要有文字备案,大到村级公共工程、公益事业、资源分配,小到通知下达、村民矛盾纠纷调解等,都要用照片、记录、签字等方式来证明工作的执行
22、情况。因此,村级治理工作变得更为繁琐,每一项业务都需要大量的表格和文字工作来证明,上级要凭这些文字工作来确定村级治理的状况。同时,村级组织的自主性和随意性降低,村干部越来越“依规办事”“依法治理”。任何有关村级财务的使用和决定都要一级级上报,经过上级部门的授意,通过他们严格的审核才可以执行。一些政策任务的推动主要靠讲道理、讲法律,如果反复做工作讲不通,村干部就只能自我消化或是移交到上级政府或相关负责部门来解决,不再运用关系、面子、动员群众等非正式手段。以环境卫生整治为例,村级组织主要是负责公共区域的垃圾清理工作,农户门前垃圾主要由农户清扫。但在实际工作开展722023 年 第15卷 第5期Jo
23、urnal of Ethnic Culture原 生 态 民 族 文 化 学 刊社区治理研究中,经常遇到一些农户不扫门前垃圾。遇到这种情况,村干部先是给这部分村民反复讲道理讲政策。当讲道理讲政策讲不通时,村级组织往往会出钱雇人清扫个别农户门前的垃圾。当不扫门前垃圾的人越来越多,超出村级组织的承受能力时,村干部们就会上报到乡镇政府,由乡镇政府出面解决,因此,原本一个清扫垃圾的小事,村干部都会正规办理,最终导致个人事务变成政府的责任。同样,涉及违搭违建的大事情,村干部只需要走正规程序,证明自己确实做了群众工作,即使村民不执行拆违,村干部也可以免责。因此,村干部在推行工作任务时不会采取强制措施,也很
24、少动用人情资源,而是公事公办。问题解决不了就直接报给乡镇政府,乡镇政府再动员执法大队或综合治理中心,由公安或城管等体制力量来依法解决违搭违建的问题。而Y社区所在的乡镇政府恰好有足够的财政实力来建立庞大的行政执法力量,以支持村级治理工作。正规化和程序化的治理方式造成了村级治理任务大增,这就要求乡镇政府派出更多的行政和人员力量加入进来。为更好地完成各项行政工作和任务,村级组织在扩大人员规模的同时,也推行专业化的分工。以Y社区为例,除了书记、主任、妇女主任、会计等常规人员,村里还增加了主任助理、联队会计和一个村务协助员,共7人。主任和书记统抓全面工作,主任助理主要是协助主任做好治安管理、环境卫生方面
25、的工作,兼具民政救助和征兵工作。村会计主要负责村财务的工作,兼任党建和农业服务方面的事情。妇女主任主要负责计划生育政策和妇联方面的事情,日常在村服务大厅坐班。村里还招聘了一个联队会计,专门负责每个小组的资产管理和农保发放。这样每个村干部都直接对接乡镇的专属条线部门,不属于自己业务范围内的事务很少去管。但即使这样,村委班子成员也明显感觉人手不够,他们需要更多的成员。为更好地推进村务工作,村干部正在向上级申请扩大班子成员,也要求上级更多条线部门的行政力量下沉到村,希望进一步壮大村级组织的正规化力量来应对繁杂的村级事务。2.非正规化治理方式的运用正规化的治理方式虽然能够应付不断增加的行政任务,尤其体
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