绿色金融背景下我国环境信息披露的现状检视与规制进路.pdf
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1、西北民族大学学报(哲学社会科学版)J.NORTHWEST MINZU UNIVERSITY(Philosophy and Social Sciences)中文核心期刊CSSCI扩展版来源期刊2023年第3 期No.3,2023绿色金融背景下我国环境信息披露的现状检视与规制进路李翔宇(华东政法大学经济法学院,上海2 0 0 0 4 2)摘要】在追求实现“碳达峰、碳中和”的目标愿景下,绿色金融已构成金融领域建设的重要环节,而环境信息披露制度则成为发展绿色金融的基础性制度。从规范和实践两个层面展开分析,可以发现当前我国环境信息披露体系尚不健全,其在披露内容、披露规制理念、披露标准等方面依旧存在欠缺之
2、处,故有完善之必要。对此,可以在结合我国本土实践和借鉴国际经验的基础上,对现行环境信息披露制度及要求予以针对性优化。在实现路径上应以目标为导向,通过实现全要素化的环境信息内容披露、明确激励与约束并进的信息披露监管进路、推进环境信息披露标准的统一化与国际化、构建环境信息披露多元主体共治路径,进而不断完善我国环境信息披露制度,为绿色金融的良性发展提供法治保障。关键词绿色金融;环境信息;信息披露;双碳目标;法治保障中图分类号 D912.28文献标识码A文章编号10 0 1-5 14 0(2 0 2 3)0 3-0 13 0-10自工业革命以来,统筹环境保护和经济发展的理念在较多国家已达成共识。目前,
3、全球已经有超过130个国家和地区设定了碳中和目标。我国亦于2 0 2 0 年9 月在联合国大会上向世界宣布了2 0 3 0 年前实现碳达峰、2 0 6 0 年前实现碳中和的目标1。党的二十大报告提出,必须完整、准确、全面贯彻新发展理念;要推动绿色发展,促进人与自然和谐共生;完善支持绿色发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系。因此对于金融而言,亦需渗透绿色发展这一要素。绿色金融是在传统金融的基础之上,以实现环境保护、节能减排等一系列政策为目标而开展的金融活动。大力发展绿色金融,是我国经济由高速增长转向高质量发展的必然要求。2 0 16 年8 月,央行、财政部等七部门共同发布关于构建绿色金融体
4、系的指导意见,为建立健全绿色金融体系提出了相应目标和要求。当前我国的绿色金融正从起步走向成熟阶段,相应的体系构建也日趋完备,同时也对相关制度建设提出了更高的要求。2 0 2 1年3 月,央行初步确立了“三大功能”“五大支柱”的绿色金融发展政策思路。其中“五大支柱”包括完善绿色金融标准体系、强化金融机构监管和信息披露要求、完善激励约束机制、丰富绿色金融产品和市场体系、积极拓展绿色金融国际合作空间五个方面。由此可见,环境信息披露作为绿色金融体系的“五大支柱”之一,已经成为绿色金融发展的重要支撑。本文即以我国绿色金融背景下的环境信息披露为研究起点,从内容、要求、标准等方面对其现状予以分析,从中总结出
5、相应特点以及不足,并以比较的视角对域外相应制度进行研究,尝试进行针对性借鉴和本土化改进,以期优化我国环境信息披露制度,为绿色金融的良性发展提供法治保障。收稿日期2 0 2 3-0 2-2 7作者简介李翔宇,男,博士研究生,主要从事金融法学研究。130一、我国环境信息披露的理论依据与制度演进(一)环境信息披露制度的理论基础一般而言,环境信息是指企业或金融机构等在开展经营或投融资活动时产生的与环境影响有关的信息,如碳排放、生态环境违法、污染物排放与治理、环境风险管理等信息。以绿色金融项下的环境信息披露为例,其同时涉及投资者、金融机构和监管机构等多方主体,因此披露行为的规范化对促成绿色金融健康发展至
6、关重要。在实施效果方面,环境信息披露制度能够强化企业等主体的环保意识,推动绿色转型发展。从法经济学的视角分析,信息披露的制度价值首先在于解决信息不对称的问题。法律之所以要求信息披露,是因为信息是市场的重要组成部分,具有潜在的经济价值。披露行为是从信息优势方向信息劣势方的单向传递,并且是从无到有的过程。法律作为利益平衡的工具,在调整各主体利益的环节中也体现出了矫正正义。以主体解构,绿色金融的参与者大致包括市场和监管主体,前者可进一步区分为企业和个体(投资者)。就市场主体而言,一方面,企业积极履行环境信息披露义务已经成为其践行社会责任的重要表现。在市场机制的影响下,市场亦会促使或倒逼企业主动参与环
7、境信息披露,使其更加重视绿色发展,同时得以防范或降低金融风险。另一方面,环境信息披露亦构成该领域投资者做出决策判断的主要参考指标。世界范围内,投资者依据包括环境信息在内的信息披露情况确立投资方向也已成为主流趋势。此外,环境信息披露还可以使得投资者等利益相关者以外部人的视角对披露主体的活动进行监督,以更好地提高市场透明度,在强化约束机制的同时,也能够影响到企业等主体的行动选择。在政策等因素的影响下,绿色金融的发展质量便反映到股票、债券等资产价格中。从结果上考量,良好的环境信息披露制度可以反过来提升投资者的风险判断能力及投资水平。环境信息不仅能为投资者对企业整体评估与环境风险预测提供依据,亦可辅助
8、政府进行有效管理2 。就监管主体而言,无论是规范的制定或执行,监管部门的“有形之手”都有利于解决绿色金融市场自身难以克服的“失灵”问题。鉴于此,绿色金融背景下的环境信息披露是包括金融机构在内的企业识别、评估、管理环境和气候风险的重要环节,也是外部审视其环境和气候风险管理水平的主要途径3 ,其对于优化投资环境及市场结构、防范市场风险等方面发挥着重要作用。我国的环境信息披露是相应主体在规范及实践的探索中不断演进,本文将在系统梳理相关规范以及实践的基础之上,总结出当前关于我国环境信息披露领域存在的不足或问题。(二)我国环境信息披露的规制框架以绿色金融领域的具体业务为标准,可以将其划分为绿色金融债券、
9、绿色证券、绿色股权投资、绿色信托、绿色信贷等。绿色金融兼具绿色和金融的双重属性,因此对于金融业务而言,其除了应遵循相关领域的披露规则(如证券法要求真实、准确、完整等),还需遵循与环境保护相关的披露要求。在企业方面,我国关于环境信息公开或披露的制度建设一直在推进过程中。依时间脉络来看,2 0 0 3 年原国家环保总局就颁布了关于企业环境信息公开的公告,其中要求公布重污染企业名单,该公告亦是规范企业环境信息披露的首次尝试。2 0 0 7 年,央行和原环保总局宣布要将企业环保信息纳入全国统一征信系统,且企业的环保守法情况将影响自身信贷业务的办理。将企业环境信息与其征信、信贷活动相关联,能够增强其环保
10、观念。但因可操作性等因素的缺失,使得环境信息披露未能达到预期效果。其后,我国陆续颁布了环境信息公开办法(试行)企业事业单位环境信息公开办法等文件。2 0 2 1年12 月,生态环境部公布了企业环境信息依法披露管理办法,明确“企业是环境信息依法披露的责任主体”,同时列举了该办法涉及的五类企业。2 0 2 2 年12 月,全国人大常委会公布了公司法(修订草案二次审议稿),其中在第2 0 条也明确了“国家鼓励公司参与社会公益活动,公布社会责任报告”。从上条表述来看,它涵盖了所有类型的公司,但不具有强制约束力,尚需要公司的“内心遵从”。而对于金融机构,可以发现其并不属于企业环境信息依法披露管理办法所规
11、制的范畴。与其环境信息披露活动有关的规范一 13 1 一更多地散见于央行、银保监会、证监会、证券交易所、中国银行间市场交易商协会等机构或组织发布的金融监管规则、政策等文件中。结合现行规范体系,可以发现有关环境信息披露的规范性文件多集中于央行、证监会等部门发布的相应规章中。此外,还包括地方性立法与之配套协同,例如深圳经济特区绿色金融条例中即规定了“环境信息披露”专章,其特点是层级不高。在覆盖面上,规范重心也是从重点排污企业逐步扩及上市公司以及金融机构。通过对上述规范进行梳理,可以发现当前绿色金融领域的环境信息披露制度呈现出多头共治的局面。绿色金融由于外延本身相对宽泛,涉及了金融领域诸多业务,由此
12、构筑了多方监管体系。在规范层级上,环境信息披露规则多涉及部门规章、规范性文件以及行业自律规则。部分规范仅是对环境信息披露进行原则性的规定,但亦有较为完备的规范体系。以绿色金融领域债券发行为例,主管机关中国人民银行即要求披露主体对项目情况、环境效益目标等予以说明。同样依据主体类别,现行规范主要针对企业和金融机构的环境信息披露义务进行规定。(三)我国环境信息披露的实践情况首先,就企业而言,根据中国上市公司环境责任信息披露评价报告(2 0 2 0 年度)所反映的评价结果,在该年度沪深股市共计4 4 18 家上市公司中,已发布环境报告书、ESG报告等材料的企业共计113 5家,占比为2 5.6 9%,
13、该结果与2 0 19 年的2 5.5 4%相比并没有明显提升4 。依据上述报告,国有以及外资企业环境信息披露水平相对较高,且披露程度与企业所在区域、行业等均存在关联。既往部分规范未要求企业进行强制性披露,而企业经营者基于对短期利益的追寻也忽视了绿色发展理念。由此可见,当前多数企业虽已初步确立了环保合规意识,但企业在绿色环境信息披露方面依旧存在着不平衡、不充分的问题5 13 0其次,就金融机构而言,其环境信息披露实践正逐步成熟。某项调研显示,2 0 2 0 年度我国共有4 7家上市银行发布ESG(社会责任)报告,其中约5 0%的机构披露了与绿色金融相关的治理结构6 。2 0 2 1年,我国正式启
14、动粤港澳大湾区金融机构环境信息披露试点,区内13 家银行机构集中发布了环境信息披露报告。此外,湖州市作为绿色金融改革试验区,发布了金融机构环境信息披露三年规划(2 0 19 一2021),并在2 0 2 1年完成了市内全域银行业环境信息披露7 。当前,国内金融机构环境信息披露在形式上多以半年度或年度报告为主。实践中,部分金融机构已经将环境风险监测纳入全面风险管理体系,并建立了应对措施,但在环境风险压力测试方面,仅有工商银行、中国银行、建设银行和兴业银行有所涉及。在中英两国金融机构开展的环境信息披露试点中,中英试点机构已由最初的10 家增加至2 0 家,范围涉及银行、资管、保险多个领域,且在披露
15、形式和内容上更加多元,如通过社会责任报告、地区或行业整体披露等途径披露。在内容上,部分金融机构基于自身情况开展了投融资活动碳足迹信息、棕色资产信息等特色领域的披露8 二、我国环境信息披露的现实困境(一)监管导向下环境信息披露内容的实质失衡在内容方面,当前多数规范并未对环境信息披露予以明确,但也有规范以列举的方式进行了要求。披露的主要价值在于信息的可获得性,但由于缺乏量化评估指标,导致目前环境效益方面的信息披露程度较低。对于环境信息的风险评估和应对,以金融机构为例,结合试点情况,多数商业银行未采纳绿色项目情景分析和风险压力测试工具。一项调查报告显示,截至2 0 2 0 年10 月,仅有3%的沪深
16、3 0 0 指数企业在年报中提及环境风险。对于金融机构而言,其主要需要考虑投融资等活动对环境的影响,其选择对象如资源节约、环境友好型企业。但如何通过较为科学的测试工具,进一步分析量化开展金融活动中所产生的环境效益,依旧是需要解决的问题。在实践过程中,需要明确的问题是如何借助于测算方法和工具对其金融活动所产生的环境效益予以量化,这同时构成了环境信息披露中的重要组成部分。一132一在自愿性信息披露的场景下,披露主体在“经济人”理念的驱使下,难免会出现选择性披露的行为。在实践中,多数企业倾向于披露正向信息,如公司履行环境保护义务所取得的成绩。但其对于负面的信息通常选择忽视,从而导致信息披露质量不高或
17、不全面,甚至有企业直接隐瞒其对生态环境所实施的污染和破坏,进而构成“漂绿”行为10 。结合生态环境部所通报的信息,仍有部分上市公司因环保问题被处罚后未在相应报告中披露相关信息。对此,生态环境部应对气候变化司丁辉处长表示,要高度关注“漂绿问题,从标准制度入手划好边界,谨防该问题的发生11。此外,当前监管机构对于披露内容的规制重点集中在污染物治理、碳排放等信息,但这些均属于静态性环境信息,无法及时反映金融活动中的动态环境效益。总体而言,当前各披露主体对于环境信息披露依旧存在重形式、轻内容的困境,其更多是以回应监管型披露为导向,而忽视了环境信息对于市场和投资者的现实需求,亦会影响环境信息的披露质量。
18、(二)环境信息披露规制理念与现实脱钩如上所述,当前我国披露主体在环境信息披露方面的积极性依旧存在欠缺,存在着内驱力不足的固有困境。根据生态环境部印发的环境信息依法披露制度改革方案和企业环境信息依法披露管理办法,我国目前正在构建环境信息强制性披露制度,包括强制性披露主体、内容以及形式等要求,同时提出“2 0 2 5 年环境信息强制性披露制度基本形成”的目标。从规范目的上看,上述文件可以通过主管机关的监管和处罚等手段倒逼企业合乎规范地履行信息披露义务。但是也应当注意到,从市场层面分析,当前多数企业缺乏主动披露环境信息动力的原因之一在于竞争环境。根据公共产品理论,短期内环境信息披露机制的建立所需的成
19、本较大。当披露环境信息在财务报表中显现的成本大于收益时,披露主体会考虑到成本支出的确定性及未来收益的不确定性,信息披露带来的预期收益会影响披露意愿。有学者通过调研部分上市公司发现,其高管认为环境信息披露对于股价或收益影响占比较小,加大环保投资反而会增加成本12 。在同等条件下,选择不披露或者不合规披露环境信息的企业可能会比合规披露信息的企业获得更多的竞争优势,从而导致“劣币驱逐良币”现象的发生5 13 1。对于金融机构而言,其亦会考量环境信息呈现在财务报表中的成本和收益情况,进而会影响自身的披露意愿。由于金融市场中信息不对称现象的存在,基于信息经济学原理,企业或金融机构等主体在进行环境信息披露
20、时会陷人集体行动的囚徒困境。因为对于披露行为本身而言,其具有一定程度上的博奔性。上述主体所要博奔的对象是市场投资者或监管机构,而集体行动又会诱使披露主体形成“搭便车”心理,因而通常无法采取一致行动,选择诚信披露信息。“理性经济人”理念会驱使披露主体在充分利益衡量之后再进行选择性披露,以便实现自身利益最大化,从而影响了信息披露制度价值的实现。因此,在以既定强监管为主旋律的制度环境下,以上规范最终落地效果如何尚需检验。以企业环境信息依法披露管理办法为例,其为企业违反披露要求设定的处罚区间是一万至十万元,且处罚手段主要为经济罚,即行政罚款。那么企业是否会基于处罚与预期效益之间的衡量而继续选择规避披露
21、?现行规范能否发挥应有的威慢力?尤其是对于资产实力较强的上市公司而言,环境行政罚款相较于其资产可能就是“九牛一毛”。在“违法成本低,守法成本高”观念的驱使下,企业可能并不会在多大程度上重视未合规披露所面临的处罚13 。因此,单以企业被动应对的监管理念可能难以有效达到监管预期,同时需采用相对系统的方式,促使企业从内而外地自发披露环境信息,以此推动其合规发展。(三)环境信息披露标准的体系割裂由于我国关于环境信息披露的规范体系相对分散,导致同一绿色工具的环境信息披露同时受到多方主体以及相应要求的规制,如国际标准、部门标准等不一而足,形成了“多龙治水”的监管格局,难以形成相对完整的规制框架14 15
22、1。以监管部门为界分,主要包括生态环境部门和金融监管部门如央行、银保监会、证监会等所发布的披露文件。一方面,不同的监管部门在机构职责和管理权限方面存在固有差异,进而形成类似分业监管特征的规制结构。另一方面,受到绿色金融总体战略目标的驱动作用,不同部门之间的监管政策文件也难以避免存在着交叉重叠。在此背景下,各类政策文件出台部门、规范目的与治理方式不尽统一,难以实现全面治理和协同治理,进而导致了不同文件规则之间的冲突15 19133以绿色债券为例,多个部门对绿色债券信息披露做出了不同的规定。其中,中国人民银行的要求与国际资本市场协会(ICMA)发布的绿色债券原则中的GBP标准一致,规定采用年报和专
23、项审计报告的形式,并鼓励发行人披露绿色金融债券评估报告。中国证监会则是针对债券募集期和存续期分别进行规定,募集期要求披露项目类别、资金计划等内容,存续期要求披露资金适用情况、环境效益等,而中国银行间市场交易商协会则要求应明确披露绿色项目风险提示、募集资金运用等基本情况、环境效益目标等信息。在此背景下,披露主体的相应报告则难以同时满足不同监管机关的信息披露要求。披露标准的设计亦需考虑到信息内容的价值即必要性以及可利用性,否则披露主体在多重标准的要求下通常会显得捉襟见肘,在无形中也会增加其信息披露成本。从背后的原因分析,这也从侧面反映了规制过程中类型化思维的供给不足。如拉伦茨所言:“当抽象一般概念
24、及其逻辑体系不足以掌握某生活现象或意义脉络的多样表现形态时,首先可以参照的补助思考形式是类型。”因此有必要通过类型化的方式,实现环境信息披露框架的效率化与精细化。三、我国环境信息披露的规制进路通过对我国环境信息披露制度以及实践层面的分析,可以发现其仍有可改进之处。纵观世界各国,对于环境信息披露的规制已经得到了较为普遍的认可,不同国家和国际组织也制定出各自的政策并采取相应的行动。从构建人类命运共同体的立场出发,完善并有效落实环境信息披露制度不能仅圃于一国境内规范体系,同样需要具有国际视野。因此,在尊重我国本土经验的基础上,可以对域外环境信息披露规制的有益经验进行考察并予以借鉴,从而在立足我国特色
25、的基础上不断优化现行环境信息披露制度,更加高质量地达成环境保护的目标。(一)实现全要素化的环境信息内容披露在制度层面,我国在推进环境信息披露建设过程中取得了相对丰富的成果。但目前环境信息披露体系依然存在着内容零散、信息质量差等问题16 。环境信息披露内容作为信息获取的核心载体,对其规制显得尤为重要。在结合上述问题的前提下,本文认为对于环境信息披露内容的完善可以考虑定性与定量、动态与静态信息相结合的路径。首先,应进一步加强对于量化指标的披露程度。从国际标准来看,定量信息主要包括披露主体经营活动、投融资对环境产生的影响以及情景分析。定性解决的是有无的问题,定量则是解决多少的问题,二者缺一不可,而且
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