美国产业政策的历史脉络、演进规律与政策启示.pdf
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1、0102023 年第 4 期 产业一、引言新冠疫情前后,美国的主流经济意识形态发生重要转变,拜登政府重塑美国产业政策,将亨利克莱的“美国制度”思想体系重新拉回历史舞台。拜登政府签署美国救援计划,相继推出通胀削减法案、芯片和科学法案以及基础设施投资和就业法案,以法律形式强调了产业政策对美国的经济引导与干预作用,在优势领域进一步巩固美国的全球领先地位,在新兴领域确保美国成为规则的制定者和产业主导者,在关键领域构筑贸易壁垒、维护美国的产业链安全。新美国安全中心(CNAS)在报告重构美国国家产业政策文末论述:“中国并非产业政策的发明者,美国产业政策将确保美国未来经济保持强劲,技术领先地位得到巩固”。长
2、期以来,美国为巩固自身全球政治经济领域主导者的地位,不仅声称未曾实施过产业政策,还主张他国消除贸易壁垒等经济干预手段,并以裁判者身份对他国产业政策加以干预和指责。因此,拜登政府重申产业政策的意义,推翻了美国先前对于实施产业政策的掩饰态度,激发了政界、学界与业界各方关于产业政策的广泛讨论。美国产业政策的历史脉络、演进规律与政策启示任宛竹 摘要 2020 年以来,拜登政府致力于提出一套体系化的产业政策理论,通过规则和补贴的制定,并综合各项干预措施将私人资本引向重点发展领域,引发了广泛的政策讨论。循此,本文从产业政策的主流思想、主要任务、政策领域和政策工具等角度详细梳理了美国在产业萌芽期、发展期、调
3、整升级期和新发展时期的主要产业政策,总结了美国产业政策实践中的演进规律,并针对我国目前产业政策中的主要困境提出了相应的政策建议:第一,坚持自主发展的基本原则上保持战略定力;第二,着重功能性产业政策的运用,推进产业界自立的政策导向;第三,在政策表述、政策延续以及国际经济贸易规则的政策协调等方面借鉴美国经验;第四,注重公私部门的合作,增强官民协同;第五,注重产业政策的体系性与协调性。关键词 美国;产业政策;演进规律;政策启示 中图分类号 F293.3 文献标识码A 文章编号1000-4211(2023)04-0010-14(上海社会科学院应用经济研究所 上海 200020)收稿日期 2023-01
4、-11 作者简介 任宛竹,上海社会科学院应用经济研究所助理研究员,研究方向:公共政策,文化经济学。011美国产业政策的历史脉络、演进规律与政策启示本文对美国自建国以来实行的产业政策加以梳理,将美国产业政策的发展历程划分为产业政策的萌芽期、发展期、产业调整升级期和新发展期四个阶段1,概括了美国各个经济运行时期的主流经济思想、产业政策的任务、主要领域以及政策工具等特征,并总结了美国产业政策的演进规律。在产业萌芽期和发展初期,美国往往以直接干预手段保护本国幼稚产业的发展,并以国家安全的名义在技术研发与应用领域投入巨额资金。随着美国工业体系的成熟和世界领先地位的确立,美国政府逐渐转向功能性和服务性产业
5、政策,以更为隐蔽的手段支持美国产业发展。近年来,美国将中国视为主要经济威胁,其产业政策逐渐显现更多选择性产业政策的特征,以“挑选赢家”的方式促进本国优势产业的发展。由此可见,无论政府主张和主流经济思想为何,美国在经济发展的各个时期均运用了直接或间接的产业政策支持本国产业,并随着政治经济形势的变化进行适时调整。中国在以往产业政策实践中大量借鉴了欧美日韩等国的产业政策经验,并取得了举世瞩目的经济成就。但是中国与这些国家往往处于不同发展阶段,经济发展程度、地缘政治环境等背景差异较大,仅仅对经济政策进行同时期的横向比较往往有失公允。因此,本文对美国产业政策的梳理与总结,也可以将中美产业政策的比较嵌入更
6、为宏大的历史格局之中,而不拘泥于同期对比,具有更强的可对照性,从而为中国产业政策的实践提供启示。二、美国的产业政策实践美国联邦层面的产业政策由美国立法机构、行政机构和司法机构共同实施,产业政策通过联邦政府机构的各种计划之间进行衔接协调,形成较强政策合力(华夏幸福产业研究院,2018)。美国产业政策的发布形式主要包括政府部门发展战略、行动计划、实施方案、评估报告、政策指引。产业政策类型主要包括产业技术政策、区域政策以及其他以改善经济环境、促进就业为目的的产业政策。产业技术政策由国防部、国立卫生研究院、能源部、国家航空航天局、国家科学基金、农业部、商务部等机构实施;产业组织政策由联邦贸易委员会、司
7、法部、各级司法机构实施;其他产业政策由联邦小企业管理局、经济发展局、农业部、住房和城市发展部负责实施(周建军,2017)。同时,各个州可以制定符合本地发展需求的产业政策,包括现金补助、企业所得税减免、销售税减免或退税、财产税减免、低成本贷款或贷款担保、工人培训等免费服务等。(一)萌芽期美国产业政策的萌芽期是1776年至1944年二战结束前夕。1776年美国独立战争前后,英国一方面对美国采取了抬高关税壁垒、取消贸易优惠等贸易保护手段,另一方面向美国大规模倾销廉价工业制造品,使刚刚起步的美国经济陷入破产、失业加剧和资金匮乏的困境中。面对内忧外患,美国在产业发展初期的主要任务是建立独立和完善的本国工
8、业体系。1 在划分产业政策发展阶段时,本文参考了学界与业界对相关国家产业政策发展阶段的划分,这一划分方式使萌芽期和发展期的时间跨度较长,原因如下:第一,虽然世界经济历史在这一漫长的历史时期中发生了较大波动,但是整体来看美国发布实施的产业政策内容和使用的产业政策工具具备一定的延续性和连贯性;第二,在这一阶段主流经济学思想未有较大变化,中央政府对产业政策实施的态度较为一致;第三,这一产业发展时间划分的特点是萌芽期和发展期更为漫长,而调整升级时期和新发展时期则相对较短,可以更加突出这两个国家在 20世纪中期之后的经济繁荣和产业发展地位,并且更注重近年来的产业政策实践,也可以使得美国在现代产业政策的实
9、践中与中国更具有可对照性。012汉密尔顿的公私部门资源整合思想与克莱的美国制度等美国学派(American School)主张是萌芽期产业政策的指导思想。美国学派的主要观点包括三个方面:第一,推崇技术进步,追求生产效率提升。第二,放弃自由贸易,实施幼稚产业保护。第三,实施内部改革,以内需升级驱动工业化进程。美国学派的政治经济学主张是未来“生产效率-内部改善-关税保护”工业化战略思想的雏形(沈梓鑫和江飞涛,2019),是美国未来完成工业化体系建设和实现经济赶超的重要指导思想,对美国产业政策的制定影响深远,并为美国应对20世纪上半叶经济危机提供了行动指南。如两次世界大战中成立的战时工业、生产委员会
10、积极寻求美国政府和社会各界在生产与服务中的战略合作,协调商品定价与分配,使美国在战时得以保障社会需求,并为战后经济重建打下良好的制度基础。在促进本国工业发展的同时,美国并未忽视对农业发展的推动,1933年开始美国通过立法保护、巨额补贴等政策工具扶植本国私有农业的发展。至产业萌芽末期,基于国防需求,联邦政府意识到科技创新的重要性,产业政策逐渐呈现出整合资源、推进科技边界的创新政策属性,以举国体制塑造科技前沿。如1940年成立的国防研究委员会投入巨额资金并召集科研人才,与大学和工业实验室合作开发新型武器开发。这一模式充分发挥了私营部门的创新能力,迅速重建具有竞争力的技术优势,避免在建立国家实验室等
11、方面浪费资源。美国依靠创新的融资和企业组织方式、合理的人才战略与产业技术政策,充分挖掘了本国市场潜力与企业家才能,使美国在19世纪末即跻身于世界工业大国和创新创业的中心区域前列。(二)发展期美国产业政策发展期为1945年至2007年。二战结束后美苏冷战拉开序幕,经济全球化与区域一体化的发展趋势同时展开,贸易和金融自由化成为世界经济的主要议题,此时的美国已从经济赶超者跃升为全球政治经济领域的主导者。根据美国面临的国际形势与产业发展任务的差异,本阶段可分为三个时期,第一个时期为应对苏联的军事威胁,美国在这一阶段加快了国防科技体系的建设,建立起了基础研究与科技创新的产业政策支持体系。第二个时期始于2
12、0世纪80年代,美国不仅需要应对苏联的威胁,也要面对日本德国等国的崛起、本国科技成果转化薄弱等问题,开始加强应用技术的成果转化,大力推行产业技术政策。第三个时期始于21世纪初,美国在恐怖主义、能源危机、经济衰退等议题的冲击下进一步转变增长方式,通过扶持重点产业和实施人才战略稳固全球领先地位。这一时期占据美国主流经济思想地位的是新自由主义思潮,这使得美国政府不仅主张消除贸易壁垒等经济干预手段,还以裁判者的身份对实行产业政策的国家加以指责。如里根政府在20世纪70年代坚持的小政府和更有限的政府,Backer(1985)认为最好的产业政策就是没有产业政策。在这一思想的影响下,美国的产业政策并未得到外
13、界的过多关注,美国政府甚至声称根本没有实施过产业政策。实际上,在这段长历史中,美国在“国家安全”的名义下实施了大量以基础研究和应用技术为主要着力点的功能性、服务性产业政策,完善市场经济制度,创造优良的营商环境,以举国体制构建了完善的产业发展和科技创新支撑机制,美国取得的经济成果已经远远超出了国防安全的范畴(沈梓鑫和江飞涛,2019)。同时,美国也会以直接干预的方式参与经济发展,凭借自身强大的政治和军事实力开展贸易保2023 年第 4 期 产业013护,遏制竞争者的相关产业发展。美国在这一阶段实施的产业政策领域包括以下几个方面。第一,基础研究领域。美国在战后初期的产业发展战略为“先军后民、以军带
14、民”,在万内瓦尔布什的推动下,美国产业政策强调对国防相关的基础研究的支持,财政支持重点领域为基础科学研究、基础技术和通用技术,以确保美国是“战略技术意外事件的发起者而非受害者”。美国政府成立了高度结构化和散点化的研究支撑机构,如国家科学基金会(NSF)、国家卫生研究院(NIH)、国防部高级研究计划局(DARPA)等,这些机构成立多所国家实验室,并在计算机科学、航空航天、生物技术等领域设立高校研究的资助计划,联邦政府的研发投资始终是美国科技创新的重要来源,根据NSF数据,联邦政府研发投资占比在这一时期波动较大但始终保持在50%以上。同时,政府采购在这一时期也发挥了重要作用,如半导体领域,发展初期
15、美国政府对半导体设备采购占比在40%以上,最高时达到50%(马伟,2020)。第二,知识产权制度改革。美国知识产权制度的完善始于20世纪80年代,美国出台了拜杜法案、斯蒂文森魏德勒技术创新法案等一系列专利法案,以法律形式保障研究主体的知识产权财产分配,促进了科技成果在产业内的转移、扩散与商业化转化。第三,创新政策。美国在这一阶段实施的创新政策营造了共同协作和公平竞争的创新要素市场环境,有力地促进了创新主体的积极性与研发效率。如美国鼓励私营部门的研发创新,启动了小企业创新研究计划(1982年)和小企业技术转移计划(1992年),为从事基础技术和竞争前技术研发的小企业提供早期支持,通过加强小企业与
16、非营利性研究机构之间的创新合作,提高基础研究的商业化转化效率(沈梓鑫和贾根良,2018)。1988年开始实施的制造业扩展伙伴计划和先进技术计划,向中小公司提供一系列培训,并通过建立区域性制造业技术服务与转移中心,将联邦实验室、高校和企业中产生的新技术与方法以技术服务的方式直接转移到中小型制造企业中,加强中小企业的合作与联合研发(汪琦和钟昌标,2018)。第四,培育创新人才。美国通过立法和战略规划等形式构建了支持基础科学和应用研究的多层次人才培养制度,如2006年美国竞争力计划、2007年美国竞争法,均强调了创新人才培养在国家战略中的核心地位。美国政府通过加大高等教育投资、在高校和研究机构开设科
17、技创新教育项目、引进海外创新人才和设置奖励计划等方式吸引和培养了大量创新人才。第五,贸易保护。以强大的政治经济和军事影响力阻碍外部产业竞争者是美国这一阶段的一项重要产业政策,美国施行特殊关税制度(反倾销税和特别保障税),设置进口配额限制特定商品进口数量,签订贸易协议保护本国产业,向本国产业提供补贴和税收减免,利用反倾销措施限制外国公司在本国市场的竞争。(三)产业结构调整升级期美国产业结构调整升级阶段为2008年金融危机之后至2018年中美贸易摩擦前夕。在金融危机之后,美国开始意识到实体经济与虚拟经济协调发展的重要性,开始推行制造业复兴计划,应对危机后的经济复苏与重建。2009年奥巴马上任后以振
18、兴制造业为基础,出台了一系列扭转脱实向虚局面的再工业化战略,同时配套技术创新与贸易保护政策用以支持先进制造业的发展,从而巩固美国的国际领先地位。随后特朗普萧规曹随,延续了奥巴马美国产业政策的历史脉络、演进规律与政策启示014的先进制造业战略,美国逐渐形成了以先进制造业为核心的现代产业政策框架。在这一时期,美国实行的产业政策更为灵活多变,在尊重市场机制的基础上发挥功能性和服务性作用,有效地规避了国际贸易法规的限制和审查,使其以更为隐蔽的形式支持美国的产业发展。这一阶段的主要政策工具包括:税收减免、知识产权立法和政府投资2。1.复苏计划与创新战略为应对金融危机和全球经济衰退,美国在2009年后出台
19、了一系列计划法案提振本国经济,如ARRA法案(美国复苏与在投资法案)向特定产业注资7870亿美元加速经济复苏,美国创新战略系列构建并完善了科技创新产业的发展架构和未来向度,复苏计划与创新战略的行动重点在于对基础研究,尤其是创新链前端的基础研究给予更高的资助,促进基础科学研究、基础技术和通用技术的发展,根据沈梓鑫和江飞涛(2018)的计算,联邦政府对创新链前端基础研究的贡献度高达44.3%,对应用研究和试验开发的贡献度分别为35.5%和15.7%。这一资助结构可以在降低产业政策扭曲技术市场竞争的前提下有效提升基础研发的动能,同时,联邦政府对高校与研究机构的资助远高于对私人部门的补贴,这也使美国的
20、创新支持政策更具有隐蔽性。除直接出资外,联邦政府通过税收减免政策(包括研发和试验抵税)、金融政策(向开放性资本市场配置资源)和进一步完善知识产权制度鼓励基于市场机制的创新研究,促进技术在公共部门与私人部门之间的转移与扩散3。创新政策支持的重点技术领域包括生物技术、纳米技术、清洁能源、现金车辆技术、精准医疗技术等。2.以先进制造业为核心的现代产业政策框架美国政府在这一阶段的核心任务在于发展先进制造业,确保在全球范围内的竞争优势。奥巴马的再工业化战略与特朗普的制造业回归口号一脉相承,具有较强的政策延续性。奥巴马政府的产业政策重点是构建制造业合作伙伴关系,拓展公共部门与私人领域的协同合作,注重技术领
21、域的基础创新与长远发展,据此制定了重振美国制造业框架、美国制造业促进法案等创新政策和行动计划。特朗普政府则更倾向于促进短期的制造业回流,通过减税、基础设施投资和宽松的金融政策创造制造业就业岗位,通过支持人才体系建设匹配先进制造业劳动力需求,推广新的制造技术激活美国制造业的创新能力。美国先进制造业计划的主要特点是:第一,先进制造业计划的目标是为了脱虚向实,改变美国对金融业和服务业的过度依赖,培育本土制造业,增强制造业的创新能力与投资活力,缩小美国贸易逆差。第二,美国制造业的复兴过程,是重新融合美国的技术优势与产业优势的过程。随着制造业活动大规模向海外转移,美国的制造业规模和贡献快速下降,同时也影
22、响到了美国的劳动力市场稳定和创新研发能力,因此,制造业的复兴不仅意味着寻求新的经济增长点,更重要的是要促进制造业回流,吸纳本国劳动力,重新提振美国的工业创新能力。第三,先进制造业计划的方向,是争夺未来产业竞争制高点(黄阳华,2018)。在基本的政策思路上,美国不是简单地通过财政、金融等措施直接帮扶特定企业,而是构建可持续的政策框架和服务体系,为制造业企业营造有利的内外部商业环境,促进以先进制造为主体的实体经济投资。其政策框架主要包括如下几个方面:第一,建立高效的公共治理体系,以匹配和服务本国制造业和科学技术的发展。第二,综合多种政策工具,2 政府投资包括基础设施改善,公共服务体系建设,人才体系
23、建设等方面的财政支出内容。3 2012 年先进制造业网络战略计划明确提出要加强“产业公地”建设,促进知识资产的共享,让公共部门和私人部门在基础研究和共性技术平台上的合作投资能够创造更高的市场经济效益。2023 年第 4 期 产业015一方面为本国产业提供税收和投资优惠,另一方面高筑贸易壁垒,通过高关税和管制措施限制对手国家相关产业的发展。第三,在国际贸易中以坚持自由贸易的口号攫取资源,争夺规则的制定权,稳固本国的领先地位。第四,完善发展先进制造的产业和技术基础设施。第五,大幅提升对先进制造技术的R&D支持。第六,坚持人才战略,大量培育和吸引满足本国先进制造业发展所需的技能工人和专业人才。从上述
24、分析看,后危机时代美国的产业政策与美国长期奉行的美国学派产业政策核心理念是一脉相承的。3.贸易保护与产业安全政策这一时期美国的贸易政策在特朗普政府阶段的表现较为鲜明。在传统贸易领域,特朗普政府致力于撇清美国作为全球经济和贸易主导者的责任,认为为发展中国家提供贸易优惠有损美国的经济利益,因此进一步强化贸易保护措施,重新定义美国在全球贸易与生产体系中的权利与义务。第一,为了改善对外贸易逆差,2017年开始,美国退出或更新多边贸易协定,如正式退出跨太平洋伙伴关系协定,推进美欧双边自由贸易协定谈判,更新完善北美自由贸易协定;第二,推行严格的技术移民政策,反对低技术移民;第三,在商品和服务贸易领域,与中
25、国、欧盟、墨西哥等国家和地区不断发生贸易摩擦,在技术领域重视产业技术安全,强化对中国等国家的技术产品出口管制,保护本国关键技术的安全(闫德利和高晓雨,2018)。与传统贸易领域不同,特朗普政府在数字贸易这一新兴领域则主张自由贸易,致力于消除数字贸易壁垒,维护美国的数字商业利益,塑造美国在数字领域的主导地位。如2016年美国贸易代表办公室成立数字贸易工作组,同年商务部启动数字专员项目,2018年在电子商务倡议联合声明中提出用数字贸易取代电子商务概念,其概念范围和定义均由美国决定(陈昭峰和张红倩,2022)。这些政策均为确保美国企业能够顺利打开全球数字经济市场,成为数字贸易领域的领先者和规则制定者
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