科研经费“包干制”理论分析与完善机制研究.pdf
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1、 SHANG YE KUAI JI 商业会计2023 年第 16 期99改革创新COMMERCIAL ACCOUNTING科研经费“包干制”理论分析与完善机制研究【摘要】传统的科研经费管理方式存在一些弊病,尤其是科研活动不确定性与预算制管理模式确定性的突出矛盾,打击了科研人员研发创新的主动性及积极性。科研经费“包干制”管理模式的提出,为破解科技创新领域难点、堵点问题指明了方向。文章梳理了我国科研经费管理政策的四个发展阶段,基于我国科研经费现实管理难题和需求,分析“包干制”的理论基础及优势,提出科研经费“包干制”改革的完善机制,以期有效提升科研经费管理水平。【关键词】科研经费;包干制;预算制;激
2、励约束;均衡路径【中图分类号】F810 【文献标识码】A 【文章编号】1002-5812(2023)16-0099-05刘倩(高级会计师)管文卿 李颖(高级会计师)(山东大学财务部 山东济南 250100)一、引言科技创新处于国家发展战略的核心地位,是推进国家现代化进程的有力支撑和重要引领。自 2006 年全国科技大会提出自主创新、建设创新型国家战略目标后,我国科研经费总量逐年攀升。国家统计局数据显示,国家研究和试验发展(研发)经费 2022 年度累计投入 30 870 亿元,同比增加 2 913.7 亿元,增长 10.42%,是 2005 年累计投入的12.6 倍。持续增长的科研经费投入为我
3、国科学研究工作提供了充足的经费保障,但科研经费管理的一系列问题也逐渐显露出来。长久以来,我国的科研经费一直采用预算制的管理模式,科研人员被束缚在冗余繁琐的报销流程和中期检查中,严重影响了科研效率和科研人员的积极性、创造性;同时严苛的经费预算和执行要求在管理效果上有时适得其反,科研经费腐败问题时有发生。因此,现有的科技体制改革应当以“人”为中心进行规划和调整,以激发科研人员创新创造活力为根本目的,为科研人员专心科学研究提供良好的外部环境条件。习近平总书记在 2018 年两院院士大会上强调,不能让繁文缛节把科学家的手脚捆死了,不能让无穷的报表和审批把科学家的精力耽误了。2019 年的政府工作报告明
4、确要开展项目经费使用“包干制”改革试点,自此经费“包干制”改革在全国逐步展开。2022 年的政府工作报告强调要扩大科研自主权,这为持续深化科技领域“放管服”改革明确了方向。科研经费“包干制”既是科技创新领域“放管服”的重要构成,也是持续推进“放管服”改革的重要举措1。“包干制”实行以来,在激励科研人员创新、消除科研人员不合理负担等方面发挥了非常重要的作用,但是在实际落地执行过程中也遇到了不少的难题,如科研人员诚信缺失、激励机制不足、考核评价不完善等问题,因此通过理论分析科研经费管理的激励约束机制从而完善“包干制”改革,对于落实经费使用自主权政策、促进“包干制”有效实施具有非常重要的现实意义。二
5、、我国科研经费管理的历史沿革新中国成立以来,国家不断改革科研经费管理体制,调整科研经费管理政策以促进科技竞争力不断提高。我国的科研经费管理制度演变可以划分为创建、改革、发展、深化四个阶段2。(一)创建阶段(19491977 年)新中国成立至改革开放前,我国处于计划经济时期,政府是经济资源的配置者,通过出台行政文件促进建立科技体系,运用计划的方式来部署科技活动,科研经费管理政策的制定坚持科技为国家建设实际服务的总方针,19561967 年科学技术发展远景规划 19631972 年科学技术发展规划纲要 是创建期的标志性文件,科研经费拨付采取的资金分配模式适应了当时计划经济体制的要求,这对于实现科技
6、现代化、发展经济建设、缩小与科学【基金项目】山东省重点研发计划软科学项目:“放管服”改革背景下科研经费包干制优化路径研究(项目编号:2022RKY01015)阶段性研究成果。OMMERCIALCACCOUNTING2023 年第 16 期商业会计 SHANG YE KUAI JI100改革创新研究发达国家的距离创造了良好开端。见表 1。(二)改革阶段(19782005 年)1978 年全国科学大会确立了新的科技政策和指导思想,“科学技术是生产力”的著名论断自此提出。1985 年国家通过改革科技体制探索引入拨款机制等更科学的管理模式,1995 年为进一步深化科技体制改革提出“科教兴国”战略,此后
7、,我国的科技政策开始向重大项目倾斜,很多重大项目如 863 计划、973 计划等在此期间诞生,2002 年开始通过申报课题的方式拨付科研经费。这一阶段的科技政策将科技与经济紧密地联系在一起,更加注重科研活动特点及规律,扩大科研机构和科研人员的自主权;并且在改革开放初期在实际科研管理中采用了“试行预算包干制”的形式,使科研机构自主统筹使用经费,充分调动了科研机构的积极性3。见表 2。(三)发展阶段(20062020 年)2006 年至 2020 年是科研经费管理的发展时期。国家中长期科学和技术发展规划纲要(20062020 年)明确自主创新是该阶段科技活动的主要目标,标志着国家科技发展重大战略向
8、自主创新、建立创新型国家转变,2014 年、2016 年提出要完善中央财政科研项目和资金管理,建立更符合规律的科研机制,2018 年提出以信任为前提、应放尽放的原则以提升科研绩效,之后科研诚信建设文件的出台为科研经费“包干制”改革打下了环境基础,2019 年国家杰出青年科学基金项目首次开展“包干制”预算管理模式试点。这一时期的科技政策不断地根据国家新形势进行优化完善,各项目及经费主管部门出台了相关管理制度提高财政经费的使用效率,以绩效为导向、以诚信为前提更好地促进科研人员自主创新。见表 3。(四)深化阶段(2021 年至今)为了实现国家经济快速纵深发展,国家中长期科学和技术发展规划(20212
9、035 年)明确持续推进科技创新和转化,2021 年 国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见 再次提出改革完善中央财政科研经费管理,扩大经费“包干制”实施范围的同时强调对科研发展时期时间段标志性文件或事件具体政策创建阶段19491977 年19561967 年科学技术发展远景规划19631972 年科学技术发展规划纲要关于奖励有关生产的发明、技术改进及合理化建议的决定(1950 年)、有关生产的发明、技术改进及合理化建议的奖励暂行条例(1954 年)、关于自然科学研究机构当前工作的十四条意见(草案)(1961 年)、中国科学院工作条例(1964 年)资料来源:根据相关文件资料整
10、理,下同19491977 年我国科研经费管理的主要政策表 119782005 年我国科研经费管理的主要政策表 2发展时期时间段标志性文件或事件具体政策改革阶段19782005 年全国科学大会中华人民共和国发明奖励条例(1978 年)、中共中央关于科学技术体制改革的决定(1985年)、高技术研究发展计划(“863”计划)纲要(1986 年)、中华人民共和国技术合同法(1987 年)、中华人民共和国科学技术进步法(1993 年)、中共中央 国务院关于加速科学技术进步的决定(1995 年)、国务院办公厅转发科技部等部门关于深化科研机构管理体制改革实施意见的通知(国办发200038 号)、国务院办公厅
11、转发科技部等部门关于国家科研计划实施课题制管理规定的通知(国办发20022 号)20062020 年我国科研经费管理的主要政策表 3发展时期时间段标志性文件或事件具体政策发展阶段20062020 年国家中长期科学和技术发展规划纲要(20062020 年)国务院办公厅转发财政部科技部关于改进和加强中央财政科技经费管理若干意见的通知(国办发2006 56 号)、国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见(国发201411 号)、国务院印发关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革方案的通知(国发201464 号)、中共中央办公厅 国务院办公厅印发关于进一步完善中央财政科研项目资金
12、管理等政策的若干意见的通知(中办发201650 号)、国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知(国发201825 号)、中共中央办公厅 国务院办公厅印发关于进一步加强科研诚信建设的若干意见 (厅字201823 号)、科技部 财政部 教育部 中科院关于持续开展减轻科研人员负担 激发创新活力专项行动的通知(国科发政2020280 号)2021 年以来我国科研经费管理的主要政策表 4发展时期时间段标志性文件或事件具体政策深化阶段2021 年至今国家中长期科学和技术发展规划(20212035 年)国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见(国办发202132 号)、中华人民共和国科
13、学技术进步法(2021 年)、知识产权强国建设纲要(20212035 年)、国务院关于印发“十四五”国家知识产权保护和运用规划的通知(国发202120 号)、科技部 财政部 教育部 中科院 自然科学基金委关于开展减轻青年科研人员负担专项行动的通知(国科发政2022214 号)、科技部等二十二部门关于印发科研失信行为调查处理规则的通知(国科发监2022221 号)SHANG YE KUAI JI 商业会计2023 年第 16 期101改革创新COMMERCIAL ACCOUNTING人员加大激励,2022 年开展减轻青年科研人员负担专项行动,以解决青年科研人员机会少、事务性负担重等问题,激发青年
14、创新潜能与活力,随后进一步规范科研失信行为调查流程,统一处理尺度,端正科研诚信的学术风气。见上页表 4。综上所述,我国科研经费管理政策体系演化适应了不同经济社会发展阶段的需要,并在创新和发展中不断优化完善4。“包干制”从改革开放初期以科研机构预算包干的形式试行,到目前在我国科技创新领域内不断推进扩大试点范围,都试图通过创新经费管理体制探索实践一条有利于加快实现高水平科技自立自强的新路径。因此科学分析科研经费“包干制”的理论框架,对于完善优化更加尊重科研规律的“包干制”经费管理机制具有重要作用。三、科研经费“包干制”理论分析科研经费管理活动中参与各方之间存在着典型的委托代理关系,基于科研项目任务
15、这一契约,科研项目主管部门或经费资助方作为委托人,高校及科研人员作为科研经费管理活动代理人,其中高校接受委托按照主管部门或者资助方的要求履行科研经费的监管职责,科研人员接受委托按照项目任务书的要求开展科学研究,三方在掌握经费监管信息和使用信息的程度方面存在明显差异。一般而言,科研人员的需求位于更高的自我实现需求层次,在科研活动中强化科研人员的能动性和创造性,激励科研人员完成研究目标、实现自我价值的提升从而获得成就感,就是对科研人员自身需求的满足过程。然而,科研经费的使用倾向于“物”而非“人”,科研人员的人力成本补偿力度有限,有时难以从科研经费中获得足额的劳动报酬;与之相对的是,基于科研经费管理
16、中主管部门或经费资助方与科研人员之间的信息不对称,部分科研人员出于逐利动机,为追求最大经济利益,采用一些“非正常”的手段套取科研经费,甚至违反国家法律法规的情况也时而发生5。因此,需要采取监督或者激励的手段来调控委托人和代理人之间的关系,促使双方达到目标利益一致化和最大化。(一)传统科研经费管理的激励约束机制分析传统的科研经费管理模式以刚性管理与合规管理为主,通过制度约束科研人员行为,对不当行为予以惩罚,从而削弱或减退道德风险。然而,科学研究作为一种富有创造性和不确定性的人类活动,难以适应千篇一律的条条框框,刚性约束忽视了人的主观能动性和创造性,无法充分激励科研人员从而影响科学研究的效率6。1
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