加强高净值高风险自然人税收征管的国际比较研究.pdf
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1、加强高净值高风险自然人税收征管的国际比较研究国家税务总局福州经济技术开发区税务局 吴 越国家税务总局福州市台江区税务局 严 瑾国家税务总局福州市晋安区税务局 陈 葳 摘 要:随着我国个人所得税税制体系日趋发展高净值高风险自然人的税收征管已成为税务部门关注的焦点 一方面现有征管体系无法阻止该群体实施逃避税的动机和行动另一方面在共同富裕视角下完善自然人税收征管也将让全社会公平享受减税降费红利 在介绍课题研究背景和研究意义、解释相关概念的基础上本文将分析当前我国高净值高风险自然人的税收征管现状和存在问题结合欧美发达国家和 征管成功经验最后从法律法规、征管执法、税收共治三个层面提出加强高净值高风险自然
2、人税收征管的若干建议关键词:高净值高风险自然人税收征管个人所得税国际比较税收共治.引言.课题研究背景和研究意义近年来福州市税务局在日常管征实践中多次发现高净值个人利用合伙制持股平台、海外信托投资架构等方式减持股权进而达到逃避缴纳个人所得税的目的 尽管税务机关可以通过反避税手段减轻税款流失规模但部分高收入高净值人群依然有恃无恐避税手段层出不穷 年 月中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于进一步深化税收征管改革的意见明确指出“依法加强对高收入高净值人员的税费服务与监管”如何在完善现有税收法律制度的基础上提升税收征管成效同时巩固税费服务与监管水平强化对高收入高风险自然人的规范调节成为当前亟待税务机关研
3、究的崭新课题本文从高净值高风险自然人税收征管的国际比较研究入手一是深化税收公平理论为减少高净值人群的税收流失问题提供思路有利于维持税收征管秩序维护公平竞争的市场环境 二是力图加强高净值人群税收征管为相关决策和管理部门提供参吴 越等:加强高净值高风险自然人税收征管的国际比较研究吴越获福州大学管理学硕士学位现为国家税务总局福州经济技术开发区税务局四级主办作者电子邮箱:.严瑾获厦门大学经济学硕士学位现为国家税务总局福州市台江区税务局四级主办陈葳获福州大学管理学学士学位现为国家税务总局福州市晋安区税务局一级行政执法员 作者感谢本刊匿名审稿人的修改建议考完善税收调节收入分配体系从而更好促进社会公平、推动
4、实现共同富裕.国内外相关研究成果综述.国外研究现状评述对高净值高风险自然人税收的研究通常与个人所得税密切相关国外对于高净值人群的税收征管研究主要归集在以下三个方面:()高净值人群个人所得税流失问题研究()通过对地下经济进行估算衡量欧洲国家的个人所得税税款流失情况()对个人所得税征收难、流失大的原因开展调查 ()从纳税服务角度出发以期治理个税流失问题()高净值人群转移财产到海外逃避纳税问题研究澳大利亚税务机构成立了高净值人群的调查机构对高净值人群收入特别是海外资产收入开展调查()高净值人群个人所得税税收征管问题研究 ()等基于信息不对称理论()基于税收遵从理论 成员国基于税收风险管理理论分别开展
5、研究 ()从纳税申报数据入手对税收结构进行探究.国内研究现状评述与 国家相比我国个人所得税的理论体系仍有较大提升空间目前主要集中在下列个方面:()高净值人群个人所得税流失问题研究郝琳琳()提出高净值人群跨境避税致使税收流失并加剧贫富分化李林木()从高净值人群对税收的贡献程度着手分析个税流失情况 安雪梅()从构建高净值人群税收档案资料库出发孙继红和李健()提出税务部门与金融机构强化合作的思路()高净值人群个人所得税税收征管问题研究周叶()认为应对纳税人实行奖励机制同时应从税务稽查方面入手建立合理有效的稽查机制 赵永辉和李林木()从优化税收执法策略进行实验分析李晓曼()、马念谊()、顾兵和孙硕()
6、提出我国应借鉴相关发达国家的经验结合实际情况进而形成具体可操作的方法 李菁()从大数据信息的有效获取入手提出了加强高净值人群税收风险管理的方向.高净值高风险自然人管理相关概念含义高净值高风险自然人管理需要明确高净值高风险自然人群的划分标准、经济行为特点以及主要的涉税风险.高净值高风险自然人划分标准目前国际上主要是针对高净值自然人人群有着较为明确的划分标准大抵采用资 经济资料译丛 年第 期产、收入这两类划分标准 但各个国家在具体金额划分上存在差异例如美国将资产或者收入大于 万美元者划分为高净值人群英国将资产大于 万英镑者划分为高净值人群西班牙、新西兰等国家在资产收入作为划分标准的基础上附加考虑了
7、自然人与企业关联交易的因素 发布的 中将持有资产大于 万美元的个人认定为高净值人群我国目前对高净值人群标准划分主要在两个文件中有所体现一是纳税人分类分级管理办法(税总发 号)管理办法对自然人分类标准进行了明确大抵思路是以收入和资产作为主要划分标准具体划分为高收入、高净值自然人和一般自然人 二是非居民金融账户涉税信息尽职调查管理办法(国家税务总局公告 号)该管理办法将截至 年 月 日账户加总余额超过一百万美元的账户定义为高净值账户 较于税务部门的分类标准胡润研究院将个人资产在 万元以上的人群定义为高净值人群.高净值高风险人群特点()收入形式多样高净值高风险人群收入覆盖了综合所得项下的工资薪金、劳
8、务报酬、特许权使用费分类所得项下的股息红利、财产转让、偶然所得以及经营所得等各类收入形式 其中收入占比较高的主要为经营所得以及资本性所得()流动性、隐蔽性强高净值高风险人群往往会就全球进行资产配置收入来源呈现跨区域、流动性强的特点 基于各国税制的差异性以及涉税信息共享化程度难以形成高度集成化的高净值高风险人群一人式涉税收入信息归集致使收入存在较高隐蔽性()税负高、具有较强避税动机我国综合所得的最高累进税率为 分类所得的比例税率为 个人所得税具有“自动稳定器”功能基于此功能高收入人群税负较高将产生较强避税动机.高净值高收入人群主要避税方式()转换收入形式由于综合所得与分类所得之间具有税率差异综合
9、所得与经营所得计算扣除项的差异性高净值高风险人群常常通过将收入进行转化例如部分明星主播将自身劳务报酬转化为工作室经营所得以寻求成本费用扣除()利用避税地构建避税架构通过在全球范围内的资产配置利用不同国家间的税制差异以及税收安排寻找合适的税收洼地或者避税地通过构建红筹架构等方式实现税收规避()利用离岸信托等金融工具灵活运用离岸信托等新兴金融工具基于信托财产的独立性以及信托关系建立的契约性高净值高风险人群将财产转移至设立在避税地的离岸信托以利用避税地的法律规制空白以达到避税目的吴 越等:加强高净值高风险自然人税收征管的国际比较研究.我国高净值高风险自然人税收征管现状我国高净值高风险自然人的税收征管
10、起步晚目前仍有较大完善空间 年的个人所得税改革为上述人群的税收征管提供了法律基础征管实践中陆续发布了一系列规定和办法部门协作和社会协同体系也得到了初步构建.法律法规层面我国目前对于高净值高风险自然人的法律规制基本分散在各个文件当中或者包含于自然人税收管征的规范中其中主要文件包括中华人民共和国个人所得税法(以下简称个人所得税法)、中华人民共和国个人所得税法实施条例、中华人民共和国税收征收管理法、非居民金融账户涉税信息尽职调查管理办法(以下简称管理办法)以及纳税人分类分级管理办法等.个人所得税法作为对自然人税收管理的主要文件新个人所得税法确立了综合与分类相结合的税收体制 在自然人避税方面针对不符合
11、独立交易原则造成应纳税额减少、在低税地无合理经营需要不合理分配利润的行为税务机关具有特别纳税调整权.非居民金融账户涉税信息尽职调查管理办法非居民金融账户涉税信息尽职调查管理办法将 重点内容转化为国内法以国内法形式进一步细化 报告内容并在我国的落地实行 根据管理办法相关规定金融机构对存量高于 万美元的个人高净值账户需履行尽职调查程序并识别其居民身份 对非居民个人控制的消极非金融机构需对其开立的金融账户持有人或控制人的税收居民身份以及个人信息进行详细报告 一国金融机构通过尽职调查程序按年报送收入、资产等涉税信息 对于上述搜集到的相关信息各国将根据相关协定要求定期开展信息交换综上可见目前法律法规层面
12、针对高净值高风险人群的税收法律主要来源于个人所得税法中的普适性规定缺乏针对性、系统性文件.征管执法层面国家税务总局陆续发布国家税务总局关于进一步加强高收入者个人所得税征收管理的通知(国税发 号)、国家税务总局关于切实加强高收入者个人所得税征管的通知(国税发 号)等相关政策要求切实加强高收入者应税收入的征收管理 同时以影视业高收入人群为着力点出台国家税务总局关于进一步规范影视行业税收秩序有关工作的通知(税总发 号)在国家税务总局关于推出 年“我为纳税人缴费人办实事暨便民办税春风行动.版”的通知(税总纳服函 号)中强调“依法处理部分高收入人员分拆 经济资料译丛 年第 期收入、转换收入性质、违规利用
13、核定征收逃避税问题促进市场主体健康发展”年 月国家税务总局党委书记、局长王军在以深入开展“学查改”专项工作为契机扎实推动习近平经济思想在税务系统落地生根一文中指出要聚焦高收入高净值等重点人群毫不手软地打击偷逃骗税行为目前我国对高净值高风险自然人的税收征管主要集中在个人所得税的代扣代缴与自行申报上 高净值群体的一部分收入来源于所在企业由其扣缴义务人通过自然人电子税务局()代扣代缴工资薪金、劳务报酬等通过其他渠道取得的财产转让、财产租赁、偶然所得等由其通过个人所得税 自行申报年度终了开展个人所得税年度汇算清缴所纳税款多退少补.税收共治层面为解决高净值自然人税收征管中面临的信息不对称问题近年来我国积
14、极开拓政府共治格局力求强化部门协作和社会协同 年 月国家税务总局发布个人所得税专项附加扣除操作办法(试行)明确了各政府部门应向税务部门提供的高净值个人涉税信息 年 月中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于进一步深化税收征管改革的意见指出将逐步建立高净值个人纳税信用等级应用体系依托全国信用信息平台加强对高净值个人依法纳税的威慑力 而在 年 月最高人民法院发布最高人民法院关于为加快建设全国统一大市场提供司法服务和保障的意见提出加强与税务、公安等部门执法司法协同加大对利用“阴阳合同”逃税、文娱领域高净值人群逃税等行为的惩处力度国际合作方面我国早在 年便已加入多边税收征管互助公约旗下的共同申报准则()并
15、在 年 月实现 下第一次金融账户信息交换 截至 年 月全球已有 个国家和地区承诺参与 包括大部分离岸避税港和低税地对高收入高净值人群采用离岸信托等方式转移境内资产形成了有效震慑 对于基层税务部门而言日常工作中常依托大批量的自动情报交换来获取高净值人士的各类津贴、奖金、劳务报酬和财产收益信息从而对高净值人士进行“用户画像”发现可能存在的避税疑点数据 在此基础上税务部门可利用双边税收协定开展专项情报交换进一步排查涉案人员是否存在跨境转移资产行为为反避税工作奠定基础.当前高净值高风险自然人税收征管存在问题及内在成因随着我国个人所得税法律制度逐步发展我国高收入高净值人群税收管理视角从收入过渡到财产重点
16、关注高净值群体的财产转移涉税问题 然而受到法律法规、数据信息、风险识别、部门间及国际合作等方面因素的制约加之高收入高净值人群的依法纳税意识有待提升现行税收征管模式仍需攻克诸多难点具体有以下几点:.现行政策法规体系不够完善根据 年颁布的新个人所得税法我国综合所得的最高税率为 经营所吴 越等:加强高净值高风险自然人税收征管的国际比较研究得适用的最高税率为 一方面相较世界各国我国的边际税率偏高一定程度上刺激了高净值人群的偷逃税行为另一方面企业所得税的最高税率仅 远低于个人所得税的最高税率且综合所得与经营所得的最高税率差异达 使得高净值人群设立个人独资企业、合伙企业、公司制企业等避税手段层出不穷反而加
17、大了高净值人群日常税收征管的难度 同时个人所得税法对关联方转让定价、利用“避税天堂”等避税行为作出了约束是我国在个人所得税反避税管理中的一大突破 但这一反避税条款并未配套相关的政策解读与征管办法使得个人所得税反避税体系略显单薄高净值人群在考虑避税举措时仍有漏洞可钻.数据信息获取机制尚待健全现阶段我国税务机关对高净值人群的税收监管还停留在纳税人自行申报与扣缴义务人代扣代缴个人所得税的基础上 数字经济时代自然人的经济交易不再局限于现金与银行转账等传统方式微信、支付宝等第三方支付平台带来的移动支付拓宽了经济交易的渠道但也使得高净值人群的收入更为分散与隐蔽给税收征管带来了严峻挑战 现阶段税务部门的数据
18、信息获取多来源于政府部门之间与第三方支付平台、大型互联网平台的信息获取机制尚待健全税务机关难以借此准确获取高净值人群的税源信息 征纳双方间的信息不对称问题一定程度上弱化了税务机关对高净值人群的征管力度.风险识别不充分和应对不及时一是对象标准划分不明晰 目前仅在管理办法中对高净值账户标准进行了明确但仍未对高净值高风险人群划分明确标准导致风险识别对象缺乏针对性二是风险等级划分体系不完善缺乏分级分类风险应对体系 风险识别体系中未形成体系化、针对性的涉税风险指标例如资产、收入、负债、关联企业等涉税风险划分指标 同时缺乏相应的风险等级划分体系对于不同风险程度的自然人无相应配套的风险应对差别化措施征管有效
19、性、针对性亟待加强三是未建立自然人风险应对管理部门 高净值高风险人群收入隐蔽性强收入来源多样化并呈现跨区域特点 目前征管体系建立在以企业为抓手的征管主要手段下较难实现对高净值高风险人群的专业化管征.纳税人、扣缴义务人缺乏税法意识一是扣缴义务人重视程度不够 高净值高风险人群所得配置在财产转让、股息红利、特许权使用费方面往往较高扣缴义务人基于税收风险认识不足导致其未正确识别相应的扣缴义务而对于资本性所得纳税人与扣缴义务人往往存在关联关系在利益驱动下常常发生虚假账务记录、隐匿收入等规避扣缴义务或减少扣缴税款的行为二是纳税人纳税遵从度亟待提升 在我国目前以企业为抓手的自然人税收征管体制下纳税人往往认为
20、个税申报是企业的义务而忽视了作为纳税人本身的自主申报义 经济资料译丛 年第 期务 高净值高风险人群具有较大的避税动机缺乏足够的涉税风险意识加之未形成完善的税收失信惩戒制度失信成本降低催生避税行为三是税务中介行业不规范 我国对税务中介的监管及惩戒体系还远未成熟使得相应税务中介机构违法成本较低大量避税方案应运而生税务中介行业内部良莠不齐部分中介人员资质堪忧.反避税国际合作水平需进一步提升我国高收入高净值人群往往通过避税地投资进行财富转移对此我国税务部门仅能依靠 来获取信息且信息内容以金融资产为主 倘若高净值人士利用不动产、艺术品等实物资产转移资金或通过非金融账户(消极非金融机构除外)来实施资产转移
21、则可以规避 报告义务的监控 而在实务操作中不少高净值人士往往求助于中介机构以筹划离岸架构、注入非金融资产、使用名义代理人等形式绕过 报告义务使得我国税务部门无法确定实际受益人身份并对其征税 此外由于中国加入的 体系与美国海外账户税收遵从法案()设立的信息报告制度未实现完全对接我国税务部门无法获得以美国“陆上避税地”金融账户信息如此不对等的局面将不利于我国对高收入高净值人群实施有效的税收征管.个人信用体系建设缓慢,处罚刚性不足我国个人信用体系仍处于起步阶段倘若高净值人士利用税收漏洞进行逃避税现有的纳税指标对于个人征信的影响微乎其微而以离岸架构转移个人资产的行为一旦被媒体宣传报道将为其他人提供税收
22、筹划思路而受到广泛效仿 随着新个人所得税法增加关于个人反避税的内容且我国外汇交易和反洗钱监管日趋严格税务部门亟须转变思路出台相应措施对实施跨境逃避税行为的高净值个人进行惩戒 在日常税收征管流程中各地税务部门对高净值个人逃避税行为的惩戒力度不尽相同投入的征管资源和关注度也难以保持稳定 处罚刚性的不足一定程度上影响了税收公平和纳税遵从度使高净值个人失信成本偏低逃避纳税有恃无恐.完善高净值高风险自然人税收征管的国际经验纵观国际以美国、英国、澳大利亚为代表的发达国家建立起了较为完善的自然人税收征管体系在税制税率设计、扣除项目确定、第三方信息协同以及税收激励机制等方面都有可取之处 与此相匹配经济合作与发
23、展组织()制定并实施了透明度和信息交换国际标准构建国际信息交流与合作平台为广大发展中国家提供了丰富的实践经验值得国内税收管理部门借鉴和学习.美国完善高净值自然人税收征管配套措施美国将净资产或收入超过 万美元的自然人认定为高收入高净值自然人并设吴 越等:加强高净值高风险自然人税收征管的国际比较研究置了专职管理机构对这一人群进行专业化管理 根据中华人民共和国财政部在今年初发布的一份调查研究文章显示美国 纳税年度联邦个人所得税主要由占比 的最高收入者承担这些高收入人群缴纳的税款占联邦个人所得税总额的.可以看出结合历史悠久的个人所得税法体系美国总结形成了一套独有的高净值高风险自然人征管经验具体做法如下
24、:.严密的纳税申报制度针对纳税人的跨境经济活动美国法律作出明确规定务必及时申报缴纳税款且要证明这一经济活动的目的只是单纯的商业贸易 美国纳税人的境外所得也有着严格的申报制度只要境外金融账户总值超过 万美元就需要向税务部门申报其名下所有海外金融账户信息 而美国公民的身份证号(社会保障号)是其唯一的纳税人识别号任何交易都必须登记纳税人识别号合同才会生效纳税人才能从事正常的经济交易活动并依法享受社会保险 美国收入局可以通过这一识别号查询分析居民账户的收入、支出等情况核实纳税人是否如实申报实现对高收入高净值自然人经济往来的监控提升纳税人的纳税遵从度加强对高收入高净值自然人的税收征管.畅通的信息共享平台
25、面向境内美国建立了自然人税收居民信息数据库囊括雇主代扣代缴信息、纳税人自行纳税申报信息、银行账户信息、社保缴纳信息等涉税信息 基于电子支付银行转账的普遍推行美国的买卖交易活动基本通过这一渠道支付银行和税务局之间已经建立了强有力的信息互通平台税务局可以便捷地核查纳税人提供信息的真实性面向境外美国政府通过了海外账户税收遵从法案()是现行 的前身 其要求外国金融机构必须每年向美国提供美国居民及美国绿卡持有者在该国的账户以及财产信息对拒不合作的外国金融机构在美投资收益将征收 的惩罚性预提税.严格的受控外国公司()规则美国作为受控外国公司()规则的发源地早在 年就率先对受控外国公司立法这些法条适用于企业
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