老龄化背景下城镇老旧小区加装电梯的制度困局与破解之维.pdf
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1、August 2023 10城市更新一、问题的提出伴随着我国人口老龄化程度的日益加深,自 2000 年起,我国正式踏入老龄化社会的门槛。据数据显示,截止到 2022 年,我国 65 岁以上人口将占到人口总数的 14%,中国正式进入老龄化社会。在此背景下,中央与各省市纷纷出台老旧小区加装电梯的相关政策,希望通过加装电梯改善老年人的生活条件,为经济发展提供新动力。国家发改委于去年印发2022 年新型城镇化和城乡融合发展重点任务,指出要有序推进城市更新,加快有条件的城镇老旧小区加装电梯,力争改善 840 万户居民基本生活条件。此外,国家发改委联合多部门出台近期扩内需促消费的工作方案,要求发挥居民住房
2、公积金对既有住宅增设电梯的资金支撑功能,缓解老旧小区加装电梯业主资金紧张的问题。虽然既有住宅加装电梯已成为政府工作的重点内容,但是从当前的电梯加装现状来看,实际加装数量远远未达到预期,相关政策的落实存在困难。住宅适老化改造是社区改造的发展趋势,其重要指引是法治化,而法治化的关键在于用法律制度与法治精神转变传统的社区治理思维模式。遗憾的是,虽然老旧小区电梯加装已成为实践中的热点问题,不同领域的学者也贡献了许多研究成果,但从法学视角进行的剖析却屈指可数。当前法学界对老旧小区加装电梯的研究立场主要分为两种:一种将研究聚焦于业主合法权益的维护,另一种为以贯彻国家大政方针、推进住宅适老化改造成功落地为目
3、标。本文将采两种立场之长,探究在成功化解业主利益冲突的前提下,推进既有住宅增设电梯相关政策落实的新路径。本文立足于国家相关政策的顶层设计与目标,将目光聚焦于参与表决的业主人数的准确界定,分析在诉讼中因相邻关系的制度漏洞与证据缺失而产生的裁判困境、住宅专项维修资金的使用以及低层业主义务范围确定上的梗阻,以弥补此前学术研究的不足,并为实践提供合乎法理的建议。老龄化背景下城镇老旧小区加装电梯的制度困局与破解之维 摘要 当前,老年人居家适老化工程的推进面临着许多不可回避的问题。究其原因,主要是参与电梯加装决议的业主范围究竟为一幢楼的业主还是一栋楼的业主各地政府有着不同理解。业主之间的利益冲突造成了司法
4、裁判困局,低层业主义务范围模糊,对于使用住宅专项维修资金维修电梯存在争议。透过现象看本质,这一方面是对民法典相关规定产生了误读,另一方面是民法典在相邻关系制度方面存在立法漏洞。此外,地方政府角色的缺位也不容忽视。为破除既有住宅加装电梯的困局,应当对民法典的相关条文作出合乎政策落实的现实需要的解释,切实维护业主的合法权益。此外,政府应主动作为,履行业主异议审查职责,建立公平的补偿机制,发挥社区“软法”在既有住宅加装电梯中的积极作用。关键词 相邻关系;住宅专项维修资金;表决规则;老旧小区加装电梯文/侯田洁August 202311二、老旧小区加装电梯面临的法律困境(一)参与表决的业主范围模糊既有住
5、宅加装电梯不属于民法典第二百七十八条第七款规定的“改建、重建建筑物及其附属设施”。从法条文义来看,“改建”“重建”的前提为该建筑物业已存在,但是既有住宅加装电梯是一个从无到有的工程,且建设电梯需要占用小区的公共用地,改变共有部分的用途,因此应当定性为第八款规定的“改变共有部分的用途或者利用共有部分从事经营活动”。从表决规则上来看,民法典降低了表决参与门槛与决议通过门槛,规定了“双 2/3+双 3/4”的表决比例。较之物权法的相关立法,民法典规定的业主决议规则对业主同意人数的比例要求作出了实质性的让步,降低了增设电梯的表决通过难度,有利于更好地推进既有住宅增设电梯的进程。然而,民法典 对参与表决
6、的专有部分业主范围的确定存在立法漏洞,这使得各地政府发布的老旧小区加装电梯的实施意见中,对参与表决的专有部分的业主存在不同的范围认定。一幢楼通常指的是整座大楼所包含的数个单元楼的结合体,许多地方政府认为加装电梯仅涉及本栋楼业主的利益,因此仅需本单元的业主参与表决。例如,对杭州市人民政府办公厅关于积极推进老旧小区住宅加装电梯工作的实施意见的解读认为,参与表决的业主应当为本单元建筑物专有部分的业主。济南市住房和城乡建设局也指出,应当由该单元的业主参与表决。然而,上海市加装电梯的相关政策却认为,加装电梯应当经一幢楼中的业主按法定比例参与表决。参与老旧小区加装电梯表决的业主范围究竟为本单元的业主还是本
7、楼幢的业主,会直接影响有效决议形成的效率与相关业主表决权的保护,因此亟需进行准确界定。(二)司法裁判困局相关业主无法就加装电梯产生的利益冲突协商一致时,往往会请社区居委会或者属地街道组织加以调解,仍无法形成一致意见的,就只能寻求诉讼途径以定纷止争了。然而,在具体司法裁判中,不同法官有着不同立场,致使当前的司法审判中存在许多问题。首先,司法裁判中存在因证据不足使低层业主的相关诉求无法被法院采纳的情况。有的法院认为,低层业主主张的因电梯加装而使房屋贬值以及住房的通风、采光等权益受损,在电梯安装完毕前尚未实际形成,且是否真的会造成损害与影响也需实证证明,对尚未形成的实际影响与损害,依法不予受理。笔者
8、认为,法院主张电梯加装完毕前低层业主的损失无法确定是不妥当的,因为电梯装好后再组织高层业主拆除电梯,无疑会浪费高层业主此前付出的人力与物力。此外,基于“谁主张,谁举证”的原则,低层业主需要对自己的主张承担证明责任,对于法院都不能确定的损失,要求相对弱势的低层业主加以证明是十分不合理的。若低层业主以此为理由申请鉴定,无疑会加剧当事人的诉讼之累。还有的法官会基于电梯距离低层业主住房的间距以及所在位置,简单地判定加装电梯不会侵犯低层业主的合法权益。然而,该认定依据通常是缺乏工程建设相关理论支持的,因此相关判决结果并不合理。其次,有的法院认为加装电梯后在采光、通风等方面确实会对相关业主造成一定影响,然
9、而业主应加以容忍,对于合法权益受到侵害的业主,可给予适当补偿。民法典及相关立法并未对容忍义务的概念给予明确规定。但是,基于诚实信用原则,可以认为邻里之间在共同生活关系中应当负有维持和睦关系的社会责任,而这种责任在法理上应当被认定为容忍义务。从实践合理性角度来看,我国正处于社会主义初级阶段,经济发展水平不均衡,且面临着人口老龄化的巨大社会压力。由于社会资源的紧缺,立法与相关政策显然无法兼顾所有主体的利益诉求。这在城市更新August 2023 12老旧小区加装电梯的进程中具体体现为国家基于公益目的而推进的住宅适老化改造,与低层业主的采光条件、房屋保值等私益之间的冲突。面对法益冲突,法官会依托脱胎
10、于自由法学的利益权衡论来考量判决的社会实效,通常以获取最大的社会利益为价值追求,尤其是在我国人口老龄化持续加剧的现阶段,公共利益的价值位阶往往优于私益,因此要求低层业主承担相应的容忍义务。然而,容忍义务规定的法律空白导致当前对容忍义务合理限度的把握存在困难。在诉讼中,低层业主依据民法典第二百九十三条的规定主张加装电梯影响其通风、采光、隐私等权益,请求法院判决终止电梯的加装工作。然而,法院在判决中普遍认为,低层业主的相关损害在其容忍义务范围之内,低层业主的权益并未遭受很大影响。这两种对立的观点已经成为当前相关诉讼中的主要矛盾。对此,正确界定容忍义务的合理限度是当前司法实践中亟需解决的问题。还有的
11、法院认为,低层业主因电梯加装而遭受的损害属于其容忍义务范围之内,未对低层业主遭受的损害进行补偿。这是由于利益权衡论过于依赖法官主观认识的特性,使法官的判决有时会产生损害法秩序稳定性与社会实质正义的后果。因此,在认定低层业主能否获得补偿的问题上,可以引入动态系统论的应当性证成。在动态系统论的框架下,法官通过对高层业主的现实需求、政策落实的可持续性、业主之间矛盾的化解这三个要素的综合分析与动态选择,作出最有利于法律效果实现的判决。法官的判决一方面需要考虑社会利益的“最大公约数”,推进老旧小区电梯的加装进程,另一方面要在公平与效率原则的导向下,适当调整现有的利益分配格局,即对低层业主因加装电梯而遭受
12、的损害进行补偿。有学者认为,针对民法典的相关条文,譬如第二百九十六条,可以提炼出相邻关系的四重含义,即尽量避免造成损害原则、最小损害原则、正常行使权利造成损害的补偿义务、非正常行使权利造成的损害赔偿义务,因而法院不对低层业主加以补偿有失公允。然而,即便是在法院判决低层业主获得补偿的判决中,低层业主的权益有时也未受到正当合理的维护。其原因是地方政府工作不到位。当前,各省市对于加装电梯的经济补偿标准并没有明确的规定,法官在确定对低层业主的补偿数额时,大多行使自由裁量权进行权衡。然而,由于法官缺乏工程建设等专业知识,低层业主获得的补偿数额往往并不合理,许多案例中低层业主获得的补偿仅仅是所谓的“适当的
13、补偿”。在司法实践中,甚至有法官作出仅补偿低层业主 2000 元的判决,这个数额无疑十分荒谬。(三)一层业主义务范围的确定存在困难在老旧小区加装电梯的进程中,一层业主往往认为自身对电梯并无使用需求,因而无需在电梯加装的过程中承担任何义务。具体表现为一层业主以自己并非电梯的使用者为由拒绝分摊电梯的加装费用,拒绝承担缴纳住宅专项维修资金的义务以及拒绝参与相关决议的表决等。然而,民法典第二百七十三条认为,业主作为区分所有权人对共有部分进行管理,既是业主的权利,也是业主的义务,不得以放弃权利为理由逃避义务的履行。电梯是全体业主的共有物,每一位业主基于其所享有的共有权,都应当履行对共有部分所负的作为或者
14、不作为的义务。一层的业主对此有不可推卸的责任,绝不能以不使用电梯为由拒绝承担相应的责任。然而,民法典第二百七十三条中“义务”一词语义广泛,若采文义解释,应包括电梯的加装、运行与维保费用的分摊义务,电梯出现质量问题时的风险告知义务,等等。倘若严格依照法条文义去适用法律,要求对电梯并无使用需求的一层业主去承担与高层业主相同的义务,则可能导致一层业主因承担过多不公平的义务而极力反对城市更新August 202313电梯的加装,不利于政策的落实与低层业主合法权益的保障。(四)住宅专项维修资金的使用存在争议住房城乡建设部办公厅、财政部办公厅联合发布的 关于进一步发挥住宅专项维修资金在老旧小区和电梯更新改
15、造中支持作用的通知中指出要发挥专项维修资金在老旧小区电梯更新改造中的资金支撑功能,试图通过住宅专项维修资金的使用缓解老旧小区加装电梯资金筹集困难以及电梯后期的维修的问题。住宅专项维修资金管理办法第二条规定,住宅专项维修资金是指专项用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的维修、更新和改造的资金。第三条规定,共用设施设备是指由住宅业主或者业主及相关非住宅共有的部位。由此可知,法律对住宅专项维修资金的使用范围进行了严格的限制,仅限于小区业主的共有部分,其使用具有专用性。然而,当前立法对“共用部分”的规定过于笼统,实用性不强。在老旧小区电梯维修的实践中,住宅专项维修资金的使用存在许多模糊之处,导致业
16、主间矛盾多发。现行法律虽然明确指出电梯为小区内的共用设备,然而当小区单栋楼的电梯需要维修时,由于维修工程与部分业主的受益范围不一致,是否可以动用小区业主共同缴纳的维修资金就不甚明了了。单栋楼的电梯维修使用住宅专项维修资金,是否侵犯了小区内其他楼幢的业主对其缴纳的维修资金的所有权?倘若单栋楼的电梯维修不可以使用住宅专项维修资金,则又与住宅专项维修资金的公益性与公共性相违背。因此,准确界定单栋楼的电梯属于小区内全体业主的共用设施,还是仅为所在楼幢业主共有,成为解决老旧小区电梯维修问题、推动相关政策落实的关键所在。此外,在住宅专项维修资金使用的表决制度方面,民法典规定使用建筑物及其附属设施的维修资金
17、,应当由专有部分面积占比三分之二以上且人数占比三分之二以上的业主参与表决,并经参与表决专有部分面积过半数且参与表决人数过半数的业主同意。法律设定“双多数决”的表决门槛,一方面是考虑了业主专有部分面积所反映的权益,因为专有部分面积是住宅专项维修资金的缴纳和维修费用分摊的基础,另一方面是为了通过“少数服从多数”的表决规则反映多数业主的利益诉求,实现业主权益的平等性与利益诉求的一致性,尽可能协调业主之间的利益冲突。然而,立法者在设定表决门槛时忽视了我国的国情。住宅专项维修资金制度的成功实践依赖于经济、社会的高度发展,该制度可以在德国、日本等国家获得良好的社会实效,其最根本的前提是业主具有强大的经济基
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