利益承载:宅基地资格权功能定位与法律实现.pdf
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1、利益承载:宅基地资格权功能定位与法律实现党的二十大报告指出,“全面建设社会主义现代化国家,最艰巨最繁重的任务仍然在农村”,要“深化农村土地制度改革,赋予农民更加充分的财产权益”1。挖掘宅基地财产利益,增加农民财产性收入,是宅基地“三权分置”改革的重要目标。历年中央一号文件均对宅基地“三权分置”改革做出了重要工作部署,学界也对其展开了丰富的研究。但遗憾的是,由于宅基地问题的复杂性,学界对其中的一些问题仍然没有达成共识,并且在国家开展的试点探索中也未形成可复制、推广的经验,宅基地资格权也是如此。目前,学界对于宅基地资格权的争议主要集中在宅基地资格权的内涵以及宅基地资格权能否权利化、权利性质是什么以
2、及如何参与“三权分置”模式构建等方面。宅基地资格权对宅基利益承载:宅基地资格权功能定位与法律实现包欢乐内容提要“两权结构”宅基地制度难以有效满足农村社会发展需求,难以契合乡村振兴战略的现实需要。宅基地资格权的本质功能在于承载农民居住福利保障利益,目标在于促进宅基地使用权的纯粹物权化。宅基地资格权权利化可以使得“三权分置”从政策语言向法律语言合乎法理地转变。成员权是宅基地资格权的应然性质,农户是宅基地资格权的权利主体。宅基地所有权是宅基地资格权的抽象集合,宅基地资格权是宅基地所有权的具体呈现。宅基地资格权是宅基地使用权的权利基础,是宅基地使用权利益之替代利益的生发来源。宅基地集体所有权宅基地资格
3、权宅基地使用权,是宅基地“三权分置”合理的法律构造,可以实现宅基地使用权与替代利益之间的转化,解决历史与未来两个维度的农民居住福利保障难题。关键词“三权分置”宅基地资格权利益承载替代利益包欢乐,扬州大学马克思主义学院博士研究生南京大学住房政策与不动产法研究中心助理研究员本文为江苏省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心“学习贯彻党的二十大精神研究专项”重点项目(23ZXZA009)、江苏省(扬州大学)研究生科研与实践创新计划项目(KYCX22_3406)的阶段性成果。1习近平:高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告,人民出版
4、社2022年版,第31页。169江苏社会科学2023年第 4 期地整体制度的构建具有基础性作用,因而上述争议亟待解决。制度功能的实现是宅基地制度改革目标的基础和前提,回归其功能定位可以为解决宅基地资格权相关争议提供符合制度实际需求的视角。通过对宅基地资格权的功能进行科学定位,可以促使宅基地资格权在法律层面得以有效表达,对宅基地制度改革具有重要的现实意义。一、需求与政策双重驱动:宅基地资格权功能定位的现实基础制度诞生的前提是社会对发展中所遇到的问题能够予以有效回应,制度生命力的延续在于其能够根据所处的现实基础不断予以有效进化。因此,探寻宅基地资格权功能定位的锚点不仅要置身于催生其诞生的土壤,而且
5、要在不断调适的政策演进中把握宅基地资格权的生命特征。1.发展需求是宅基地制度改革的现实动能“两权结构”宅基地制度已经难以适应农村社会的发展,其为农村社会发展带来的藩篱亟须被打破。目前农村出现大量宅基地闲置和超占现象,不仅造成土地资源浪费,而且破坏了农村宅基地公平利用的秩序。一方面,工业化、城市化进程引发农业人口向工业转移,从而使得农村人口向城市转移,农村人口逐年减少。另一方面,城市发展带来了巨大的城乡差距,特别是教育资源的差距进一步促使农村人口向城市迁移。二者共同导致农村宅基地闲置现象的出现。与此同时,农民宅基地财产利益实现的需求得不到有效满足。我国现行法律法规对宅基地使用权的流转持相对限制态
6、度,农民拥有的宅基地财产价值囿于现行制度难获外显。但是在现实实践中,有些农民将房屋出租、出售给非本集体成员,宅基地使用权隐性流转现象越来越多。此外,乡村振兴战略内生宅基地改革需求。乡村振兴是乡村发展的全方位振兴,目的在于打破城乡发展壁垒、缩小城乡发展差距。城乡二元结构阻碍了城乡间发展要素的自由流动,降低了农村发展的效率。对此,党的二十大报告提出要全面推进乡村振兴,要“坚持农业农村优先发展,坚持城乡融合发展,畅通城乡要素流动”1。宅基地作为农村土地的一种类型,是农村重要的生产要素。提高宅基地利用效率、发挥市场对资源配置的决定性作用促使宅基地财产价值外显,可以有效挖掘宅基地作为生产要素所具有的促进
7、农村社会发展的内生动能,从而为乡村振兴提供驱动力。2.政策演进是宅基地制度改革的方向指引2018年我国正式确立了宅基地改革的基本模式为以“放活宅基地使用权”为目标的“三权分置”,随后改革以此为方向持续推进。2019年中央一号文件指出,“不得以退出承包地和宅基地作为农民进城落户条件”,“稳慎推进农村宅基地制度改革”,“开展闲置宅基地复垦试点”2。可见政策已经明确农民进城落户并不意味着退出承包地和宅基地,以及闲置宅基地可以重新转为耕地。2020年 中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见 提出,要深化农村宅基地制度改革试点,深入推进建设用地整理,完善城乡建设用地增减挂钩政策,为
8、乡村振兴和城乡融合发展提供土地要素保障3。由是观之,宅基地资格权蕴含一定的财产价值,是一项可以主动放弃的权利。宅基地和集体经营性建设用地之间实现转换后,宅基地的价值将获得市场化显现,具有实现对价的可能。2021年 中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要 提出,要依法保障进城落户农民农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,建立农村产权流转市场体系,1习近平:高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告,人民出版社2022年版,第31页。2 中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的
9、若干意见,人民日报 2019年2月20日。3 中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见,人民日报 2020年4月10日。170利益承载:宅基地资格权功能定位与法律实现健全农户“三权”市场化退出机制和配套政策1。2021年与2022年中央一号文件均提出规范开展房地一体宅基地确权登记2。2023年中央一号文件强调探索宅基地“三权分置”有效实现形式3。如此而言,宅基地使用权应以“房地一体”为原则进行流转。综上所述,从政策演进中可以标定宅基地资格权的政策靶向:以实现宅基地使用权适度放活为初衷、以居住福利保障为核心内容、以“房地一体”为基础、以遵循私法合意为流转与放弃的规则以及以具有
10、所含居住福利保障实现对价的可能为保障,共同助力构建宅基地转换为集体经营性建设用地和耕地的机制。二、农民居住福利保障利益:宅基地资格权的功能指向立足于宅基地资格权的现实基础,准确将宅基地资格权的功能锚定农民居住福利保障利益,以此来明晰宅基地资格权本质功能是对农民居住福利保障利益的承载。探明多样化是宅基地资格权利益实现形式发展的客观选择,可以促进宅基地资格权与宅基地使用权各司其职,有效回应农村社会发展对宅基地制度改革的呼唤。1.利益承载是宅基地资格权的本质功能在政策层面提出“宅基地资格权”这一概念,其目的在于“适度放活农房和宅基地使用权”4。出于对农民居住福利保障利益谨慎保护的考量,目前我国土地管
11、理方面的法律法规对宅基地使用权流转持相对限制态度,导致了现今宅基地使用权成为收益权能缺失的用益物权。因此,宅基地使用权若要实现其财产价值,需要通过制度重构使其在流转中具备收益权能。只有宅基地使用权不再承载居住福利保障利益,作为纯粹用益物权参与生产要素流动,才能打破宅基地使用权的流转限制。因此,克服“两权结构”宅基地制度对宅基地使用权的束缚需要以“两权结构”宅基地使用权财产利益与居住福利保障利益分离为基础,宅基地财产价值外显需要以恢复宅基地使用权收益权能为手段。分离后的居住福利保障利益需要一种新的权利来承接,这是宅基地资格权(政策层面语言)应运而生的直接动因。如此而言,宅基地制度改革的核心在于宅
12、基地使用权“还权赋能”5,恢复用益物权的完整权能,将其蕴含的居住福利保障利益归于宅基地资格权,塑造宅基地资格权承载居住福利保障利益的本质功能。这一点在德清县实践中已经得以明确。“德清模式”中宅基地资格权是一项独立的权利,如果宅基地资格权人申请落实宅基地资格权,集体经济组织会为其提供多种权利落实的方式,并且在符合规定的情况下,宅基地使用权和农房使用权可以一并抵押、出租、转让以及进行特定经营活动6。显然,“德清模式”中宅基地使用权不再承载居住福利保障利益,而是将其内蕴于宅基地资格权之中,以此实现自身纯粹物权化的流转。2.多样化是宅基地资格权利益实现形式发展的客观选择宅基地资格权(政策层面而言)承载
13、了宅基地居住福利保障利益,并且发展出了多种权利落实的方式7。概括而言,宅基地资格权多样化的具体实现形式主要有两类:一是申请宅基地使用权,二是申1 中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要,人民日报 2021年3月13日。2 中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见,人民日报 2021年2月22日;中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见,人民日报 2022年2月23日。3 中共中央国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见,人民日报 2023年2月14日。4 中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见,人民日报
14、2018年2月5日。5陈小君:民法典 物权编用益物权制度立法得失之我见,当代法学 2021年第2期。6 德清县农村宅基地管理办法(试行),2022 年 5 月 21 日,http:/ 4 期请宅基地使用权利益之替代利益。宅基地资格权本质功能是承载集体赋予农民的居住福利保障利益。宅基地资格权是农民集体赋予的,属于集体利益分配的结果。居住福利保障利益的取得基于农民身为农民集体成员的身份状态,具备农民身份且符合相关规定就可以申请获得宅基地使用权,这是“两权结构”宅基地制度具有的基本功能。申请宅基地使用权利益之替代利益就是指宅基地资格权人选择将通过宅基地使用权实现的居住福利保障利益替换为其他形式来享有
15、,其根本目的在于以宅基地资格权作为载体享有居住福利保障利益。首先,宅基地资格权的历史使命就是承载“两权结构”下宅基地使用权蕴含的居住福利保障利益。其次,在“三权分置”模式中,由于宅基地财产价值的外显,通过多种形式来承载本由宅基地使用权承载的利益,可供农民个体作出多样化的选择。再次,通过提供多样化选择推进宅基地复垦以及宅基地集中转换为集体经营性建设用地是一条较为有效的途径,特别是可以促进已经或即将进城落户的农民自愿有偿退出宅基地,由此促进市场要素在城乡之间合理流动,推动城乡融合发展。最后,试点地区的成功实践已充分证明,宅基地居住福利保障利益的实现形式已经不拘泥于占有、使用宅基地,而是发展成为蕴含
16、多种方式的综合实现形式,可以适时扩大推广。“武进模式”允许农民自愿有偿全部或者部分退出宅基地,退出补偿按照镇上一年度集体经营性建设用地入市交易平均价格确定1,实际上是将经济补偿变相规定为宅基地资格权实现形式。“德清模式”规定了多种宅基地资格权落实的方式:分配宅基地,申请县政府住房政策,凭“宅基地资格权票”申请居住补贴,在集体能够满足的情况下申请集体公寓,置换城镇国有住房,等等2。三、从“政策”走向“法律”:宅基地资格权法律基础构建勘明宅基地资格权的功能和实现形式,为宅基地资格权从“政策”走向“法律”奠定了基础。从政策语言走向法律语言,需要进一步对宅基地资格权进行法理检视和规范塑造。1.权利化是
17、宅基地资格权的法律生命之基宅基地资格权的权利化是构建宅基地资格权法律制度的基础。宋志红认为宅基地资格权无法权利化3,原因在于,第一,资格权是集体成员基于成员身份所享有的权利,是一种身份与资格。第二,享有资格权不代表确定获得宅基地,仅代表获得的可能性,此种不确定性与民事权利性质不符合,难以成为法律意义上的权利。这种观点似乎很有说服力,其实不然,宅基地资格权权利化是宅基地改革的应有之义。首先,一项权利的特定功能是其诞生的生命基础。上述观点忽视了宅基地资格权的功能使命。宅基地资格权应宅基地“三权分置”改革而生,为消弭宅基地利用现状与当前社会需求间张力而来。“作为使松散的社会结构紧紧凝聚在一起的黏合物
18、,法律必须巧妙地将过去与现在勾连起来,同时又不忽视未来的迫切要求。”4因此,宅基地资格权天然需要配合宅基地集体所有权、使用权协力实现宅基地财产价值和公平利用秩序修复。“两权结构”中宅基地使用权兼具身份和财产利益属性,难以有效实现财产价值外显。只有在“三权分置”下,通过宅基地资格权承载居住福利保障利益,才能促使1 常州市武进区农村宅基地有偿使用、有偿退出管理办法(试行),2022年5月21日,http:/ 德清县农村宅基地管理办法(试行),2022 年 5 月 21 日,http:/ 2021年第1期。4E.博登海默:法理学:法律哲学与法律方法,邓正来译,中国政法大学出版社2004年版,第340
19、页。172利益承载:宅基地资格权功能定位与法律实现宅基地使用权实现完满的用益物权权能。其次,宅基地资格权具有确定的利益。根据耶林关于权利本质的利益理论,受法律保护的利益就是权利1。受到法律保护的农民居住福利保障利益显然应该是一项法律权利。宅基地资格权所承载的是基于农民集体成员身份而得到的居住福利保障利益。最后,试点实践已然证明通过提供宅基地居住福利保障利益的多样化选择可以充分使得农民居住福利保障利益得到落实。宅基地资格权实现权利化是宅基地制度改革的必然要求,宅基地资格权成为法律语言,才能更好地完成其功能使命。2.成员权是宅基地资格权的应然性质宅基地资格权实现权利化后的首要问题则是其权利性质的认
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