后小康时代扶贫政策转向的逻辑遵循与实践路径——基于政策传播视域 (1).pdf
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1、Number 3(General Serial No.147)May,2023学报 后小康时代扶贫政策转向的 逻辑遵循与实践路径基于政策传播视域郭劲光,宋宸(东北财经大学 公共管理学院,辽宁 大连 116025)摘要最令全世界瞩目的中国减贫成绩的取得,离不开科学且行之有效的、具有中国特色的扶贫政策。本文基于政策变迁理论,以中国扶贫政策实践及其传播为研究出发点,选取各省政府工作报告和人民日报扶贫报道为研究样本,运用词频统计方法,发现中国扶贫政策实践具有时间连续性、空间异质性,找出中国扶贫政策实践及传播演进的基本规律,即人民日报扶贫政策报道经历政治化理性化深度化的转变,政策议程持续影响媒体议程,媒
2、体议程仅在一定程度上影响政策议程。并在此基础上,基于政策传播视域构建面向后小康时代的大众传媒参与相对贫困治理的“问题发现”“整合筛选”“引导收集”“宣传扩散”“监督评估”路径。关键词后小康时代;政策转向;政策传播;相对贫困治理 中图分类号:F323;D601;G206 文献标识码:A 文章编号:1008-4096(2023)03-0086-12一一、引引 言言自1978年改革开放以来,中国社会发生了翻天覆地的变化,其中中国亮眼的减贫成绩最令全世界瞩目,作为世界上减贫人口最多的国家,中国对世界减贫贡献已超过70%1,在2020年完成全面脱贫攻坚任务后,中国更是提前实现联合国2030年可持续发展议
3、程的减贫目标。然而,这并不代表着中国反贫困事业的终结,而是由此进入后小康时代2。与绝对贫困相比,相对贫困反映了人们处于一种“较低”的生活状态3。中国减贫成绩的取得,离不开科学且行之有效的、具有中国特色的扶贫政策。总体上看,中国扶贫政策体系经历了由奠基到发展、再到不断完善和创新收稿日期:2023-01-16基金项目:国家自然科学基金面上项目“面向农村相对贫困者主体性价值提升的助推机理与政策设计研究”(72274029);国家自然科学基金面上项目“贫困跨代干预复合架构的机理分析与政策系统设计”(71774027);国家社会科学基金重大项目“解决相对贫困的扶志扶智长效机制研究”(20&ZD169);
4、辽宁“百千万人才工程”资助项目“相对贫困救助的社会生态系统SEsRPA及福利改进政策研究”(辽人社函202179号)作者简介:郭劲光(1976),男,河北唐山人,教授,博士生导师,主要从事福利治理与公共政策研究。E-mail:dl_宋 宸(1990),女,辽宁大连人,博士研究生,主要从事政策传播研究。E-mail: DOI 10.19653/ki.dbcjdxxb.2023.03.008 J引用格式郭劲光,宋宸.后小康时代扶贫政策转向的逻辑遵循与实践路径基于政策传播视域 .东北财经大学学报,2023(3):86-97.862023 年第 3 期(总第 147 期)5 月 15 日出版学报的继替
5、过程,扶贫工作重点也呈现出明显的差异性和一定的渐进性。进入后小康时代,扶贫政策随之进入过渡期,工作重点由脱贫攻坚逐步转向乡村振兴、解决区域间发展不平衡、缩小城乡之间发展差距、实现农村地区跨越式发展,但中国国土广袤,其整体扶贫实践始终面临着自然环境、地理位置、文化制度等多方面阻碍。因此,本文尝试梳理中国扶贫政策传播与演进历程,探索扶贫政策转向的逻辑遵循,并构建后小康时代相对贫困治理的路径。现代社会中,人们获得信息的渠道已愈发丰富便捷,公众对大众传媒的关注和依赖程度也越来越高,相对应地,大众传媒对公众的影响力也随之增加,政府部门在公共政策制定的过程中也愈发注重媒体议程的变化,公众、大众传媒和政府形
6、成三方互动的关系,大众传媒不复似过去那般仅仅扮演政府“上情下达”的单向“传声筒”,而是逐步转向“沟通民情、反映民意、汇聚民智的社会传播载体与联结公众和政府的主要媒介”4。作为政府与公众间双向互动的有效渠道,大众传媒传达的内容中包含着特定观念和价值亦成为学者关注和研究的对象,基于公共政策学的学科背景,学者则是通过对大众传媒相关议题的报道进行深度挖掘和讨论,进而对相关政策提出更具建设性、针对性的意见和建议。在中国扶贫政策的运转过程中,传播一直都是极为重要的环节,关系到政策执行的效率以及目标的达成,扶贫政策及其实践传播不仅是透视中国扶贫工作的一个重要方面,也是能够完整观察中国扶贫工作重点及其变迁历程
7、的一个十分重要的视角。二二、文献综述文献综述(一一)公共政策与大众传媒的相关研究公共政策与大众传媒的相关研究国外学者关于公共政策与大众传媒的研究起步较早,主要集中于以下三个方面:第一,大众传媒作为政策议程的建构者,是促进社会问题进入政策议程的重要渠道。安德森5认为,特别的问题会引起大众传媒的注意,并借助大众媒体的报道,使这些问题进入政策议程,进而引发更大的关注。格斯顿6将大众传媒列为政策议程建立的基本来源之一,认为大众传媒把一度是私人的问题转化为公共问题,扩大了受众的数量,因而改变了政策制定过程的动力。Dye7认为,大众传媒会为政策制定者确定问题并设置政策议程。第二,大众传媒作为公共政策议事日
8、程的设定者,对公共舆论议程具有明显的影响。公众对政府问题的大量关注从踪迹上来看与大众传媒对那些问题的报道密切相关8。戴伊9认为,在政策制定过程中,大众媒体的权力体现在“制造”问题,并将这些问题进行装扮使之变成“危机”问题,使人们开始关注并谈论这些问题,最终迫使政府官员不得不采取措施解决这些问题。第三,大众传媒作为公共政策过程的行动主体,强烈影响着政府和社会在公共问题及其解决方案方面的偏好。豪利特和拉米什10认为,大众传媒是国家和社会之间的关键连接,这使得他们能够强烈影响着政府和社会在公共问题及其解决方案方面的偏好。国内学者关于公共政策与大众传媒的研究起步较晚,多集中于2012年以后。大多数研究
9、集中于作为“第四权力”的大众传媒在公共政策过程中所起的宣传、监督等作用,基于政治学、行政学或公共政策视角的相关研究主要集中于大众传媒在公共政策过程中的作用与影响上,基于新闻学、传播学视角的相关研究主要集中于大众传媒在公共政策过程中的具体作用、大众传媒参与公共政策过程的背景、大众传媒在公共政策过程中作用的局限性,以及新媒体互联网影响公共政策议程构建的过程和结果。以报道分析为视角的公共政策研究才刚刚起步。郭舒然11以20082009年人民日报 新华日报 南通日报三份党报的新农村报道作为研究对象,深度分析党报新农村报道的内容构成,进而就党报如何更好引导广大农民提出对策建议。洪名勇和张焕柄12以人民日
10、报和省级党报的扶贫政策报道数量为研究对象,从“时间连续性”和“空间差异性”两87Number 3(General Serial No.147)May,2023学报个视角分析中国不同扶贫战略时期相关政策的实施情况。周春霞和李倩13则基于媒体视角,探索19802017年扶贫政策与大众传媒报道之间的关系,他们认为,虽然扶贫政策会对扶贫报道产生一定影响,但从另一角度来说,大众传媒更需要发挥舆论监督功能,共同参与扶贫工作。综观国内外相关研究,目前以报道分析为视角的公共政策研究中,大多运用内容分析法探讨两个问题:一是大众媒体与政策议程之间的互动关系;二是以新闻学或传播学理论为框架,探讨媒体就某一政策问题进
11、行报道时,采用何种政策框架。尽管洪名勇和张焕柄12的研究更多地关注了中国扶贫政策的整体变迁历程,但其主要通过对报道数量的统计为分析依据,而本文则将基于政策变迁理论,采用政策文本计量方法,以期通过词频、高频词共现变化得出更具说服力的结论。(二二)后小康时代贫困治理的相关研究后小康时代贫困治理的相关研究2020年脱贫攻坚取得全面胜利,中国的贫困治理整体进入后小康时代,学者围绕后小康时代中国贫困问题的转变以及贫困治理的转型展开了思考,并普遍认为后小康时代中国亟待解决相对贫困问题。侯守杰14认为,相对贫困治理具有分散性、多维性、艰巨性、长期性、系统性五大特征,同时也面临脱贫攻坚成效不稳定、脱贫内生动力
12、不足、政策有效性和文化贫困四大治理难点。邢梓琳和李志明15总结了后小康时代中国贫困问题呈现出相对贫困更加突出、精神贫困逐渐凸显、次生性贫困成为新挑战三个突出特征。因此,应通过构建农村相对贫困的精准识别机制、长效稳定增收机制、社会保障机制、外部合力帮扶机制破解上述问题16。笔者认为,上述研究是立足于后小康时代中国贫困治理工作的全面认识而作出的分析,而如何在既有治理经验的基础上,对未来相对扶贫政策空间进行调适,完成后小康时代大众传媒参与相对扶贫的路径搭建仍有待进一步探索。三三、研究设计研究设计(一一)扶贫政策文本选择扶贫政策文本选择本文基于政策变迁理论探讨中国扶贫政策实践及传播的演进历程。中国扶贫
13、政策实践及传播是一个不断演进的过程,其在长期渐进式的政策变迁历程中,针对不同阶段、不同地域间差异,扶贫政策文本内容中的扶贫目标、扶贫举措和扶贫保障三个关键要素,也在不断地发生变化。因此,本文主要考虑扶贫阶段、扶贫地域和扶贫政策文本内容三个因素,对扶贫政策的演进历程进行量化分析,以深入探究不同时期和不同地区间扶贫政策内容的演进历程。X维度:扶贫阶段。从实际情况看,中国扶贫政策演进的主导力量来自于党和国家对政策实施所具有的强制力,而扶贫政策演进的内在动力则源自于不同时期以及不同地区间遵循不同逻辑形成的不同制度要素间的冲突,在这种冲突之下,扶贫政策需依据不同的供需关系以形成新的扶贫政策供给。因此,扶
14、贫政策呈现出明显的阶段性特征,本文依照标志性扶贫政策的公布实施时间,将扶贫工作划分为19781985年、19861993年、19942000年、20012010年、20112020年五个阶段,力求通过宏观的阶段性划分,深入揭示中国扶贫政策演进的内在规律。Y维度:扶贫地域。受历史、自然等诸多因素影响,中国的贫困具有明显的区域性特征,针对区域发展不平衡的问题,中国的扶贫工作由整体减贫转向聚焦贫困地区的扶贫战略,确立了有计划、有针对性的扶贫开发政策,这些扶贫政策也具有明显的区域差异,其侧重点亦有所不同。因此,本文将扶贫地域划分为东北地区、东部地区、中部地区和西部地区四个区域,对中国扶贫政策进行量化分
15、析,以期能够对中国扶贫政策进行区域差异性分析。Z维度:扶贫政策文本内容。政策一般由政策目标、政策对象以及政策措施三个关键性要素882023 年第 3 期(总第 147 期)5 月 15 日出版学报构成。一个好的政策,其政策目标应该明显,政策对象应准确划分,同时还要有行之有效的政策措施,在扶贫举措的执行过程中,需辅之以相应的扶贫保障措施以确保各项扶贫政策能够顺利落实。因此,扶贫政策内容中的扶贫目标、扶贫举措和扶贫政策措施是三个关键性要素,本文将重点考察这三个方面,力求能够较为全面地概括中国扶贫政策的逻辑遵循。(二二)研究方法与样本选择研究方法与样本选择在词频统计中,为减少人工筛选提炼关键词的工作
16、量,同时增加关键词的准确度和覆盖性,需要预先对文本中的所有词语进行特征抽取,以向量表示。最早的词向量编码被称之为独热编码,虽然可以简单地将词语用向量表示,但有两大明显的缺陷;基于神经网络语言模型,使用Word2vec的词向量表征可以有效解决独热编码的缺陷,以较短的词向量学习词语之间的语义关系。Word2vec模型17有CBOW和Skip-Gram两种模型。本文基于Python的Gensim库使用CBOW模型,学习目标是最大化对数似然函数L=w Clogp()w|Context()w。其中,w表示语料库C中的任意一个单词。给定上下文词语的条件概率由类Softmax函数的形式计算,为降低计算复杂度
17、,基于霍夫曼树使用层次Softmax进行优化。CBOW模型的输入层为每个上下文单词的独热向量,假设单词向量空间的维度是V,上下文单词个数为C。所有的独热向量分别乘以共享的输入权重矩阵W,所得的向量相加求平均作为隐藏层向量,再乘以输出权重矩阵W。最终得到的向量通过激活函数处理后得到V维的概率分布,概率最大的位置所对应的单词即为预测得到的中心词。将中心词与真实值做比较,训练模型以减小误差。模型训练结束后,输入层的每一个词语和矩阵W相乘得到的向量即为本文中所需的词向量。矩阵W也被称为查找表,任何单词直接乘以查找表便可转化为词向量,免去复杂的模型训练过程。在政策议程的变迁过程中,大众媒体若持续跟进报道
18、,则可说明各项扶贫措施得到了较好的落实。因此,本文以政策视角和媒体视角同时切入,所采用的扶贫政策文本内容亦包括两个方面:第一,自1978年以来国务院和各省政府工作报告中包含大量扶贫工作的内容,即政策视角。基于样本的可获取性、政策的时序性和连续性等因素,本文最终确定扶贫政策文本选取样本包括国务院和32个省级行政区(包括23个省、4个直辖市以及5个自治区)政府工作报告,获取政府工作报告1 267篇。第二,人民日报中以扶贫为议题的相关报道,即媒体视角。人民日报作为国家级媒体,其对扶贫政策的报道记录了中国扶贫开发的历史进程,人民日报对扶贫政策的报道,既向公众传达了国家扶贫、治贫的政策及相关信息,同时也
19、成为连接国家和包括贫困人口在内的重要桥梁,既实现国家政策的上情下达,也自下而上地反映扶贫政策执行情况,便于相关部门及时调整扶贫政策。本文选取人民日报19792018年关于扶贫报道4 279篇。(三三)词频统计词频统计在统计词频阶段,首先确定需要分析的扶贫维度后制定关键词表。鉴于人工给定的关键词可能有所遗漏,或是与文本实际表述不相符,采用算法自动化寻找同义近义关键词,扩充待统计词频的词汇表。如上文对Word2vec模型介绍中所述,如果词语的语义相近,它们在词向量空间中的距离也相近。因此,使用Word2vec模型对语料库中文本分词后的所有词语进行建模,将词语基于上下文转换为词向量,捕捉词语背后的语
20、义信息。本文将各省政府工作报告文本合并作为训练数据集训练Word2vec模型。得到所有词语的向量表示后,计算与所有关键词向量最相近的待选关键词。例如,与“旅游”关键词最相关的词语有“景区”“精品”“小镇”“度假”“民宿”等,之后再进行人工筛查和选择,扩充各个分析维度的关键词。绝大部分词语可以直接表达该维度的信息,少量词语如“农民”“巩固”“交流”“考核”等需要结合维度关键词才能保证其指向明确性。在具体操作中,考虑到政府工作报告写作风格特色89Number 3(General Serial No.147)May,2023学报和措辞表达方式,首先定位维度关键词,在关键词前后五词范围内寻找是否有相关
21、关键词出现。四四、研究结果研究结果(一一)扶贫政策实践具有时间连续性扶贫政策实践具有时间连续性 不同阶段扶贫目标不同,但关注重点未变不同扶贫阶段政策文本、媒体文本扶贫目标词频统计结果如表1所示。由表1可知,政策议程与媒体议程在不同扶贫阶段中扶贫目标整体上经历了“解决贫困解决温饱巩固温饱全面建设小康社会全面建成小康社会”的政策变迁过程。尽管不同阶段的整体目标一直在变化,但农业、农民、农村、生活质量、贫困人口以及实现小康却始终是各阶段扶贫工作中的关注重点。中国的贫困人口多集中于农村,且整体上农村自然资源禀赋相对匮乏,农民在文化、教育、就业等方面相对落后,因而在中国整体的反贫困实践中,关注重点始终围
22、绕农村、农业、农民展开。不同阶段扶贫举措有明显时间连续性、长效性,关注重点非连续创新性不同扶贫阶段政策文本、媒体文本扶贫举措词频统计结果如表2所示。由表2可知,无论政策文本还是媒体文本,扶贫举措在整体上具有连续性、长效性和非连续创新性。政策文本扶贫举措词频统计结果表明,从整体上看,不同阶段扶贫举措经历了“科技扶贫科技扶贫易地搬迁扶贫易地搬迁扶贫整村推进”的政策变迁过程(表2中加粗数字标示)。在改革开放初期,各地政府十分重视科技扶贫在贫困地区脱贫工作中的重要作用,对教育扶贫重视程度相对不足;教育扶贫自1986年起愈发受到政策议程的重视;19942000年和20012010年两个扶贫阶段,以工代赈
23、成为各地政府工作报告中的重要议程;2002年健康扶贫内容作为政策议程中的重点被提出,并在后续阶段被持续推进;整村推进、旅游扶贫在20022010年被提出,在温饱问题已基本解决、基础设施愈加完善的前提条件下,发展丰富的旅游资源,兴办旅游经济实体成为农村致富的新途径。网络技术日益发达的背景下,电商扶贫政策应运而生,并且前几阶段教育扶贫的成效开始显现,就业扶贫为农村劳动人口实现就业提供了可能,与此同时,实现贫困表1不同扶贫阶段政策文本、媒体文本扶贫目标词频统计结果扶贫目标三农农村农民农业生活质量贫困人口实现小康解决贫困解决温饱巩固温饱建设小康建成小康合计19781985年政策文本01 2475441
24、 586000620003 385媒体文本0317434553000321122001 36919861993年政策文本12 1371 0843 6321281332021201707 229媒体文本0447707296075423435733002 15319942000年政策文本01 8809783 09823163321175242606 598媒体文本08441 09450958111252318648004 29320012010年政策文本4535 6722 1353 80719314801358322513 031媒体文本411 3388563399456257210310503
25、30820112020年政策文本2363 7281 1402 53465430033050588 553媒体文本1804 3552 4871 620263 3781513850274066113 184902023 年第 3 期(总第 147 期)5 月 15 日出版学报地区扶贫开发与生态保护相协调也成为精准扶贫阶段的重要举措。因此,电商扶贫、就业扶贫、生态扶贫和消费扶贫在20112020年备受关注,均为扶贫政策创新的结果。媒体文本扶贫举措词频统计结果表明,从整体上看,不同阶段扶贫政策经历了“教育扶贫科技扶贫易地搬迁扶贫整村推进整村推进”的政策变迁过程。教育扶贫在2011年以后备受重视,重点关
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