个人生物识别信息的公益诉讼制度优化研究.pdf
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1、第 40 卷 第 2 期河 北 工 程 大 学 学 报(社 会 科 学 版)Vol.40 No.22023 年 6 月Journal of Hebei University of Engineering (Social Science Edition)Jun.2023投稿日期2023-03-25基金项目河北省社会科学发展研究课题(编号:20220404044)作者简介陆洲(1979-),男,湖北黄冈人,教授、博士生导师,主要研究:法理学、行政法学。个个人人生生物物识识别别信信息息的的公公益益诉诉讼讼制制度度优优化化研研究究陆洲,高丽敏(燕山大学 文法学院,河北 秦皇岛 066044)摘 要 个
2、人生物识别信息公益诉讼制度建立在信息的公共性基础之上,能有效改善信息个人的弱势处境,缓解公权力与私权利的内在张力。公益诉讼制度介入到个人生物识别信息保护中,其法律依据是个人信息保护法第 70 条。当前,在适用上还存在着适用条件不具体、起诉主体顺位难确定、举证责任未合理分配以及不同公益诉讼关系未厘清等问题,需要细化具体适用条件、明晰起诉主体顺位、公平分配证明责任以及整体把握不同公益诉讼的衔接与配合,从而保障个人生物识别信息公益诉讼制度在实践中有效落实,实现平衡信息主体间的利益,维护信息公共安全的目标。关键词个人生物识别信息;公益诉讼;利益平衡doi:10.3969/j.issn.1673-947
3、7.2023.02.011中图分类号D923 文献标识码 A 文章编号 1673-9477(2023)02-0075-06 随着信息技术的迅猛发展,依托生物识别技术产生的个人生物识别信息引起了人们的关注。个人生物识别信息是依托生物识别技术在处理自然人生理或者行为特征时产生的具有唯一性及可识别性的信息,具有人格、财产双重属性。一方面,个人生物识别信息折射出个人独特的生理或行为特性,对其进行收集可分析出人的年龄、性格等状况,人身属性强烈1。另一方面,个人生物识别信息的唯一性、可识别性使其呈现出经济价值,具有财产属性。不可否认,个人生物识别信息与人密切相关,与人相关便涉及人的权益,法律对人的权益进行
4、保障是其意旨所在2。生物识别技术获取个人生物识别信息的主动性、隐蔽性使得信息处理者未经信息权利人知情同意就可对其生物信息进行采集,信息权利人很难通过私益救济维护其合法权益。2020 年,最高人民检察院出台关于积极稳妥拓展公益诉讼案件范围的指导意见,指出检察公益诉讼应把个人信息保护作为工作重点。之后,公益诉讼制度作为可弥补私益救济不足的手段在个人信息保护中发挥着重要作用。不过,个人生物识别信息与个人信息虽有共性但也有不同,个人生物识别信息存在自身独特之处,能否将公益诉讼制度引入到个人生物识别信息保护中来,将其引入进来是否具有正当性依据?若其具有正当性依据在适用中是否还存在问题?若存在问题如何对其
5、进行解决以实现制度优化,进而使个人生物识别信息权利人的信息权益得到维护,这是需要探讨的重要问题。一、个人生物识别信息保护引入公益诉讼制度的正当性(一)理论证成:个人生物识别信息的公共性 个人生物识别信息的公共性是将公益诉讼制度引入其中的理论证成。一方面,从个人生物识别信息的属性来看,它与人格利益紧密相连的同时,不可避免地蕴含着财产价值,在信息被奉为资源的当今时代,人的趋利性会导致个人生物识别信息在社会经济领域中的应用呈现无限扩张的特点,财产属性更加强烈。不过,这也将导致个人生物识别信息的人格与财产属性产生内在张力,即过度利用个人生物识别信息会损害信息个人的人格利益,而过分保护信息个人的人格利益
6、又会导致信息孤岛3。同时,生物识别技术的更新与发展将个人生物识别信息的财产价值挖掘出来,很可能导致个人生物识别信息使用中的个人风险向社会风险转变,对社会公共利益造成损害4。另一方面,从信息个人这一主体角度来看,亚里士多德曾说“人天生是政治动物”,人的本质是社会性,个人无时无刻不处于社会生活中,并通过与人的交流实现人格自由,尽管个人生物识别信息与个人的事务是紧密联系在一起的,但是个人事务的社会性也使得个人数据处于公共领域5,这也促使信息个人需要将一部分权利让渡给76 河 北 工 程 大 学 学 报(社 会 科 学 版)第 2 期社会,不能排他性地享有权利。个人生物识别信息的公共性赋予其社会价值,
7、在一定程度上能反映出公共利益,而当这种社会价值遭受侵害时,代表公益性的组织有权通过起诉的形式保障公共利益。(二)现实视角:信息主体间利益平衡的有效路径 1.改善信息个人的弱势处境在信息利用阶段,信息个人处于弱势地位。根据个人信息保护法第 14 条规定,信息处理者在应取得信息个人同意的情况下应履行明确告知义务,使对方充分知情,但实践中,信息处理者拥有的技术优势有让其逃避义务的可能,这是因为信息处理者在收集个人生物识别信息时,信息个人常处于不知情的情况下,如被曝光的科勒、宝马等门店安装摄像头采集用户面部信息,低配的儿童智能手表实时对儿童实施面部监控,这些情况信息个人无法知情,同意更无从谈起。个人信
8、息保护法第 16 条还规定了信息处理者除了例外情形不得以个人不同意处理其个人信息或撤回同意为由,拒绝提供产品或者服务。同样在实践中也出现了信息个人不提供指纹数据、面部数据等,就被对方拒绝提供产品和服务的案例,如发生在杭州野生动物世界的“人脸识别第一案”。在寻求救济阶段,信息个人仍处于弱势处境。个人生物识别信息侵权案件频发背景下,当个人生物识别信息遭受侵害而信息个人需要主张权利时,信息个人在收集证据上、技术能力上以及经济实力上都处于绝对的弱势境地,这就使得私益救济效果大打折扣,信息个人很可能因其弱势地位而放弃权利救济。此外,个人生物识别信息的侵害具有隐蔽性,大多数人的生物识别信息被违法处理而不自
9、知。因此,当信息个人的私益救济手段受到阻碍或者不能行使时,公益诉讼救济手段就能为信息个人的信息权益保护提供助力。2.缓解公权力与私权利的内在张力个人生物识别信息除了有组织、个人平等的信息处理者外,还会涉及到国家机关,尤其是政府。政府作为公共权力代言人,有公民赋予的处理公共事务的权力,它执法具有单方面性,其职权范围广且涉及领域众多,在信息应用领域也占据着重要地位。但是,个人信息尤其是个人生物识别信息与信息个人的人格、财产紧密相连,政府不能以公共事务为由而对信息个人的私权利予以无限制的压缩,使信息个人的私权利无限度的克减。在处理公务事务时,政府要严格遵循合法原则,并将合法原则作为首要原则,政府取得
10、个人让渡的部分信息必须符合宪法和法律规定,政府并未有任意取得信息权利人信息的权利6。行政权的行使在现代风险社会情境下有扩张的趋势,在国家权力与公民权利存在着内在张力的情况下,亟需对公民权利的保障做出安排。在个人信息领域,信息个人为了公共利益有必要将自身的信息权益在法律限度范围内让与公权力机关行使,但超出法律限度外的行为便是对信息个人信息权益的侵害。政府作为行政机关,代表着国家公权力,信息个人面对公权力时有时不敢或者不愿行使救济权利,那法律赋予的救济权利难免会落空。而且,行政机关作为有监督管理权限的机关,在信息领域监管不到位时也会间接损害信息个人的合法权益。在这些情形下,检察机关作为公共利益的代
11、表,同属国家权力机关,对行政机关启动公益诉讼来保护公共利益是应有之义。最高人民检察院发布第 35 批指导性案例中的“北京市人民检察院督促保护儿童个人信息权益行政公益诉讼案”,为个人生物识别信息运用行政公益诉讼方式予以保护提供了借鉴,它平衡了公权力机关与信息个人之间的内在张力,保证公权力机关依法履行监管职责,促使信息个人的合法权益得到有效保障。(三)法律依据:个人信息保护法等相关法律规定 个人生物识别信息公益诉讼制度的设立具有法律根据。首先,民事诉讼法中对污染环境、侵害众多消费者合法权益等行为规定适格主体可以提起公益诉讼,其理由在于侵害行为损害了社会公共利益。个人生物识别信息的侵害行为具有涉众性
12、,与社会利益紧密相关。民事诉讼法出现的“等”损害社会公共利益的行为,实质是为与污染环境、侵害众多消费者合法权益相类似的损害公共利益的行为预留了空间,而侵害个人生物识别信息的行为因损害公共利益恰恰可以囊括到预留空间中来。同理,新修订的行政诉讼法规定在生态环境等领域,对行政机关不合法行使职权或不行使职权而导致国家利益、公共利益遭受损害的,法律监督机关在督促其合法行使职权其仍未正当履职的,可提起公益诉讼。这条款中的“等”领域从本质上来讲涉及到与公共利益有关的领域,这也为个人信息领域的公益诉讼保护预留了空间。个人信息保护法将个人生物识别信息归为敏感个人信息予以保护,并在第 70 条规定当信息处理者违反
13、本法规定处理信息而侵害众多信息个人权益的,人民检察院、法律规定的消费者组织第 2 期陆洲等:个人生物识别信息的公益诉讼制度优化研究77 和由国家网信部门确定的组织可以向人民法院依法提起公益诉讼,这是公益诉讼制度在个人信息领域中确立的直接法律根据。个人生物识别信息是个人信息的子信息,虽两者有着可识别的共性,但个人生物识别信息比个人信息具有更高的敏感性,与人切身利益紧密相关,为维护信息公共利益,同样应该适用该条款的规定。基于个人信息保护法第 70 条的规定,学界对个人信息领域公益诉讼的类别进行了研究。有学者认为此处的公益诉讼不包括行政公益诉讼7,也有学者持反对意见,认为第 70 条规定的信息公益诉
14、讼包括民事公益诉讼、附带民事公益诉讼,也包含行政公益诉讼8。事实上,个人信息保护法第 33 条规定“国家机关处理个人信息的活动,适用本法”,这意味着国家机关处理个人信息不符合规定的,权利机关即人民检察院有权提起公益诉讼,也即行政公益诉讼并未被排除在外。从实践中来看,个人信息的行政公益诉讼案件在个人信息公益诉讼中占据着一席之地。二、个人生物识别信息公益诉讼制度存在的问题 个人生物识别信息公益诉讼制度设立的直接法律依据源于个人信息保护法第 70 条,但整体上看,这条规定具有原则性、概括性,在未出台相关司法解释对其进行具体化规定的情境下,个人生物识别信息公益诉讼制度不可避免地会出现适用条件规定宽泛、
15、起诉主体顺位难确定、证明责任未合理分配及不同公益诉讼类别的衔接关系待厘清等问题。(一)适用条件规定宽泛 依据个人信息保护法第 70 条的规定,概括归纳出公益诉讼应具备以下构成要件:一是违反本法规定,这里的“本法”指的是个人信息保护法,也即第一个构成要件是违反个人信息保护法的相关规定处理个人信息,这是从信息处理者行为角度出发来认定适用条件。二是侵害众多个人的信息权益,即从结果角度认定责任承担的问题。在适用公益诉讼时两个构成要件要同时具备,缺一不可。不过,第二个构成要件中的“众多”是宽泛的、不够明确的,因为“众多”指的是特定的人数或者不特定的人数在该条款中未能准确判断出来,这为实践中具体适用公益诉
16、讼制度带来了困难。如何将适用条件予以具体化,这既是立法的要求,也是司法实践的要求。(二)起诉主体顺位难确定 在判断起诉主体顺位时首先要对个人信息保护法规定的三类主体进行整体把握。首先,人民检察院作为公共利益的代表机关,代表众多的信息被侵害者提起公益诉讼是其履行职责的体现。检察机关在提起公益诉讼时有自身的优势,体现为它有法律赋予的一定范围内的调查核实权 9。最高人民检察院目前发布有关个人信息的公益诉讼指导案例,为实践适用公益诉讼制度提供指引和遵循。其次,法律规定的消费者组织可以提起公益诉讼,个人信息保护法对哪些消费者组织可以提起关于个人信息的公益诉讼并未作出规定,可将其他公益诉讼中对消费者的规定
17、引入进来。最后,国家网信部门确立的组织也是宽泛意义的,这有待出台相关司法解释作出说明。不过,确立的组织范围既不能过窄,则限制公益诉讼功能发挥,又不能过于宽泛,则导致私益救济与公益救济存在交叉,浪费司法资源。按照个人信息保护法第 70 条的规定,提起公益诉讼的顺位分别是人民检察院、法律规定的消费者组织、网信部门确立的组织。单就这一规定来讲,顺位不难确定,但将其与民事诉讼法结合来看,启动民事公益诉讼时的主体顺位呈现着难以确定的情形,原因在于民事诉讼法第 58 条规定只有在法律规定的机关和有关的组织不提起诉讼时,才由人民检察院提起诉讼。可见,因两者顺位存在差异,启动个人生物识别信息民事公益诉讼如何把
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