“外嫁女”集体经济组织成员资格认定.pdf
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1、社会保障-194-农村经济与科技 2023 年第 34 卷第 14 期(总第 562 期)收稿日期 2023-02-21 作者简介 晁晶晶(1999),女,陕西安康人,硕士研究生,研究方向:农村土地法制。农村集体经济组织成员资格认定是村集体经济的重点工作之一。关中地区农村外嫁女及其子女与集体经济组织之间纠纷很多,外嫁女维权的力量弱小,村民以非集体经济组织成员的理由来剥夺外嫁女的权益,从而导致了农村地区外嫁女问题的严峻化 1。在中国农村的很多地方,女性因为婚姻关系变动失去村民身份的情况屡见不鲜,长期遭到不平等的对待。有资料显示,全国失地妇女占农业女性户口的21%。“外嫁女”权益保护是土地治理中一
2、道必答题。宪法第48条规定,中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等方面享有与男子平等的权利。2019年中央一号文件中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见进一步强调加大对妇女儿童权利的保护,注重外嫁女等特殊群体的合法权利的维护。法治的进步必然推动现实问题的解决,妇女土地承包权的问题必然会得到维护。本研究从维护农村女性集体经济组织成员资格认定的角度出发,对个别典型案例的深度研究,试图做出粗浅的分析,以此维护“外嫁女”的合法权益。1 文献综述集体经济组织成员资格认定是农村集体经济组织法的关键问题,理论界和实务界一直都在探讨集体经济组织成员资格的认定
3、问题,但是涉及“外嫁女”这一特殊群体资格认定研究较少。成员权是农民在集体所有制经济背景下应该拥有的基础性权利 2;农村集体经济组织成员资格是认定农民具备成员权的身份条件,农民取得所在集体各项土地权益的前提是拥有成员权资格,集体成员资格对于农民及其所在集体是至关重要的3;法治社会中,保护“外嫁女”权益实际上诉权理论的正当性基础,也是现代法治精神的深度需求,是司法机关的基本职权范畴,更是人权保护的国家大计 4。关于集体经济组织成员资格认定的长远意义在学界形成了统一的意见,厘清了成员权资格认定对于“外嫁女”的特殊意义及重要价值。集体经济组织成员资格认定产生的争议主要存在于两方面,一是事实层面成员资格
4、界定存在难题,农村集体经济组织本就是动态的集合体,城市化的发展以及农村剩余劳动力转移、非农产业的发展等原因,给集体成员边界确定带来难度 5。二是法律层面的缺失,冯禹璠 6整理了全国84份有关农村集体经济组织成员的裁判文书后发现,侵害集体经济组织成员权益纠纷本质上还是集中在集体组织成员的资格认定上,国家层面目前对于界定集体经济组织成员权没有专门的法律规定,比较详细的规定主要存在于地方性法规和政府规章中,但都不尽相同 7;因此全国制定统一的立法标准具有紧迫性和必要性,应该尽快通过全国性或国务院行政法规,对农民集体经济组织成员的资格认定问题进行明确具体的规定,为司法层面提供可行的救济 8。学者们对于
5、成员权认定的标准提出了一定的要求,在没有统一的规范标准的情形下,发生纠纷时地方法院结合法律原则的基本精神以及各地出台的法律法规对集体经济组织成员资格进行事实认定和价值判 9。“外嫁女”作为集体经济组织成员弱势群体的代表,其资格确定必须有效解决,否则会引发群体性问题。很多地区“外嫁女”的问题在行政上无法解决的情况下,上访成为社会发展的敏感问题 10。“外嫁女”作为特殊农民群体是农村集体经济组织中的弱势群体,更需要集体经济组织成员资格,以此来获得自身本就在法律上得到承认的权益 11。综上,在学界对“外嫁女”权益维护的重要性研究是很多的,但是对于“外嫁女”集体组织成员资格认定标准的研究是不够的。本研
6、究立足于对“外嫁女”的成员资格认定的问题上进行研究分析,归纳总结实践中的认定标准,得出今后“外嫁女”集体成员资格的大致认定方向。“外嫁女”集体经济组织成员资格认定晁晶晶(西安财经大学,陕西西安 710100)摘要 农村集体经济组织成员资格认定标准是农村集体经济组织法的核心问题,对土地制度改革具有深远意义。为了“外嫁女”取得其收益权,实现男女在集体经济中的平等地位,采用文献研究和案例分析法研究“外嫁女”集体经济组织成员资格的认定。研究发现,工作实践中认定标准不统一、认定主体不规范及司法救济不顺畅阻滞了“外嫁女”基本权益,解决以上问题,需从厘清认定标准增强认定可行性、明确认定主体指引认定程序合法、
7、多元化方式促进高效解决等规范“外嫁女”资格认定等方面着力,全面构建成员资格认定体系。关键词“外嫁女”;集体经济组织;成员资格认定 中图分类号 C912.2;C913.68 文献标识码 A社会保障-195-2“外嫁女”集体成员资格认定中的问题分析特殊农民群体的成员资格认定是农村集体经济组织成员资格纠纷的矛盾集中点,是农村集体经济组织成员资格认定中争议最大也是最特殊且复杂的问题,因此也是处理好农村集体经济组织成员资格权纠纷问题的关键所在 11。该问题产生的原因复杂,有历史原因,也有经济原因。有女性向我们反映,自从嫁过来就没有自己的土地,依照村民自治的习惯,嫁出去以后娘家的土地应有份即会被收回村集体
8、,但是夫家的土地已经调整结束,没有分到应有的土地,当然也不会有孩子的土地,即会出现“娘家婆家两头空”的尴尬局面。2.1 认定外嫁女成员资格的标准不统一2.1.1 认定现状妇女权益保障法第33条规定,任何组织和个人不得以妇女婚姻状态变更为由侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。2020年,最高院发布关于为抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康提供司法服务和保障的意见,明确要求集体成员资格认定需要综合各种因素,要依法保障妇女儿童的合法权益。但当法律规定与现实情况发生碰撞,法律无法起到实际的保障作用。关于集体经济组织成员的资格认定,各地区在没有统一法律依据的情形下,都是按照地方性法规、政府规
9、章、会议纪要或是行政部门意见来对集体经济组织成员资格进行确定。集体经济组织的成员资格界定成了理论界和司法界不可避免的难题。近年来集体成员资格认定纳入立法的需求日益提高,但是否要形成全国统一的认定标准,政府官员和相关专家还是存在不少担忧 12。通过中国裁判文书网既有判例可以发现,广东、山东、浙江、湖南、海南省的情况极具典型性。这些省份的现状也是现在外嫁女成员资格认定的折射。省份之间的裁判标准有着明显的差异,但对认定集体组织成员资格都有一致的要求,即“户口+已尽义务”13。2.1.2 案例研究汤孟孟诉济宁经济技术开发区管理委员会案为成员资格认定提供了现实意义。原告汤某结婚后其户口未迁出济宁经开区,
10、2016年4月26日被告济宁经开区管委会发出公告,“出嫁外村(外地)在本村未销户的出嫁女及其子女,以及出嫁女离婚后与非本村人结婚的,不论户口是否迁出,其本人及法院判给本人的子女一律不分房”,原告认为此做法剥夺了其享有的村民待遇,经过省高院的审理最终撤销了原审法院的行政判决。裁判文书认为外嫁女集体组织成员资格判断,及能否因此享受与其他村民同等待遇,获得安置补偿,应以户籍为基本原则,兼顾考虑是否形成较为固定的生产生活关系,也就是按照当事人生产生活状况、户口登记状况以及农村土地对农民的基本生活保障功能等因素综合认定。简言之,一般从以下几方面综合考虑:一是外嫁女的户籍在征地补偿方案确定是否仍然在原集体
11、经济组织;二是征地补偿方案确定时,外嫁女是否仍然在集体经济组织实际生产和生活;三是外嫁女是否仍然以原集体经济组织土地为基本生活保障;四是外嫁女所在集体经济组织的村民代表大会讨论决定意见等。强调与宪法相抵触,以侵犯妇女权益为代价的村民会议决定不能作为外嫁女集体经济组织成员资格认定的法律依据。2.1.3 标准评析在城乡一体化进程中经常会出现集体经济组织成员和户籍所在地不匹配的情况,作为特殊成员的外嫁女按照单一的户籍认定标准易使其成员权益得不到保障。外嫁女出嫁就基本上脱离原来农村集体经济组织,再以单纯的户籍标准将其束缚在原集体经济组织不符合实际。且近年来农村户籍改革将会对农村集体经济组织成员资格的认
12、定产生影响,单纯的户籍认定标准在成员资格认定中将会失去认定的法理依据。有点地区采用事实认定标准,即以农民是否为集体经济组织做过实际性贡献作为成员资格认定的重要标准。那没有基本履行能力的农民就会被排除在集体经济组织成员之外,这与集体经济组织成立初衷不符,违背集体经济组织存在的真正意义,也会造成事实上的不公平;还有的地区会结合城镇化建设,对集体经济组织成员资格有独特的认定标准。根据最高院的案例观点,农村集体经济组织成员资格认定事宜不属于行政机关的职责范畴,而是村民自治范围内的事项。集体经济组织成员权是法定权利,是法律问题,不仅仅是政策问题。所以有些判决书将实质性的生产生活要素作为主要的考量因素,不
13、仅仅考虑户籍,还重点考虑当事人是否在户籍地生产生活,是否以集体收益为生活保障,是否履行集体经济组织成员义务。即综合考虑成员与集体经济组织的关联度,是否存在密不可分的联系。不再将户籍作为唯一或单一的标准,应该综合考虑其他标准。这样的认定实际上为“外嫁女”的土地承包权其实是提供了一个方向。2.2 外嫁女成员资格认定主体不规范2.2.1 农村集体经济组织农村集体经济组织是除国家以外对土地拥有所有权的唯一的组织,且具有一定的独立性,村委会组织法第8条规定,村委会对农村集体经济组织的经济活动应给予支持。农村集体经济组织所享有的土地权益是以村民的授权为基础,需要得到多数村民的同意。理论上来看,似乎农村集体
14、经济组织的认定资格是合理的。但农晁晶晶:“外嫁女”集体经济组织成员资格认定社会保障-196-农村经济与科技 2023 年第 34 卷第 14 期(总第 562 期)村集体经济组织成员缺乏在法律上的组成依据,管理者直接决议也不符合法律的基本要求,决议主体很多都是被决议对象,这就会形成“内部人”控制的局面,“外嫁女”资格被未拥有合法资格的决议主体进行资格确定,这显然是不合法的,决议的程序是否正当公平存在疑问。有学者提出农村集体经济组织和村民委员会职能混同,并未实现政治和经济职能的分离,不适宜作为“外嫁女”等集体经济组织成员资格认定的主体 14。2.2.2 村民委员会和村民小组村民委员会是政治职能的
15、定位,设立的主要目的是实现村民自治、村务管理以及社会保障,其性质定位是群众自治组织 15。村委会组织法第24条规定,经过村民会议或经授权的村民代表会议讨论可以决定土地补偿费用的分配和使用。依据现行法律规定,集体经济组织的作用是管理集体资产、开发集体资源和发展集体经济,显而易见这是赋予其经济职能。因此村民委员会和村民小组不是参与集体经济组织经济职能的合格主体,那就无法参与经济事务,故不适宜来认定包含经济利益的集体经济组织成员资格。村民小组最了解集体经济组织成员情况,将其作为成员资格认定的最终意见主体是不妥的,只能将其作为意见的参考。2.2.3 行政机关行政机关可以通过行政确认的方式认定集体组织成
16、员权资格。根据行政法规定,行政机关行使公权力必须有明确的法律授权,且应该按照合法的程序进行规范。因此,行政机关在“外嫁女”成员资格的认定上条件不适当。行政机关可以监督村民自治,但是不能直接使用行政权力对村民自治进行干预。很明显行政机关比司法机关更加了解集体经济组织成员的基本状况,更加贴近农村经济组织,但是行政机关天然的优势是解决纠纷时体现出了前置性的要求,阻碍了司法机关行使司法权。故行政机关实际上并不能成为农村集体经济组织成员资格认定的适格主体,但可作为监督村民自治情况的主体。2.3 外嫁女成员资格认定司法救济不顺畅以“外嫁女”为关键词在中国裁判文书网上进行搜索,截至2022年12月20日,共
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