多边环境协定协同规制海洋酸化的框架与路径.pdf
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1、河海大学学报(哲学社会科学版)摇 2023 年第 4 期DOI:10.3876/j.issn.16714970.2023.04.010摇 摇 引用本文:许蔡梦骁.多边环境协定协同规制海洋酸化的框架与路径J.河海大学学报(哲学社会科学版),2023,25(4):100鄄109.作者简介:许蔡梦骁(1990),女,讲师,博士,主要从事国际环境法、海洋法等研究。E鄄mail:多边环境协定协同规制海洋酸化的框架与路径许蔡梦骁(江苏大学法学院,江苏 镇江摇 212013)摘要:全球海洋环境正遭受酸化的威胁但缺乏足够的治理,现行的国际法律规制处于“制度复合体冶的困境中。海洋与环境制度碎片化的持续状态将阻碍
2、对海洋酸化形成联合系统的治理力量,采用一种整合性的规制方式十分必要。一种可能的解决方案是,通过开放包容、与时俱进的联合国海洋法公约提供全面应对海洋酸化的特定法律框架来主导规制,由其他多边环境协定提供具体的规则和标准指导国际社会统一行动。这种解决方案能否实现规制目标,有赖于其他多边环境协定是否适用于联合国海洋法公约缔约方,以及是否为海洋酸化提供有针对性的规制措施。然而,现行主要多边环境协定对海洋酸化普遍重视不足且缺乏敏感性,这对形成有效的规制措施构成一定的障碍。当前,各国可从尽量减缓和扭转海洋酸化的趋势、主动干预已出现的海洋酸化现象、增强海洋生态系统的复原力 3 个维度入手,在主要多边环境协定的
3、发展进程中为应对海洋酸化寻找达成共识和集体行动的机会,尽快推动相关国际法律制度的发展,包括以现有条约为基础增加相关条款或丰富条约解释,并出台有效规制海洋酸化的务实举措,尤其需要考虑在气候协定中设定明确的与海洋 pH 值直接相关的二氧化碳减排目标。关键词:气候变化;海洋环境保护;海洋酸化;协同规制;联合国海洋法公约中图分类号:D993.5;D996.9摇 摇 文献标志码:A摇 摇 文章编号:1671 4970(2023)04 0100 10摇 摇 发展海洋经济需兼顾海洋环境保护日益成为世界共识。在 2023 年世界海洋日的致辞中,联合国秘书长古特雷斯呼吁把海洋放在首要位置,并提醒各国“海洋生物多
4、样性正在遭受过度捕捞、过度开采和海洋酸化的破坏冶1。海洋酸化是与气候变化相关的全球新兴的重大海洋环境问题,政府间气候变化专门委员会(IPCC)第六次评估报告得出结论:“有很高的可信度表明,当今全球海洋表面的 pH 值及其变化速率至少是 2.6 万年以来前所未有的冶,如果不及时应对,海洋酸化可能危及人类的生存和可持续发展2。联合国可持续发展目标 14 中的第 14.3 项敦促所有国家“通过在各层级加强科学合作等方式,减少和应对海洋酸化的影响冶3。IPCC具体指出,成功管控海洋酸化包括两种方法:“缓解问题的根源,即减少二氧化碳的人为排放,和/或通过减少过去和未来海洋酸化的后果来适应。冶4因此,海洋
5、酸化的全面规制必须兼顾两大目标:一是立足于“防祸未然冶,对形成和加剧海洋酸化的污染因素进行“风险预防冶;二是着眼于“亡羊补牢冶,对海洋酸化已经和可能继续造成的负面影响进行“结果预防冶。然而,全面规制海洋酸化的成因和影响将跨越国际环境治理的多个领域,当前对其的法律规制出现了一种“制度复合体冶5的困境,主要表现为:其一,单独依靠任何一个现行国际法律制度都不能完全解决;其二,气候变化制度、大气污001多边环境协定协同规制海洋酸化的框架与路径染防治制度、海洋污染防治制度和生物多样性保护制度在某种程度上都能起到一定的规制作用6,但每个制度的适用空间更多来自条约解释而不是直接的规定;其三,各部门法下碎片化
6、的规制方式造成制度安排交叉重叠、相互之间缺少沟通配合,导致治理低效。如何在“制度复合体冶中尽可能寻求一致与协调是当下面临的主要问题。联合国海洋法公约(以下简称“公约冶)具有“伞形公约冶的框架属性和庞大的制度结构,或许可以为各部门法之间实施跨制度合作、增强各部门法之间的相互协同效应创造机会,进而以整合性的方式实现对海洋酸化的全面规制。由此,本研究将全面考察公约解决海洋酸化问题的综合能力,探讨公约为规制海洋酸化构建特定法律框架的可行性,同时,对照有效的规制措施,评估纳入规制框架的其他多边环境协定能否发挥相应的作用,以此启发国际社会采取跨制度合作的务实举措,妥善应对海洋酸化引起的全球性环境挑战。一、
7、海洋酸化的成因、过程与影响二氧化碳被海洋从大气层吸收,并与海水发生反应生成酸,导致海洋的 pH 值下降的过程被称为海洋酸化。这种海洋化学平衡的移动若不加以控制,将对海洋生态系统、气候系统和社会经济产生广泛的不利影响。1.海洋酸化的背景与成因海洋与气候变化密切相关,海洋在气候系统中扮演着核心角色,是热量和二氧化碳的主要汇集地。自 1970 年以来,海洋吸收了气候系统积累的 90%以上的多余热量,以及人类活动排放的二氧化碳的三分之一,其温度、酸碱度、氧含量和盐度等性质因此发生改变。当前,海洋变暖、酸化和脱氧三种现象同时发生,被称为气候变化对海洋环境的“致命三重奏冶。海洋酸化是海水的化学性质发生改变
8、,从弱碱性逐渐向酸性变化的过程,主要源于海水长年累月对大气中二氧化碳地被动吸收。同时,科学研究发现,常规的大气污染物也会造成海水酸度的增加,特别是硫氧化物(SOX)和氮氧化物(NOX),此类大气污染物主要由船舶尾气、汽车尾气或发电排放而产生。除来自大气的污染,陆源污染也不容忽视。例如,农业化肥径流、工业废水或生活污水产生的氮等污染在汇入海洋后会引起水体富营养化,会加剧海洋酸化,尤其对近岸海域等局部地区造成显著影响。此外,部分人类活动不会直接导致海洋酸化,但会降低生态系统的适应和恢复能力,例如捕捞过度、使用破坏性渔具、不当开发沿海地区等造成生态系统的衰退,从而使海洋更易受到酸化的影响。总体而言,
9、大气中二氧化碳浓度的增加仍然是破坏海水酸碱平衡的主要因素。2.海洋酸化的化学过程酸碱度用 pH 值 0 到 14 来衡量,7 属于中性。工业时代以来,海水的 pH 值已经下降0郾 1,从工业时代前的 8郾 2 降至 8郾 1 左右,相当于海洋酸度增加约 26%。如果二氧化碳排放量没有大幅缩减,预计到 21 世纪末,海水的 pH值将进一步下降约 0郾 3,相当于海洋酸度增加170%左右7。问题不仅在于变化本身,还在变化的速度,目前全球海洋酸化的速度是过去5 000 万年间的10 倍8。同时,历史表明,海洋pH 值下降后恢复非常缓慢,需要数千年时间。海洋酸化的化学过程简单而直接:当二氧化碳溶解在海
10、水中后,它会和水(H2O)发生化学反应生成碳酸(H2CO3);在海水弱碱性的环境下,碳酸发生电离反应,分解出碳酸氢根(HCO3-)和氢离子(H+);氢离子的释放增加了海水的酸度,降低了海水的 pH 值。同时,氢离子会和碳酸根离子(CO32-)结合生成碳酸氢根,导致碳酸根离子浓度的下降,而碳酸根离子是多种海洋钙化生物外壳和骨骼的组成成分。3.海洋酸化的广泛影响海洋酸化将对海洋生态系统、气候系统和社会经济产生广泛的不利影响。具体而言:第一,危及诸多海洋生物生存,威胁海洋生物多样性。酸化会破坏特定生物的生理过程,引发种群数量减少,甚至导致海洋食物链崩溃。特别是,海洋钙化生物(翼足类、壳类软体动物和珊
11、瑚礁等)制造碳酸钙壳或骨骼的能力下降,生长繁殖受阻。在高酸度环境下,珊瑚礁可能消失,螃蟹、贻贝、牡蛎等将出现壳溶解。第二,干扰海洋生物地球化学循环,影响气候反馈。海洋生物泵在二氧化碳从海洋表层到深层的转移101河海大学学报(哲学社会科学版)摇 2023 年第 4 期中扮演重要角色,但酸化引起了海洋中碳酸盐、生物丰度和分布以及能量和营养流动的改变,这些变化可能导致生物泵效率降低、能力减弱,继而有损深海对二氧化碳的长期存储功能,间接影响气候系统的反馈机制,加剧气候变暖9。第三,影响生态系统服务的供给,损害人类福祉和经济财富。一方面,具有重要商业价值的物种减少导致无法满足食物供应的需要,即供应服务受
12、损;另一方面,以碳存储和海岸防护等气候调节为代表的调节服务受损,如珊瑚礁形成的天然“防波堤冶,因珊瑚礁退化,无法再抵御风暴和海浪对海岸线的侵蚀。此外,旅游业在内的文化服务也会受损,尤其是每年创造数十亿美元的珊瑚礁旅游业将严重受挫。二、构建全面规制海洋酸化成因与影响的法律框架摇 摇 海洋酸化主要与海水吸收的二氧化碳质量有关,本质上是人类活动造成的新兴海洋环境问题,将这一问题放在海洋法范围内解决与其本质相符10。尽管公约在 20 世纪 70 年代至 80 年代初谈判达成,那时无法预见此类新议题,但公约内在的灵活性使其能够应对谈判时未知的新挑战。二氧化碳是大气的固有成分,本身不属于大气污染物,但在人
13、类活动影响下,这种温室气体超量排放后溶解于海水,将引发一系列海洋环境的变化。这一过程相当于人类“直接或间接冶 向海洋环境引入“物质或能量冶,改变海水的化学结构,使得海洋中蛋白质和营养供应的质量和数量发生变化,将损害海洋生物和生物资源、破坏保护海岸线的沿海生态系统,进而危害人类健康,也将使得海水使用质量下降、适宜的海洋生产和旅游环境减少,继而影响捕捞业、水产养殖业和旅游业,妨碍此类正当使用海洋的活动开展。这些足以说明人为因素造成的海洋酸化构成公约第 1 部分第 1条项下“海洋环境的污染冶。为保护海洋环境和养护海洋生物资源,公约建立了总体性的法律框架和治理体系,在生效时就被誉为“最强有力的综合性环
14、境条约冶。这源于 20 世纪 70 年代人们认识到海洋正面临污染的最大威胁,但 1958 年日内瓦海洋法公约“支离破碎冶式的保护方法存在缺陷不足以应对。同一时期,海洋法理论从“海洋自由冶转向“海洋危机冶,“海洋环境的保全(除其他外,包括防止污染)冶被确定为 1973 年召开的第三次联合国海洋法会议要处理的关键问题,在公约最后文本中以第十二部分专章的形式呈现。作为第十二部分开篇统领性条款,第 192 条明确规定在海洋环境保护方面要实现的总体目标:各国须履行“保护和保全海洋环境冶的“一般义务冶。保护海洋环境的详细规则和标准,则由其他环境保护相关的国际协定负责提供,这些协定或处理特定海洋污染源或适用
15、于特定活动,公约负责在这些协定之间发挥协调作用。公约的这种框架属性使其具有强大的生命力,足以应对气候变化和海洋酸化等新型环境议题,下述特定条款可以构成应对海洋酸化的基本法律框架,该公约具备在整体上应对海洋酸化的综合能力。作为海洋环境治理的核心条款,公约第192 条规定的“一般义务冶是综合全面的,“保护冶在于海洋环境于未来不受侵害,“保全冶在于维持或改善现有的海洋环境。该条款不仅考虑到当前情势和未来变化对海洋环境的影响,还涵盖了从单个物种到栖息地和大型生态系统的一切保护,而不止于防止污染11。因此,“一般义务冶可以解释为含有全面解决海洋酸化的义务。展开而言,其一,“海洋环境在未来不受侵害冶要求各
16、国减少二氧化碳为主的温室气体的排放,研发实施二氧化碳去除技术,以减缓海洋酸化的速度和程度,预防酸化发生不可控的风险;其二,“维持海洋环境的现状冶要求各国在减排之余,建立和保持生态系统的复原力,并针对局部地区和敏感的生态系统,消除容易加剧酸化及其影响的其他压力源,以推迟和适应酸化的影响;其三,“改善海洋环境的现状冶要求各国纠正酸化造成的任何损害,恢复和重建退化的生态系统,修复和补偿可能受到经济和文化损失的沿海地区。具体如何履行“一般义务冶需要参照公约第十二部分随后的章节条款。公约第 194 条是其余条款中最重要的一条,该条第 1 款至第 3 款要求各国对来自陆地(第 207 条)、海上活动(第
17、208、209 条)、倾201多边环境协定协同规制海洋酸化的框架与路径倒(第210 条)、船舶(第211 条)和大气(第212条)等任何来源的污染,履行采取“一切必要措施冶“防止、减少和控制冶污染的勤勉义务。其中,针对每种污染源,各国通过全球和区域合作制订或尽力制订国际规则和标准,并制定相应的国内法。国内立法根据污染源的不同应“考虑到冶或“效力不低于冶或“有效实施冶一般接受的国际规则和标准,这实际是公约将外部国际协定规定的防污标准和具体措施纳入自身的方式。例如,防止来自大气的污染中,综合性的联合国气候变化框架公约京都议定书和巴黎协定,专门性的经 1978 年议定书修订的附则六防止船舶造成大气污
18、染规则;防止来自倾倒的污染中,1972 年防止倾倒废物和其他物质污染海洋公约与其 1996 年议定书等,均为海洋酸化规制框架中重要的外部规则和标准。公约第 194 条第 5 款表明,第十二部分不限于旨在严格控制污染,也延伸到保护和保全稀有或脆弱的生态系统、衰竭或濒危的物种及其栖息地12。纵观公约发现,其没有直接提到生物多样性(通常分遗传、物种和生态系统 3 个层次),但由生物多样性公约和执行有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定(以下简称“联合国鱼类种群协定冶)等后续的条约实践可知,第十二部分应解释为包含对海洋生物多样性的保护。受1958 年日内瓦海洋法公约的影响,公约中“物
19、种冶这一术语也被称为“生物资源冶13。养护生物资源的规定散落在公约的其他部分,特别是第 61 条至第 64 条以及第 117 条至第 119 条。这些条款与第十二部分共同构成对各国适应酸化的影响以 及 恢 复 受 损 的 生 态 系 统 等 义 务 的 规制14262。各国至少应履行公约前述条款中的下列义务:第一,海洋酸化可能影响某些种群产生最高可持续产量的长期能力,各国在制定养护措施和决定可捕量时应考虑到酸化问题;第二,极易受酸化影响的物种可能并非被捕捞物种,也可能是为被捕捞物种提供重要栖息地(如珊瑚礁)或食物来源(如翼足类软体动物)的关联物种,各国在规划养护措施和可捕量时应一并予以考虑;第
20、三,海洋酸化可能导致被捕捞物种及其关联物种的种群数量下降,各国应将其维持在或恢复到公约规定的相应水平。除恢复受损的生态系统以外,公约 第235 条第 1 款要求未履行保护和保全海洋环境义务的各国按照国际法承担责任;第 2 款要求各国对海洋环境污染造成的损害提供及时和充分的赔偿以及其他救济;第 3 款要求各国合作实施现行国际法,并进一步发展与赔偿和解决争端相关的国际法。可以说,前述这些条款与公约下的争端解决机制共同为采取与海洋酸化有关的国际法律行动提供了机会,特别是依靠珊瑚礁维持海鲜生计和旅游业的群岛国可能对海洋酸化造成的损失提出赔偿。此外,为对抗气候变化和减轻海洋酸化,各国在努力减排之余可能会
21、采取去除二氧化碳的负排放措施。例如,在二氧化碳进入大气前将其捕获、再压缩封存至海底,或者经由海洋肥化、增强风化、海洋碱化或海藻养殖等方法将大气中的二氧化碳转化、吸收。对于此类可能影响海洋的地球工程活动,公约第 195 条规定,各国应防控由此造成加重局部海域酸化或引发其他海洋污染的风险。如果利用海洋转化、吸收或封存二氧化碳的活动被发现涉及污染,公约第196 条和第 199 条规定,各国应采取一切必要措施,尽量减少此类活动的不利影响,确保不会对其他国家及其环境造成损害。当一国获悉海洋环境有遭受污染的紧迫危险或已被污染破坏时,公约第 198 条进一步规定,该国应立即向可能受影响的其他国家和主管国际组
22、织通报。与此同时,公约第 204 条至第 206 条规定,各国应当研究有关活动的风险和影响并定时公布研究结果。总体而言,公约可以为全面规制海洋酸化提供适宜的法律框架,理由如下:其一,海洋酸化是人为因素造成的“海洋冶环境问题,置于海洋法领域内解决能够凸显这一新兴环境问题的独立性,也能够实现治理时的整体性考量;其二,通过对公约第十二部分和其余部分有关规定进行扩张解释,缔约方应当承担全方位处理海洋酸化成因和后果的广泛义务,这些义务能够全面涵盖海洋酸化的规制目标;其三,根据301河海大学学报(哲学社会科学版)摇 2023 年第 4 期公约第 237 条规定,由公约框架汇聚的其他国际协定和执行协定所规定
23、的特定义务,须以与公约规定的义务相互支持的方式履行。因此,通过公约形成的规制框架可以在一定程度上改善海洋酸化国际法律规制碎片化的现状,以系统连贯的体系和协调一致的方式尽可能化解“制度复合体冶的困境。三、探索多边环境协定协同规制海洋酸化的可行路径摇 摇 对公约特定条款的分析表明,各国有义务采取个别或联合行动解决海洋酸化问题,但具体采取何种措施有赖于公约以外的其他规则和标准,因而公约的框架安排能否产生预期的规制效果还取决于纳入的外部规则和标准是否适用于公约缔约方,以及对海洋酸化有关问题是否有明确具体的规定、是否有针对性和可执行的内容。事实上,主要多边环境协定对海洋酸化普遍重视不足且缺乏敏感性,这对
24、形成有效的规制措施构成一定的障碍。为此,各国可以在主要多边环境协定的发展进程中为应对海洋酸化寻找达成共识和集体行动的机会,从而为解决海洋酸化问题提供清晰的法律规制路径。1.尽量减缓和扭转海洋酸化的趋势:控制二氧化碳和大气主要污染物的人为排放从源头减少二氧化碳排放是阻止海洋持续酸化的首要措施。联合国气候变化框架公约(以下简称“UNFCCC冶)与公约第 212 条“来自大气层或通过大气层的污染冶之规定存在着明显的联系。公约第 212 条第 1 款规定,各国有义务制定法律法规“防止、减少和控制冶两类大气污染:一类,大气层本身是污染者,它输送的污染物直接影响海洋环境,比如过量的二氧化碳;另一类,通过大
25、气层的污染,污染间接来源于大气,比如酸雨。该条款同时规定,各国在国内立法时需要“考虑到冶“国际上议定的规则和标准冶。在影响海洋环境的全球温室气体排放的管控方面,拥有近 200 个缔约方的 UNFCCC 及巴黎协定理应属于上述“国际上议定的规则和标准冶。“考虑到冶这种温和的措辞并不意味着各国防止大气污染的责任必然比其他类型污染的要弱。如果一国本身既是公约缔约方,又是巴黎协定缔约方,“考虑到冶只能意味着该国继续遵守气候协定、履行自身承诺,其责任不会因为公约第 212 条第1 款的措辞被削弱15。近年来,海洋环境在气候变化制度中得到越来越多国家的关注。巴黎协定在序言中指出,“各国在采取行动应对气候变
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