大型水利水电工程水权制度建设方略初探——基于向家坝水电站的考察.pdf
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1、 开发研究 年 月第 期总第 期【水权问题研究】收稿日期 基金项目 国家社会科学基金重大项目“长江上游水权制度建设综合调查与政策优化研究”();国家社会科学基金一般项目“我国南方流域水权制度建设及政策优化研究”()。作者简介 王水平(),男,河南周口人,河南师范大学商学院特聘教授。大型水利水电工程水权制度建设方略初探 基于向家坝水电站的考察王水平(河南师范大学商学院,河南新乡 )摘要:大型水利水电工程是落实国家水安全、水资源开发、区域协调发展等战略的重要载体,但往往存在发电、防洪、航运、灌溉等调水矛盾,以及地方政府之间和部门之间的利益冲突,影响其综合效益发挥。矛盾和冲突产生的根本原因在于制度短
2、板,即水权制度体系不完善、权威性不够、约束刚性不足等。当前及未来一段时期,化解大型水利水电工程治水、管水及调水矛盾,理顺各种利益关系,应遵循“补短板,强监管”的总基调,将思路转移至建设长效制度上来,从弱化矛盾、缓解矛盾、控制矛盾向消解矛盾和管理矛盾层面升级,重点在于构建适用于大型水利水电工程特征的“分配 许可 转让”水权制度体系,以法制化为目标提高制度权威性和执行力,积极吸纳多方利益主体参与,开展库区管理体制创新与改革等。关键词:大型水利水电工程;向家坝水电站;水权制度;水资源分配;水量调度中图分类号:文献标识码:文章编号:():一、引言大型水利水电工程是落实国家水安全、水资源开发、区域协调发
3、展等战略的重要载体。早在 年,习近平总书记就保障国家水安全问题发表讲话时强调,要把水利工程建设作为保障水安全的重要举措,搞好重点水利工程建设,着力提高水资源综合利用水平。同时,因大型水利水电工程汇集发电、防洪、航运、灌溉等多重功能和多方利益,也是治水、管水和调水矛盾的集中点。金沙江处于长江上游,流域面积约 万 ,占长江流域的 左右,干流长 ,占长江上游干流全长的 ,水流落差 ,年径流量约 。丰富的水资源和优越的地理条件孕育了金沙江巨大的水力开发潜能,尤其是下游河段,水能条件更优,居我国 大水电基地第 位。国务院发布的 关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见 提出,要加快研究攀枝花至水富段
4、航运资源开发,打造畅通、高效、平安、绿色的黄金水道。金沙江下游梯级开发对保障国家能源供应、优化能源结构和建设“长江经济带”等具有重要作用,不仅涉及华东、华中、华南等 余个省(市)电力的调配,而且关乎川滇地区矿产、农业、加工、脱贫等产业发展问题。向家坝水电站是金沙江下游梯级开发的大型水利水电工程,其水库是长江上游 多座控制性水库之一,具备防洪、发电、航运、灌溉等综合功能,电站运行面临的矛盾和困难具有一定代表性,因此也是社会各界关注和研究的焦点。国内外关于水权制度建设的文献较多,主要涉及水权界定、水权分配、水权交易和水市场等方面,而且西方国家起步较早,具有西方经济社会体制特征,国内起步较晚,具有明
5、显的社会主义特色,并不断拓展创新。国内外关于水权制度这一宏观层面的研究,为大型水利水电工程、水权制度建设提供了理论指导,明确了不少原则性、方向性问题。第一,在水权界定方面,西方发达国家基于自身的市场机制、私有制度和法律体系等,一般将水权界定为私有产权,分类相对清晰,实际经验丰富,尽管我国水资源国家所有,水权性质与西方不同,但处理水资源使用、收益、处置、转让等问题时,西方经验可以作为参考。第二,在水权分配方面,英、美等国家普遍采用的河岸所有水权制度,早在英国普通法和 年拿破仑法典就已经确定下来,欧美国家沿用至今,进入 世纪以来,美国创新实施以“先占先有”为核心的优先占有水权制度,并建立了多样化水
6、权制度,这对推进我国水权制度建设有较大的借鉴意义。第三,在水权交易和水市场方面,西方发达国家的经验表明,水权流转是水资源开发、利用、保护的有效手段,且须走政府与市场相结合的路线,即使市场经济十分发达,其水权分配、水权交易、水市场建设、水银行运行等也要政府发挥主导作用,美国、法国、澳大利亚等国家的水银行体系和水权交易市场建设无不如此。具体到大型水利水电工程的水权制度建设,在水权界定、分配、交易和水市场等范畴之外,还涉及防洪、航运、灌溉、发电等方面。目前的研究主要集中在工程实施前期的可行性分析,中期的技术支撑和规划设计,以及投入运行后的利益调整和调度管理等。其中,关于大型水利水电工程运行存在的问题
7、,现有研究主要集中于三个方面:一是着眼于技术优化,提出减小主体行为的负外部性,以技术手段来弱化调水矛盾。梅雪东和杨鹏 、母德伟等 以发电对航运的负面影响为重点,提出调整电站负荷、控制日变幅、优化升船机操作等解决方案。李锦胜 、李英海等 分析了蓄水发电与生态之间的矛盾关系,提出通过发电量损耗来减少生态流量改变度、梯级改进提前蓄水的思路。二是着眼于模式创新,建议开展集体协商和联合实施,暂时缓解调水矛盾。蔡卓森等 、周研来等 、陈炯宏等 基于多方协作的全局利益和综合效益视角,提出向家坝、溪洛渡、三峡等水库联合调度优化的途径,突破单个电站调度的局限性,缓解发电与航运、生态等之间的矛盾。三是着眼于体制改
8、革,探索工程运行管理长效机制、控制矛盾并克服其产生的体制原因。吴新建 、许小康等 分析了我国大型水利水电工程的管理体制特征和存在的问题,提出了联合执法、信息共享等体制改革建议。以上成果为大型水利水电工程提高运行管理效率、探索理论创新发挥了积极作用,研究视角不断从技术向模式再向体制层面深化,研究目标逐步从弱化矛盾向缓解矛盾再向控制矛盾升级。但从本质上看,矛盾产生的根本因素仍没得到充分挖掘,矛盾弱化了,缓解了,但并没有消失,并非完全可控,实际运行中问题仍频繁出现,沿着现有的研究思路继续向前延伸,仍有不小的研究空间,即按照制度决定体制、制度影响效率的经济学理论 ,进一步将研究视角向制度层面深化,引入
9、现代产权制度和市场理论,以水权制度解决大型水利水电工程现存的矛盾和问题,既可以完善“技术 模式 体制 制度”的研究框架,又可以探索从控制矛盾到消解矛盾的路径转变。年 月召开的全国水利工作会议指出,“水利工程补短板、水利行业强监管”仍是当前及今后一段时期我国水利改革的总基调。水权安排影响大型水利水电工程运行效率,水权制度建设也是我国现阶段推进水资源管理工作的重点。以“补短板,强监管”为遵循,以水权制度优化为突破,来化解大型水利水电工程面临的矛盾和问题,具有重要的创新价值。为此,课题组于 年 月赴向家坝水电站开展实地调研,重点考察电站运行管理现状和水权制度建设进展,发掘管水、治水、调水过程中存在的
10、问题和矛盾,并有针对性地提出措施建议。二、向家坝水电站概况向家坝水电站位于四川省和云南省交界的金沙江下游河段,是金沙江梯级开发规划中最末的一个梯级电站,上游距离溪洛渡水电站 ,下游距宜宾市和水富市分别为 、。向家坝水电站由水库和枢纽建筑物及设施组成。其中,水库总库容为 亿,控制流域面积 万 ,占金沙江流域面积的比重超过 ;枢纽建筑物及设施主要包括挡水建筑物、泄洪消能排沙建筑物、左岸坝后厂房、右岸地下厂房、左岸垂直升船机和两岸灌溉取水口等。挡水建筑物为混凝土重力坝,坝顶高程 ,正常蓄水位 ,死水位 。向家坝水电站属于国家大型水利水电工程,承载多项功能,其主要功能是发电,同时改善航运条件,兼顾防洪
11、和灌溉,并对溪洛渡水电站进行反调节。发电方面,该电站主要依托左右两岸各 台水轮发电机组来实现,单机装机容量 ,总装机容量 ,年均发电量约 亿 ,电力主送华东电网,枯水期兼顾川滇两省用电需求;航运方面,重点保障过坝船舶安全、便捷、有序通过,为此在左岸建设长 的通航建筑物,并安装可通行 级单船的垂直升船机;防洪方面,通过与上游溪洛渡水库联合运用来实现,目的在于提高川江河段沿岸的宜宾、泸州、重庆等城市的防洪标准,并配合三峡水库开展长江中下游防洪;灌溉方面,通过左右岸灌溉取水口向南北 万亩的灌区供水,主要用于农业灌溉、工业生产和居民生活,设计年均供水量约 亿。另外,向家坝水电站还担负长江上游拦沙、水生
12、态保护等职责和作用。向家坝水电站于 年 月开工建设,年 月大坝首次下闸蓄水,并启动首批 台发电机组,年 月 台机组全部投产发电,年 月升船机投入试运行。截至 年 月底,向家坝水电站累计发电量达 亿 ,以同等规模的火力发电站为参照,相当于减少标煤消耗约 万 ,减排二氧化碳 万 ,为国家和地区节能减排、环境保护和经济发展做出了积极贡献;升船机累计运行 厢次,通过船舶 艘次,累计过货量 万 ,过坝时长从“翻坝运输”的 天缩短至 分钟,通航效率和通航条件明显提高。在 年 月长江防洪工作中,向家坝水库通过与上游溪洛渡水库联合调度,为下游川渝河段和三峡枢纽减轻了不小压力,洪水调节作用明显。宜宾、泸州、重庆
13、的城市防洪标准从 年一遇提高到 年一遇。三、向家坝水电站运行面临多重矛盾目前,值得肯定的是向家坝水电站在防洪、发电、航运等方面已取得一定效益。需要注意的是,这种效益的取得是在被动权衡各方利益、暂时搁置各种争议中实现的,成本高,效率低,过程艰,多为权宜手段而非长效机制,复杂多元的深层次矛盾依然存在。(一)利益主体多元且诉求各异向家坝水电站相关利益主体不但包括电站运行管理单位、电网运行管理单位等市场化主体,而且包括水利、防汛、灌溉、航运、环保等行政管理部门,还涉及川滇地方各级政府和社会公众,种类多,数量多,层级多,利益诉求各异(见表 )。表 向家坝水电站主要利益主体及其诉求序号主体类型具体单位 机
14、构主要诉求工程运管三峡集团及其下属机构或企业等多蓄水,多发电,创造更高经济价值电网运管国家电网公司及其下属各级机构或企业电力全网统筹调配,提高效率和经济价值水资源管理水利部、长江水利委员会、川滇两省水资源管理部门出台实施水资源分配、许可等政策,提高管理效率防汛管理应急管理部及川滇两省各级应急管理部门开展防汛调度指挥,确保安全度汛航运管理交通运输部、长江航务管理局、川滇两省交通运输管理部门协调航运调水,维护航运畅通,促进航运发展环保管理生态环境部、水利部、长江水利委员会、川滇两省生态环境部门和水利部门维护生态流量和水文水质,保护河道及下游生态地方政府川滇两省及其下属各级政府多方协调,为本地争取更
15、多利益社会公众周边居民、企业和民间机构等加强社会监督,获取知情权和参与权 电站运行管理单位向家坝水电站运行管理的第一责任主体是中国长江三峡集团有限责任公司,实际执行主体包括中国长江电力股份有限公司、流域枢纽运行管理中心等下属公司或部门。作为市场化主体,运行管理单位的利益诉求主要是在兼顾电站安全和各方利益的基础上,利用兴利库容多蓄水、少弃水、多发电,更多地创造经济价值,实现国有资产保值增值。因此期望水库能早蓄水,晚消落,汛期水位动态控制,枯期高水位运行,弃水情况下满发,非弃水情况下在最佳效率区内运行,尽可能减少机组启停次数。电网运行管理单位国家电网有限公司总体负责向家坝水电站的电力调度,由其下辖
16、的国调中心和各级调度中心具体执行。作为市场化主体,电网运行管理单位以实现经济利益为主要目标,又因电网系统下接发电站众多,电力调度往往以公司整体利益最大为出发点来统筹安排下辖各电站机组出力,期望各电站在用电高峰期多发电,低谷期少发电,以实现发电与用电的瞬间平衡,节约购电成本,增加收益。另外,与火电站相比,水电站具有启停便利、成本低等特点,因此通常被要求承担更多的调峰、调频、调压等任务。水资源主管部门向家坝水电站的水资源管理涉及水利部、长江水利委员会及川滇两省各级水利部门。水资源主管部门不以自身经济利益为主要目标,而更重视管理效率效益,利益诉求在于实现高效管理,期望水电站能有效落实国家各项水资源管
17、理制度,自觉遵守水量分配、取水许可、水生态保护、水土保持等要求,依法依规取水、用水和退水,协调好生活、生产、生态取用水关系,减少水事纠纷,推进节水型社会建设,并在管辖范围内通过行政手段进行监督。防汛主管部门防汛工作关乎广大人民群众的生命和财产安全,具有全局性、强制性特征,尤其在汛期,防汛指令效力高于其他管理指令。防汛主管部门主要指相关各级应急管理部门或专业机构,其对向家坝水电站防汛工作的总体目标是安全度汛,同时尽可能地维持电站正常运行,因此要求水库在汛期前腾出防洪库容,汛期维持防洪限制水位,以拦蓄洪水,不经允许不得擅自调整。航运主管部门打通金沙江下游航道、建设长江“黄金水道”已升至国家战略,其
18、中向家坝水电站是重要节点。根据 长江流域综合规划(年),到 年,水富至宜宾 航道经整治而达到级航道标准,向上游至攀枝花段也将随着溪洛渡、白鹤滩、乌东德等项目的完成而最终实现通航。因此,航运主管部门希望向家坝水电站提高上游水库渠化水平和通航能力,同时保证下游航道升级需求,适度加大下泄流量,并尽可能减小日变幅和小时变幅,建设翻坝设施或通航建筑物,创新运营机制和模式,不增加额外的运输成本,激发金沙江航运业发展活力。环保主管部门水电站建设对河流及下游水文水质有重要影响,关乎周边区域生产生活质量和生物多样性发展。向家坝水电站肩负向南北灌区生产生活供水,以及促进下游国家珍稀特有鱼类自然保护区发展的职责,保
19、护水质是其天然使命。因此,环保主管部门包括生态环境部、水利部、长江水利委员会、川滇两省生态环境和水利部门,希望电站认真实施库区污水排放、富营养化处理、拦污清污等工作要求,维持下游河道适宜的生态流量,尤其每年 月的鱼类生长期,要适度增加下泄量,制造适宜的“生态洪水”。地方政府向家坝水电站所处的金沙江河段为川滇两省界河,水电站带来的综合效益覆盖经济、社会、民生、生态等各方面,两地政府都希望能从水电站运行中获得更多利益,以促进本地发展,包括留用电力、灌溉用水、移民安置、水资源费、服务配套和就业机会等。社会公众向家坝水电站工程体量巨大,耗时较长,接近居民区,建设和运行难免对周边居民产生影响,除移民安置
20、问题外,还包括交通不便、作业扬尘、泄洪雾化、震动和噪音等。因此社会公众希望向家坝水电站在建设与运行期间,做好应急设施建设、浮尘防治、减震降噪、降低夜间作业强度等工作,尽量减少负面影响,保障居民正常生产和生活,并拥有必要的知情权和参与权,重大项目邀请公众参与论证。(二)水事矛盾复杂且协调不畅向家坝水电站利益主体面广数多,利益诉求复杂多元,不同行业、不同时段、不同指标的调水需求难以兼顾,叠加和聚焦的矛盾较多,制约着工程综合效益的发挥,这也是目前我国大型水利水电工程面临的共性问题。发电与航运之间的矛盾发电与航运之间的矛盾主要发生在非汛期,表现为以下三个方面:第一,关于下泄流量对航运的影响,向家坝水电
21、站设计的航运基流为 ,最大变幅不超过 ,日变幅不超过 ,而航运主管部门认为,向家坝水电站设计的下泄量仅相当于自然流量 的 ,的航运基流不能满足当前航运需求,更无法满足未来航道升级需要,要求水电站扩大非汛期下泄流量,同时减小小时变幅和日变幅,这无疑会影响发电效益。第二,关于水电站通航能力,航运主管部门认为,未来金沙江下游的航运需求将显著增加,船舶呈大型化趋势,而向家坝水电站升船机仅能通过 及以下船舶,过坝规模小、能力弱,制约航运业发展。第三,关于船舶过坝费用,航运主管部门及业界认为,过坝通航是行业应有的权利,不能因水电站建设而被削弱或因此而增加额外成本,升船机过坝和翻坝转运的收费制度不公平,不利
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