中国社区治理政策工具的运用...以来社区政策文本的内容分析_程宇.pdf
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1、云南行政学院学报2023 年第 4 期50中国社区治理政策工具的运用及启示*基于 2000 年以来社区政策文本的内容分析程宇,郑志康(电子科技大学中山学院人文社会科学学院,广东中山528400)摘要:国家社区治理政策对中国式现代化下的社区治理具有举足轻重的作用。本文通过收集2000-2021 年间在国家层面发布的社区治理政策,采用内容分析法对社区治理政策工具与社区治理领域的议题展开分析。研究发现,我国社区治理政策工具运用存在单一主导性和失衡性双重特征。具体表现在:第一,政策制定者过多依赖于混合型工具,三种政策工具中混合型工具的运用占比最高,超过强制型工具与自愿型工具二者之和,主导地位显著。这一
2、特征在不同治理领域中也有所体现。第二,在不同治理领域中,政策工具更多集中在社区服务领域,对其他领域的关注相对较少。第三,无论是政策工具的总体运用,抑或在各治理领域内的具体使用,自愿型工具占比都是最少的,处于被忽略的地位。因此,针对以上问题,本文提出以下建议:对目前社区治理中单一政策工具主导的格局进行优化,提高对不同社区治理领域的关注;重视自愿型政策工具在社区治理中的地位和作用,提高其使用比例。本文旨在总结社区治理政策工具运用规律的同时,为新时代下的社区治理政策制定提供参考,以便增强论理工作的实效。关键词:政策工具;内容分析;公共政策;基层治理;社区中图分类号:D669.3文献标识码:A文章编号
3、:1671-0681(2023)04-050-014作者简介:程宇,电子科技大学中山学院人文社会科学学院公共管理系副教授,管理学博士,主要研究方向为基层社会治理;郑志康,电子科技大学中山学院人文社会科学学院本科生,主要研究方向为社区治理。一、问题的提出社区治理问题既是中国众多政策议程的核心议题之一,也是创新社会治理、化解社会矛盾的基础场域。习近平总书记曾这样描述社区在新时期社会治理中的战略地位:“社区是基层基础,只有基础坚固,国家大厦,才能稳固”。为实现社区的创新发展,中国政府不断出台有关社区治理的政策性文件,其目的在于通过政策手段,加强社区在国家基层治理体系中的基础性作用,构收稿日期:202
4、2-09-26*基金项目:广东省哲学社会科学“十三五”规划学科共建项目“粤东西北脱贫地区持续发展的内生动力及政策保障研究”(GD20XGL16);2020 年度课题广东省教育科学“十三五”规划“后精准扶贫时代粤东西北脱贫地区阻返长效机制与对策研究”(2020GXJK011);广东省普通高校特色创新类项目(哲学社会科学)“党建引领乡村振兴的机制创新和实践路径研究”(2022WTSCX169)。DOI:10.16273/ki.53-1134/d.2023.04.00351程宇,郑志康:中国社区治理政策工具的运用及启示建现代化社区治理体系。自党的十八大以来,国家不断围绕社区治理领域开展多项综合性、全
5、局性、系统性的宏观政策规划。2017 年,中共中央联合国务院共同颁布了新中国历史上第一个以党中央、国务院名义出台的关于城乡社区治理的纲领性文件 关于加强和完善城乡社区治理的意见。在这份指明我国社区未来 5-10 年治理方向的重磅文件中,明确要求到 2020 年要基本形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系,这意味着我国城乡社区治理体制将更加完善,城乡社区治理能力得到明显提升,城乡社区公共服务、公共管理、公共安全等公共产品得到有效保障。由此可见,国家对未来社区治理工作已有了明确的战略重点、主攻方向和推进策略。然而,随着我国城镇化、市场化的深入发展,基层社会结构渐趋松
6、散化,各群体利益不断分化、阶层矛盾日益加剧,一系列社会变化给社区治理工作带来了新的难题。例如,住房商品化的快速推进下的物业管理紊乱、社区人口结构异质化下的居民诉求复杂化,以及社区自治发展缓慢等问题。对当前社区治理面临的多重难题,学界已积累了丰富的研究,现实中也有大量案例可供观察,本文不再赘述。需要注意的是,当前孕育公共问题的社会土壤正在经历着深刻变化,在这些变化下不断涌现出的治理难题为社区治理政策制定的科学性和合理性提出了更高的要求。更进一步讲,如果缺乏能够反映我国社区治理客观规律的政策运用体系,不仅会严重影响政策工具在化解治理困境时的作用,使其效力大打折扣,还会导致政策本身在时间和内容上出现
7、双重滞后,进而降低社区治理政策的针对性,影响治理效能的达成。基于此,本文通过对近 20 年来的社区治理政策文本的分析,运用内容分析法对其展开多维度研究,从政策工具视角出发,对我国国家层面的社区治理政策工具的运用规律进行总结,为新形势下的社区治理政策制定提供参考,为提高社区治理水平作一些积极贡献。随着新公共管理运动对西方国家政府效能滞后的反思,政策工具理论日益受到关注。20 世纪初期,得益于陈振明、张璋等学者的阐述和引进,政策工具理论在国内渐渐被更多学者认识和运用。目前,我国公共管理领域对政策工具理论及其应用开展了大量的研究工作,积累了丰富的研究成果。但是,当前学界对中国社区治理政策工具类型及其
8、作用的研究还未全面展开,对中国社区治理问题中不同政策工具运用的关注也不够深入,这为本文提供了一个理论契机。此外,中国政府在社区治理方面出台的大量的政策文本也为我们提供了借助政策工具理论对其进行深入研究的现实基础。更进一步讲,本文尝试通过对已有社区治理政策文本的内容分析,科学地认识社区治理中不同政策工具的作用,系统地把握中国社区治理政策的内在规律,以帮助政策制定者在社区治理的过程中作出更加合理、科学的政策工具选择。二、文献回顾(一)政策工具与社区政策1.政策工具的相关论述。什么是政策工具?国外学者欧文E休斯认为政府工具是指政府干预的方式,也是政府行为正当化时所采用的机制。国内学者张成福、党秀云则
9、认为政策工具 黄红华.政策工具理论的兴起及其在中国的发展J.社会科学,2010(4):13-19.(澳)欧文E休斯.公共管理导论M.北京:中国人民大学出版社,2015:19.52程宇,郑志康:中国社区治理政策工具的运用及启示又称治理工具或政府工具,是指政府将其实质目标转化为具体行动的路径或机制,没有政策工具就无法完成目标。简言之,政策工具就是政府为达成某种目的,而采取的一系列正当化的手段、技术和方式。总体上看,最早对政策工具进行研究的是荷兰经济学家科臣,科臣在 20 世纪 60 年代提出了 64 种不同类型的政策工具,但此时的工具分类体系还尚不完整。随着后来学者对政策工具分类的深入研究,逐渐发
10、展出四种常见的工具类型,分别是胡德以政府拥有的基本资源为标准,提出的信息枢纽型、权威型、财税型、组织型等四种政策工具;麦克唐纳和埃尔莫尔依据政府行动的预期效果,归纳出的命令型、诱导型、能力建设型、系统变迁型等四种工具类型;施耐德和英格拉姆根据对行为特征的辨别,总结出的权威型、激励型、能力型、象征与忠告型、学习型等五种政策工具;豪利特等人则按照政府干预程度,划分出的强制型、混合型和自愿型三种政策工具。可以说,政策工具理论的发展和完善为本文提供了成熟的理论工具。近年来,随着国内公共管理领域对政策工具理论认识的不断深入,已有许多研究者将其作为理论来源,以社区治理政策文本为研究对象展开探讨分析。此类研
11、究所做的大部分工作在于挖掘政策文本中所体现出来的政策工具的运用特征,通过量化数据的方式加以呈现,并提出可行的政策建议。例如,有学者发现政府在社区治理的政策工具运用上存在搭配不当、缺乏长远考量和各个治理主体参与程度失衡的难题,且在不同政策目标下,政策工具的运用也存在利益偏好。另外,少部分研究者则关注政策制定主体的态度转向,以及政策工具箱的种类拓展,如衡霞认为各级政府在农村社区治理中逐渐减轻了对物质性工具的依赖,更加重视制度理性的作用,孔娜娜等人进一步拓展了城市社区治安政策工具类型,丰富了城市治安政策工具在城市社区不同场景下的具体应用。总的来说,国内学者沿着“政策工具理论+社区治理政策文本”这一路
12、径已积累了较为丰富的研究成果。无论是以量化方式展示政策工具的运用特征,还是借此说明政策制定者对其的运用态度,归根结底都是为了更加深入地剖析政策文本的内在意涵,并发现这些政策文本中政策工具的运用缺陷,在此基础上提出更为科学的政策建议,以帮助决策者对政策加以修正或改进。然而,上述研究还存在以下不足:一是选择的政策样本不够全面,大部分研究局限于少量或单一政策文本,且采用的政策在发布时间和内容上暴露出跨度短、深度浅的局限,不利于全面梳理和总结社区治理政策的经验启示;二是缺乏对社区治理中不同治理领域和政策工具的比较研究,不能真正揭示政策工具对治理需要的实际满足情况。张成福,党秀云.公共管理学M.北京:中
13、国人民大学出版社,2020:93-96.孙志建.政府治理的工具基础:西方政策工具理论的知识学诠释J.公共行政评论,2011(3):67-97.McDonnell L M,Elmore R F.Getting the Job Done:Alternative Policy InstrumentsJ.Educational Evaluation andPolicyAnalysis,1987(2):133152.Schneider A,Ingram H.Behavioral Assumptions of Policy ToolsJ.The Journal of Politics,1990(2):51
14、0529.HowlettM,Kim J,WeaverP.AssessingInstrumentMixes throughProgram-andAgency-LevelData:MethodologicalIssuesinContemporaryImplementationResearchJ.ReviewofPolicyResearch,2006(1):129151.王伽硕.社区治理政策的工具偏好及优化路径基于政策工具和治理主体的二维分析J.兵团党校学报,2019(5):73-78.衡霞.农村社区治理能力现代化的公共选择逻辑基于15个省份150份政策文本的分析 J.探索,2021(4):38-4
15、8.孔娜娜,位利平.新时代城市社区治安政策工具的优化选择与应用J.社会主义研究,2020(4):111-118.53程宇,郑志康:中国社区治理政策工具的运用及启示2.社区治理政策的相关论述。随着国家强调推进基层治理体系和治理能力现代化进程,社区作为国家治理政策的根本落脚点,社区治理与政策二者之间的有机联系逐渐得到学界重视。通过对已有文献的梳理,可以发现国内学界对社区治理政策的探讨大多出现在近十年间。学者们主要围绕政策文本体现出来的国家治理逻辑、社区治理政策制定过程,以及政策预期与执行实况之间的差异等维度展开不同讨论。第一种讨论将政策看作基层社区治理趋势的最佳窗口,以此来帮助了解国家在社区治理领
16、域的宏观演进脉络和内在逻辑转向,例如何绍辉的研究发现国家治理政策总的趋势是推进城乡社区统筹发展,促进城市和社区构建和增进社区居民福祉。苟欢的研究认为新时期城乡社区治理理念及其要素背后体现出来的合作行动主义,其从本质上超越了传统的制度主义,正散发出社区治理与发展的创新型光芒。王木森等人的研究则为我们揭示了党的十八大以来社区治理的“政策-实践”图景下时代现代化、主体联动化、治理技术科学化的特征。第二种讨论则聚集于政策制定环节,认为政策在制定过程中会受到社区内外部因素的影响,如陈建国等人认为来自社区内部的社区产权结构、产品属性、社区属性会影响社区政策的选择。与其不同的是,叶良海认为影响源更多来自社区
17、内部的自治力量,此外还特别挖掘了政府行政力量这一外部因素对政策制定的影响。不过,上述研究都同意在政策制定时应该结合实际情况进行充分考察。第三种讨论则看到了政策预期和实际效果之间的差异愈发明显,如卢玮静等人的研究认为当前社区缺少动员技术缺失、经费缺乏、激励与协商机制失灵、法律不完善、居民素质不足等五个政策前提,主张构建政策前提并保证其运行。如果说上述研究只挖掘了政策制定的外部条件缺陷,那么陈光的研究则回归到政策本身,认为政策会因自身属性导致政策失灵、对公权力存在过度信任而约束不足等局限乃至缺陷,主张通过法治融入、规范合作、政策评估等手段提高政策品质。此外,还有少数学者将研究目光延伸至域外国家,如
18、阎耀军等学者对 19 世纪以来的美英日多国社区政策进行一个历史变迁考察,这些研究通过对海外社区政策演变规律和基本特征进行较为系统的总结归纳,旨在为我国社区政策发展提供可借鉴的有益经验。总的来说,三种讨论各自关注的维度不同,得出的结论也不同。第一种讨论关注的是政策文本上折射出的治理规律,第二种讨论关注的是政策制定时所面临的内外部环境,第三种讨论关注的则是政策的实际执行情况。无论是哪种讨论,都得益于社区治理政策本身所折射出来的丰富研究价值,使研究者能够以多样化的研究视角进行切入和讨论,因此都能够很好地帮助我 何绍辉.政策演进与城市社区治理 70 年(1949-2019)J.求索,2019(3):7
19、9-87 苟欢.中国社区治理政策文本:一种行动主义的分析框架J.武汉科技大学学报(社会科学版),2018(2):151-157.王木森,唐鸣.社区治理现代化:时代取向、实践脉向与未来走向十八大以来社区治理“政策-实践”图景分析J.江淮论坛,2018(5):126-133.陈建国.城市社区治理的政策选择:一个规范分析框架J.公共行政评论,2010(2):42-64.叶良海.城市社区治理的政策工具选择机制研究J.大众科技,2015(3):215-216.卢玮静,赵小平,张丛丛.中国城市社区治理政策的困境、原因与对策基于政策分析的视角J.城市发展研究,2016(8):107-112.陈光.法治化视角
20、下社区治理“政策围城”之走出J.东北大学学报(社会科学版),2019(5):519-525.阎耀军,李佳佳.英国政府社区治理政策与实践及对我国的启示 J.北京工业大学学报(社会科学版),2014(4):8-11.54程宇,郑志康:中国社区治理政策工具的运用及启示们认识和把握国家在社区治理层面所体现出来的内在逻辑,启示政策制定者在科学制定政策的同时也不可忽视政策评估。但是,上述研究对于理解国家治理现代化进程中的社区治理政策还存在不足之处,即这些研究更偏重围绕政策文本展开学理层面上的探讨,通过政策文本对国家社区治理的逻辑线索挖掘也多停留在思辨层面。事实上政策文本作为信息传递的媒介,其承载的大量政策
21、内容能够借助科学的质性分析,深入挖掘政策工具的运用规律,从而发现社区治理中的国家逻辑。三、分析框架本文借鉴国内社区治理相关研究成果,紧紧围绕两个方面展开分析。首先,结合豪利特、拉米什对政策工具的理解,按照政府干预程度的高低,将政策工具划分为强制型工具、混合型工具和自愿型工具,形成本文的第一个维度,即政策工具类型维度。其次,在对 44 份政策文本进行初步筛选的基础上,进行关键词提取和分类,根据不同政策工具分类在不同政策治理内容中的使用原则,进行具体维度说明,从而在此基础上搭建社区治理“政策工具类型-政策内容”二维分析框架,以便进行相关解释。(一)Y维度:政策工具类型维度在豪利特等人对政策工具的分
22、析中,认为处于国家干预程度顶端的强制型工具在公共事业中发挥管制和直接提供的作用,如利用法律法规、目标规划、管理监督等手段规范主体行为,使其不得不遵从并调整自身行为来达到政策的预期效果,因为有国家对政策效力的直接保证,故而有力地保障了政策目标的顺利实现;处于强制型和自愿型中间的混合型工具则利用信息、劝诫、补贴等手段,比如通过健全服务,加强措施、资金投入,支持鼓励等途径对其他主体的行动造成影响;干预程度最低的自愿型工具则完全遵循自愿原则,通过政府引导、宣传教育、营造相关舆论氛围等途径形塑相关主体的行为,由于自愿型工具几乎没有或者很少存在政府干预行为,所以其发生效力的方式通常以间接生效为主。基于此,
23、本文在政策内容的基础上共提炼出 20 个具体类目,如表 1 所示:表 1政策工具具体类目表工具类型具体类目类目解释强制型建设规划政策中对基本建设的长远规划、总体任务或主要目标法律法规推动修订法律法规,完善地方配套法规组织领导坚持和发挥各级党组织及政府部门的地位体系体制在一定条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系管理监督规范和加强工作管理,做好评估和考核工作准入许可对人员和服务实行准入管理,满足一定条件后方可进入执行落实明确政府工作职责,抓好行动落实制度标准制定一系列行业制度、地方性标准55程宇,郑志康:中国社区治理政策工具的运用及启示工具类型具体类目类目解释混合型组织保障为政府、社会组织、居
24、民执行工作时所采取的保障健全服务提供切实服务,提高服务水平和服务质量基础设施为社区和居民提供公共服务的物质工程设施支持鼓励支持和鼓励各类社区组织、居民围绕政策主题开展活动财政投入加大工作经费投入,适当发放财政补贴人才队伍加强专业人才培育,提高队伍人员素质加强措施出台政治、经济、文化方面的措施解决工作难点信息技术发展现代技术手段,打造信息平台推广加强做好典型示范工作、推广并强化典型经验自愿型宣传教育加强政策宣传,开展各类科普教育活动政府引导突出政府对工作的指导舆论文化形成社会舆论文化氛围(二)X维度:政策治理内容维度政策工具不仅能反映政策产生效力的手段和方式,还可以实现多种政策目的,所以仅从政策
25、工具类型角度进行划分并不能完全体现政策目的,也不利于全面了解政策工具在不同治理领域中的运用特征。因此必须考虑社区政策的内在规律和特征,而这又与社区政策的不同治理领域密切相关。不同领域所面临的治理问题不同,在采用不同的政策工具时所产生的政策效果也会存在差异,政策制定者需要做到实事求是,分类考虑,根据不同治理领域的内容和特点选择更为具体、科学的政策工具,影响和调整不同治理对象的选择。本文在已有研究的基础上,大致归纳出社区服务、社区公共卫生、社区环境、社区安全、社区文化、社区社会保障等六个方面,共同构成社区治理政策领域的维度。(三)X-Y维度:政策工具类型-治理领域二维分析框架为了更充分准确、直观地
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