中国数据要素市场体系总体框架和发展路径研究_王伟玲.pdf
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1、2电子政务 E-GOVERNMENT 2023年第7期(总第247期)专题研究:数据要素市场化中国数据要素市场体系总体框架和发展路径研究*摘要:当前,国家号召积极开展数据要素市场培育发展,各地竞相探索数据要素市场的有效模式和可行路径。在理论滞后实践的情形下,研究明确了数据要素市场的内涵,探讨了数据要素市场的发展模式、发展定位、发展目标和发展原则,构建了数据要素市场供给、流通、应用、监管、制度、基础“六位一体”的总体框架体系,并从政策法规、试点示范、生态联盟、理论研究、基础设施等方面提出数据要素市场发展的总体思路,以期对我国加快推动数据要素市场发展提供指导和参考。关键词:数据要素;数据市场;数字
2、经济;数据授权运营;数据交易;数据跨境流动DOI:10.16582/ki.dzzw.2023.07.001 王伟玲中国电子信息产业发展研究院*基金项目:国家社会科学基金项目“政府数字化转型的创新机理与路径解析”(项目编号:20BGL288);国家社会科学基金项目“国家治理视域下数据要素运行机理与治理体系创新研究”(项目编号:21BGL240);国家社会科学基金重大项目“基于数智融合的信息分析方法创新与应用研究”(项目编号:22&ZD326)。收稿日期:2022-12-23修回日期:2023-01-30激活数据的要素价值,培育发展数据要素市场,对我国推动经济高质量发展、提升数字经济国际竞争力具有
3、举足轻重的积极影响和重要作用。2022年12月2日,中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见对外发布,为构建数据基础制度体系、培育数据要素市场指明方向。在各级政府积极推动数据要素市场培育发展之际,理清数据要素市场“是什么、有什么、如何做”等重大问题,是一项极具现实意义和实践价值的重要课题。在此背景下,聚焦数据要素市场体系的总体构成,在探讨数据要素市场的发展模式、发展定位、发展目标、发展原则的基础上,拟提出数据要素市场的总体框架及下一步的推进思路,以期为数据要素市场建设提供启迪借鉴。一、学术界基本观点综述当前,数据要素市场作为一种新生事物,在国内尚处于探索初期,仅有少量学者进
4、行了理论研究。田杰棠等1从数据交易实践出发,认为数据产权界定存在巨大争议,提出了“在实践中规范、在规范中发展”的数据交易发展思路,但数据交易是数据要素市场的重点而非全部。王伟玲等2围绕发展数据要素市场的重要意义,重点阐述了清晰界定数据权属、认定数据资产会计、统一数据估值标准、建立数据配置模式、理清参与分配机制、推动数据开放共享、激活数据交易市场、健全数据市场监管规则等八个数据要素市场破局的关键点。于施洋等3针对我国构建超大规模数据要素市场所面临的统筹力度弱、数据立法欠缺、交易市场瓶颈大、创新资源配置效率低、数据市场监管难、数据安全保障差等六大挑战进行了集中论述,并从实践层面提出了相应的解决方案
5、。陈兵等4认为,我国数据要素市场的运行在企业(经营者)行为、市场结构和国家(政府)干预三个层面均存在问题,主要表现为企业新型不正当竞争和垄断行为冲击现有竞争秩序、区域数据交易平台林立易形成统一市场的区域分割、政府不当干预滋生行政性垄断风险等,并提出在统筹多方主体利益和平衡多元价值需求的基础上,科学合理地营造数据要素市场的竞争秩序,推进数据要素市场各主体间的有效竞争。王3电子政务 E-GOVERNMENT 2023年第7期(总第247期)王伟玲中国数据要素市场体系总体框架和发展路径研究璟璇等5认为,我国数据要素市场发展不充分不平衡问题突出,将全社会范围内数据要素的流动路径划分为数据共享、数据开放
6、、数据交易三类,提出了全国一体化大数据中心具体支撑数据要素市场培育的四条技术路径和五大配套政策建议。既有研究成果大多聚焦于数据要素市场的一个方面。以数据交易为例,数据交易只是数据要素市场的一个部分,而非全部,对数据交易的研究,并不能等同于数据要素市场的研究。数据要素市场到底是什么,数据要素市场有哪些发展模式,推动数据要素市场的发展应秉持什么样的定位、遵循什么样的原则、树立什么样的目标,数据要素市场到底包括哪些要素构成,这些涉及数据要素市场建设的关键问题目前尚未有定论。在理论滞后于实践的情形下,有必要对数据要素市场开展系统性研究,夯实数据要素市场的理论基础,为数据要素市场健康发展提供理论指导。二
7、、数据要素市场的发展模式参考经济学相关概念,数据要素市场即数据要素在交换或流通过程中形成的市场,既包括数据价值化过程中的交易关系或买卖关系,也包括这些数据交易的场所或领域。数据要素商品化、社会化后,才能形成数据要素市场。换言之,数据要素市场是从数据要素到数据产品的形成过程。数据作为原材料,只有通过人类劳动的加工,将数据要素转化为各种数据产品,进而拿到市场交换,才能成为具有一定价格可交易的数据商品,数据商品通过交换转化为货币。交换是从数据产品到商品的必要条件,只有通过交换造成数据权属的转移,才能完成数据商品使用价值的置换。数据要素的买卖,不是买卖数据的持有权,正如劳动力要素的买卖不是买卖某个劳动
8、力个体,而是劳动力在一定时期内使用权的交易。发展数据要素市场,首先要有大量的数据产品,有了数据产品才能进行数据交易,才能形成交易市场。从当前我国各地数据要素市场发展模式来看,政府是数据要素市场培育的主力军,各地依托当地资源优势和产业特色,统筹区域发展,发挥比较优势,探索不同数据要素市场培育模式,形成差异化、多样化、个性化的数据要素市场发展格局。(一)以两级市场体系为特色,构筑数据要素市场蓝图为有效解决公共数据交易流通,各地纷纷推出“政府主导+企业主导”两级模式来构建本地数据要素交易市场。广东省作为改革开放的前沿阵地,充分吸收土地、资本等两级要素市场结构的有效经验,率先推出“1+2+3+X”数据
9、要素市场化配置模式,探索数据要素市场化配置路径。“1”是要统揽“全省一盘棋”;“2”是搭建一级和二级并行的两级数据要素市场;“3”是推动建设促进数据收集和交易等各环节发展的新型数据基础设施、数据运营机构和数据交易场所;“X”旨在促进数据要素在各个场景中的应用,释放数据要素的潜力。一级市场强调政府管理机制,构建公共数据运营组织,打破原有公共数据运营模式,推动实现公共数据的分级、分类管理,打破“数据孤岛”,确保公共数据顺利进入市场开展流通和交易,同时利用规模经济,促进公共数据的深入开发和利用。二级市场强调市场的自由竞争,建立健全市场监管和各项保障正当竞争的制度,充分激发供给主体的市场活力,充分发挥
10、价格和竞争机制的作用,由市场供求关系及其自身价值决定数据要素价格,优化数据资源配置,增强数据要素在数字经济发展中的基础性作用。此外,北京以“北京金融公共数据专区、北京国际大数据交易所”为特色,上海以“上海数据集团有限公司、上海数据交易所”为龙头,福建以“福建省大数据有限公司、福建大数据交易中心”为核心,区域数据要素市场两级体系的雏形初步形成。(二)以生态培育为突破口,打造数据要素市场价值链同数字经济一样,数据要素市场也是一个生态系统,从基础设施到第三方数据服务,从要素获取到交易4电子政务 E-GOVERNMENT 2023年第7期(总第247期)再到处理应用都要集聚发展,才能有效激活数据要素价
11、值。江苏、上海、北京等地纷纷以生态培育为目标,创新数据要素市场发展模式。江苏省率先开展数据要素市场生态培育项目,基于数据的资源、资产与资本属性,以构建生态系统的思路,围绕数据收集、管理、应用、流通等四大培育方向,引导政府、园区和各类企业先行先试,遴选了一批培育项目,并对其进行跟踪指导,打造数据要素市场价值链,构建数据要素市场生态体系,推动数据要素有序流动和高效配置。上海数据交易所首先提出“数商”概念,将数据要素相关的业务主体汇聚到一个平台上,包括数据交易主体、数据合规咨询、质量评估、资产评估、交付等服务商,帮助企业或机构更好地整理、处理和管理数据,培育和规范新主体,构筑更加繁荣的流通交易生态。
12、北京国际大数据交易所则建立了面向全球的首个数字经济中介产业体系,对数据托管、数据经纪等一系列创新型中介产业的培育。数据托管是对受托数据进行清洗脱敏和数据来源合法性核验,进而实现数据的合规存储、授权管理和市场应用,促进数据价值的深度挖掘和提升;数据经纪则侧重对接数据资源、撮合数据交易,促进数据可信有序流通和市场化利用,加速数据与经济活动融合,催生新产业新业态新模式。(三)聚焦确权定价等难点,破题数据要素市场关键点全国各地围绕数据登记、确权、定价等难题,积极探索数据要素市场破题路径。在数据登记方面,山东数据交易公司在全国率先推出数据登记制度,发布了多项数据登记标准,提出“先登记后交易”的发展模式,
13、为数据确权提供了切实可行的路径和方法,为促进数据要素流通做出了有益尝试。中国资产评估协会制定出台数据资产评估指导意见,以规范资产评估机构及其资产评估专业人员在数据资产评估业务中的实务操作,更好地服务数据要素市场发展。围绕数据确权,多省市针对政务数据、知识产权数据等不同领域开展数据权属划分。例如,福建省率先探索政务数据产权机制,明确规定“政务数据资源属于国家所有,纳入国有资产管理”。浙江省建立分级分类的数据知识产权保护基础性制度和标准规范,率先建立数据知识产权确权、用权、维权全链条保护机制。围绕数据要素定价,有的地方专门出台定价制度,规范市场行为。例如,湖北省鄂州市出台推动数据要素市场化建设实施
14、方案数据确权管理制度数据定价策略等文件,在数据确权、定价等方面进行了大量的探索,从而得以最大化推进数据资源的生产和利用。三、数据要素市场的发展定位、目标和原则(一)数据要素市场发展定位数据要素市场规范化和规模化的发展定位,是由市场经济规律客观要求和我国国情所决定的。第一,从完善社会主义市场经济体制出发,提出了数据要素市场向规范化、规模化发展的要求。从基本功能来看,数字化时代的土地、资本、劳动力等生产要素市场和一般商品市场逐步向虚拟空间迁移,缺乏标准化规范化制度、市场不发达等问题将不可避免地限制其他生产要素市场和一般商品市场标准化的发展。相反,提高数据要素市场本身的质和量也将有助于提高其他生产要
15、素市场和一般商品市场的质和量。从深层意义来讲,国内国外双循环和统一大市场的战略部署,要求社会主义市场经济体制和市场体系必须与国际接轨,盘活国内外资源,才能符合现代化经济体系的发展预期。为此,要求发展中的数据要素市场必须上档次、上规模,向规范化、规模化发展。第二,从生产要素市场化配置出发,提出了数据要素市场向规范化、规模化发展的要求。虽然各地各部门对数据要素市场已有一定探索,但远未达到规范化发展的要求。一些重要法规尚未出台,对公共数据授权运营、数据交易场所、企业间数据流通的标准合同模板等方面的探索仅局限在部分领域,全国层面尚未形成有效的制度管理体系6。从实际市场表现来看,我国数据要素王伟玲中国数
16、据要素市场体系总体框架和发展路径研究5电子政务 E-GOVERNMENT 2023年第7期(总第247期)市场尚未有效形成。我国数据要素市场规模还很小,各地数据交易机构大多在策划筹建,已建的数据交易机构成交量不大。加快推动数据要素市场规范化、规模化发展,才能适应构建高水平社会主义市场经济体制的要求。第三,从数字经济高质量发展出发,提出了数据要素市场向规范化、规模化发展的要求。数字经济是引领国家创新战略实施的中坚力量,数据作为关键性生产要素能够催生和推动数字经济新产业、新业态和新模式的发展,是促进数字经济高质量发展的重要抓手7。一方面,高质量高价值的数据资源的集聚,极大促进了数据要素在不同场景中
17、的应用,催生了一批新业态、新模式、新产业。同时,规范有序的数据要素市场能够促进数据采集、标注等新产业的培育发展,同时也将极大提升相关企业的数据挖掘、脱敏、分析等技术,进而促进了数据价值的充分挖掘和数据资源的有效利用,推动创新,加速数字经济产业化、规模化发展。另一方面,高质量高价值数据对其他产业具有乘数效应,通过实现供给与需求的精准对接、创新价值链流转方式,推动传统产业数字化转型和产业升级,同时对于其他生产要素如劳动力、资本等也大有裨益,将大大提升其他要素在社会经济中的价值。第四,从建设统一的数据市场出发,提出了数据要素市场向规范化、规模化发展的要求。构建统一的数据市场,是基于国际形势与国内发展
18、的需要,也是构建新发展格局的重要支撑。一方面,规范化数据要素市场,有助于规范整合政府数据、企业数据和个人数据等数据要素,提升数据治理能力,保障数据供给满足使用方需求,提升数据供给质量和数量8。另一方面,通过构建公平有序的市场规则,打破超大平台企业对数据要素的垄断,保障各市场主体平等获取和使用数据的权利,进而有效破除统一数据要素市场的壁垒。同时,通过构建多渠道数据要素流通平台,对接数据产品的供给方和需求方,有效撮合双方流通使用,进而提高数据要素的应用范围,并研究推出数据要素应用场景指引,培育不同场景的数据应用能力。(二)数据要素市场的发展目标明确数据要素市场发展的总体目标,并根据中华人民共和国国
19、民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要“十四五”数字经济发展规划“十四五”大数据产业发展规划中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见等文件拆解为阶段性目标,有利于明确数据要素市场不同主体聚焦用力的方向,推动数据要素市场更快发展。数据资源生产的专业化和要素化各级政府和企业作为数据要素的主要供给源头,要充分利用数据捕捉、收集、存储、开发及价值评估等专业技术力量,配备先进的数字化设备和各类数据处理技术,配套专业化的生产组织形式,将原始数据加工成为可应用于不同场景的数据资源。海量数据资源生成后,组织开展专业的数据治理,并通过数据安全、数据管理与计算处理等技术手段,
20、将数据资源转化为可供生产使用的投入要素。通过对数据的专业化处理将其转化为可供生产应用的数据产品,进而实现数据资源的专业化和要素化转变,激发数据要素的流通活力。数据资源配置的开放化和精准化数据资源的精准配置是数据要素市场有序运行的必要条件,既包括公共数据共享开放,也包括数据交易流通。以数据交易为例,数据交易机构是数据要素市场化流通的主要场所,其主要功能之一就是高效撮合数据供给方与需求方的数据交易。数据交易机构可对数据供给方提供的数据要素进行属性分析与分级分类管理,明确不同类型数据的应用场景,并精准捕捉和分析数据需求方的数据使用需求,为其提供高度匹配的数据要素,降低数据资源的搜索成本和交易摩擦成本
21、,实现数据资源配置的开放化和精准化。数据资源流通的平台化和自动化无论是公共数据共享开放,还是数据交易流通,都需要平台作为数据流转的渠道和载体。除了政务数据共王伟玲中国数据要素市场体系总体框架和发展路径研究6电子政务 E-GOVERNMENT 2023年第7期(总第247期)享交换平台、公共数据开放平台外,数据交易机构通过打造不同层级的交易平台,根据参与流通数据的不同类型和级别自动分级分类管理,并提高交易平台对交易标的估值、定价、生成账单和风险防范的自动化水平。基于不同交易的成本和风险差异问题,数据交易机构利用区块链技术进行数据可信存储后,以分级分类的形式生成目录自动上传至不同层级的数据交易平台
22、,并通过智能合约体系等数字技术自动为交易主体生成账单,获取所需数据要素,完成数据交易,实现数据资源流通平台化和自动化,提高数据流通效率,降低交易风险。数据资源应用的场景化和赋能化数据资源正全面融入社会交往和日常生活,实现数据要素应用落地,并为其打造更能发挥生产效能的应用场景,是其价值最大化的关键。数据要素具有较强的互补性和溢出效应,可通过对资本、劳动等生产要素的耦合、渗透和改造,为各项生产要素赋能,促进各类生产要素的数字化转型,全面提升生产效率。单一的数据资源只有与其他生产要素组合并应用于多种复合场景中,才能最大限度发挥其价值,政府部门和相关企业应重点关注数据资源应用的场景化与赋能化,借助数据
23、要素化发展,加速推进生产要素的数字化转型,并积极探寻数据资源不同权属的适用场景,激活数据要素潜能,促进数字经济与实体经济的深度融合,推动经济高质量发展。数据资源生态的综合化和体系化数据资源的生产与使用涉及政府、企业和公民等多个主体,针对数据要素市场运行的薄弱环节,应联合各方市场主体的优势,补齐短板,破解数据要素市场发展之道。推动数据要素市场可持续发展,需要打造完善的数据要素市场生态体系,由政府、行业协会、企业、公民等各方主体基于自身角色地位共同参与建设,建立健全的数据要素市场运行规则体系,落实相关主体的监管责任,保障各市场主体切实履行责任与义务,畅通数据要素市场的生产、分配、流通与消费等各个环
24、节,提升数据要素市场运行效率,为数据要素市场高质量可持续发展提供强劲动力。(三)数据要素市场的发展原则基于数据要素市场的发展模式与定位,结合经济高质量发展的总体要求,在实现上述五项主要发展目标的过程中,数据要素市场必须坚持协调发展的五项原则。坚持系统推进与协同高效相统一数据要素市场建设是一项系统性工程,需要以系统的思维谋划全局,建立完善的数据要素制度规则体系,规范数据要素市场主体行为,构建公平有效的市场监管机制,科学系统地推进各项工作。数据要素市场的建设工作涉及各级政府部门、行业组织、企业与个人等各个主体,需要统筹协调各层次关系,提高政策规则的统一性和制度执行的协同性,确保数据要素市场的有序运
25、行和可持续发展。坚持创新驱动与规范发展相统一要积极探索、创新出符合我国数据要素市场运行与发展特征的特色制度规则和管理体系,让数据在明确的市场规则下应用于各个现实场景,成为数字经济高质量发展的重要助推力。同时,要准确把握数据要素市场规则体系建设的方向,切实符合数据要素市场的发展和监管要求,严格遵循市场规律,推动数据要素市场的科学、规范、有序发展。坚持技术应用与管理创新相统一数据要素市场的有效运行,离不开数字技术的保驾护航,应对数字技术创新行为予以大力支持,营造良好的创新环境,并鼓励参与数据要素交易的市场主体积极应用先进的数字技术。海量数据的有效管理,对数据管理模式创新提出了更高要求,各个市场主体
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