影响政府购买社会工作服务项目第三方评估的主体因素分析——以H社工机构为例.pdf
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1、8620 世纪 90 年代政府购买服务在我国开始进行尝试,尤其在政府购买社会工作服务方面进行了一些探索与实践,取得了重要成果,但是与社会服务需求之间仍然存在一定的差距,因此仍需大力推进政府购买社会工作服务。政府购买社工服务的兴起,社会组织承接的项目变多,为了保证承接方的服务质量从而引入了第三方评估对其进行监督。政府购买服务是促进政府职能转变的重要手段,通过第三方评估的方式对项目承接方进行监督,能够更加全面深入地了解项目进展情况,作为招标方与承接方之外的第三方,能够独立公正地对承接项目进行评估,发现其中存在的问题、好经验与创新点,通过改进问题、推广好经验与创新点促进服务质量的进一步提升。第三方作
2、为独立的评估主体,与招标方、项目承接方之间形成了三方互动的关系,这三方也是影响第三方评估的三个主体因素。总的来说,政府购买服务项目是为社会公众服务,承接方服务质量的高低与社会治理成效相关,而第三方评估能够给予承接方专业的建议,提高其服务能力,因此第三方评估机构专业性的提升至关重要,在一定程度上能够促进社会治理创新,增强社会治理效率。一、问题的提出政府购买服务从 20 世纪 60 年代末的西方发达国家发展起来,至今已有近六十年的实践经验。回溯西方国家政府购买服务的历程,主要经历了起步繁荣完善这三个阶段,但我国的政府购买服务处于探索、发展阶段。2012 年民政部、财政部联合出台 关于政府购买社会工
3、作服务的指导意见,提出建立“三方”综合性评审机制,从而第三方评估机构大量涌现,但其规范性有待商榷1。常熟理工学院学报(哲学社会科学)J o u r n a l o f C h a n g s h u I n s t i t u t e o f T e c h n o l o g y(P h i l o s o p h y&S o c i a l S c i e n c e s)2 0 2 3 年 5 月第 3 期M a y,2 0 2 3N o.3收稿日期:2021-08-04基金项目:安徽省高校人文社会科学研究重点项目“乡镇(街道)社会工作服务站建设运行的内在逻辑与实践路径研究”(SK202
4、1H00098)作者简介:徐 华(1971 ),男,安徽合肥人,教授,主要研究方向为社会工作理论与实务。影响政府购买社会工作服务项目第三方 评估的主体因素分析以 H 社工机构为例徐 华,周晶晶(安徽大学 社会与政治学院,合肥 2 3 0 6 0 1)摘要:随着政府职能的转变,政府购买社会工作服务增加,为了更好地监督项目承接方的服务质量,政府开始引入第三方评估。第三方作为独立、客观的评估方,能够从其专业角度给予被评估方建议,提高其服务能力,帮招标方检验被评估方的服务成效。以 H 社工机构为例,本文具体阐述了 H 社工机构在政府购买社工服务项目评估中的基本情况并对影响第三方评估的各主体因素进行分析
5、,给予针对性的反思与建议,以期提升第三方评估的专业性、效率以及被评估方的服务质量。关键词:政府购买社会工作服务项目;第三方评估;社工机构中图分类号:C 9 1 3 文献标志码:A 文章编号:1 0 0 8-2 7 9 4(2 0 2 3)0 3-0 0 8 6-1 087第三方评估最早是在 1979 年英国的“雷纳评审计划”中提到,主要运用于政府绩效评估,评审对象可以是一个部门、一项工作流程甚至是某种特定工作。在西方发达国家政府购买服务繁荣发展时期中发现,绩效评估是针对“应用绩效契约”中服务供给方的绩效成果而产生的一种评估方法,其目的是促进服务的标准以及提升政府的成本节约率。我国关于第三方评估
6、研究主要集中在第三方评估与第三方评估机制的研究、第三方评估机构本身发展困境及对策的研究以及第三方评估问题之领域限制的研究三大方面2。值得一提的是,2015 年民政部发布了 关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见 后,对第三方评估机构及其实践提出了更明确的要求,在该方面的研究也逐渐增多。对于第三方评估研究,郝诗语(2017)认为主要体现在评估机构独立性较弱、机构组织管理能力较弱、专业评估程度不够高以及评估形式大于实效这四个方面,并提出与上述问题相对应的四个建议进一步弱化第三方评估机构的发展困境3。张傲(2019)以厦门市 A 机构为切入点,提出了评估机构中组织专业性有待提高、独立性尚未明确
7、、评估结果应用性不足以及第三方评估机构监管缺失四个发展困境,对其进行了原因分析且提出了相应对策,这对于政府购买社会工作服务具有积极的推动作用,对于加强和创新社会治理也具有重要意义4。高丽、徐选国(2019)基于对 S 市的经验观察,对第三方评估组织的结构性困境以及在第三域视角下造成社会组织发展偏差的生成机制进行分析,提出了第三方组织在实践中被局限于多重规制中,造成其发展偏差,在进一步了解第三域治理涵义后,将通过第三方评估实践促使国家和社会关系的深层次重新建构,获得社会创新的结果5。我国第三方评估研究开始较晚,在借鉴了西方发达国家的经验后,开始在我国逐渐试用。首先引入的第三方评估主要用于政府绩效
8、评估,以往政府绩效评估主要采取内部评估的方法,由于评估方来自政府内部,很难做到无任何利益牵扯,无法做到完全的公正与透明化,因此需要第三方评估(政府绩效的外部评估方法之一)运用其专业、客观的评估手段促使政府绩效得到改善6。后来由于政府职能转变的需要,开始实行政府购买服务,大量的社会组织承接了必要的社会服务项目。这些社会组织需要第三方进行监督,因此第三方评估开始适用于政府购买服务,直到现在,第三方评估中的大部分业务仍然是对政府所购买的服务项目进行评估7。随着第三方评估的快速发展,第三方评估机构在发展过程中出现了一些困境,如机构的独立性变弱、专业人员评估能力有待提升以及对第三方评估机构的监管缺失等8
9、。这些困境除了由机构自身原因导致之外,政府部门对其影响也较大。因而,在现代第三方评估工作中,影响其评估成效的主体因素主要是三个方面:评估方、被评估方及招标方,三者相辅相成。只有三者形成良性互动,评估成效才能最大化。二、H 社工机构承接政府购买社工服务第三方评估项目的基本情况(一)H 社工机构简介H 社工机构由 H 市某高校教师发起并于 2014 年正式注册成立,旨在从事非营利性社会服务,其所承接的项目主要包括评估类、服务类以及培训类。机构各项制度较为完善,人员结构完整,并有相当数量的社工专业本硕实习生与志愿者。H 社工机构作为具备评估资质的第三方机构,每年大概承接 1015 个政府购买社工服务
10、第三方评估项目,涉及儿童、青少年、老年人等各类群体,在评估方面积累了较为丰富的经验。(二)评估项目的承接方式H 社工机构评估项目的承接方式主要为三种:公开招投标、询价(邀请招标)以及委托。公开招投标即招标方将招标文件放在公开的招投标网站上,符合其招标文件中所需条件的社会组织都可进行投标准备。询价是指招标方给有能力进行该项评估或合作过且认可的评估机构发送招标文件。委托式的评估项目是指委托方让受委托方(一般是与委托方合作过且得到认可的)出一份评估方案、评估经费预算以及评估指标,委托方若觉得都在可接受的范围内或觉得合理,便可签合同。(三)评估的项目类型H 社工机构评估的项目类型主要分为针对服务对象所
11、进行的评估以及针对承接方所进行的评估。针对服务对象所进行的评估,是作为一个评估项目的承接方去进行评估,评估针对的主要是该评估项目所涉88及的服务对象。针对承接方进行的评估,基本上是对承接社工服务项目的社会组织进行的评估,主要的评估目的是通过此次评估提升该服务项目的服务成效以及项目承接方的服务能力。(四)评估项目的人员配备情况H 社工机构评估人员的数量不足以承担评估任务量,因此需要借助社工专硕实习生或兼职生的力量来维持“平衡”,同时还需要为项目评估聘请一些专业领域人员,如财务专家、医师等,机构管理者在评估中投入成本较低。所借助的外部力量参差不齐,未经过系统培训,在评估中大多数扮演“辅助”的角色。
12、(五)项目评估的基本流程H 社工机构项目评估的基本流程分为以下三个阶段:准备阶段、实施阶段和评估后期。在准备阶段,首先按照评估需求组建 57 人的评估小组;其次,撰写或完善已有的评估方案,需突出评估经费的预算;接着,评估小组与招标方共同确定评估指标体系;最后,向被评估方发送评估通知,且被评估方需在评估前将自评报告等所需材料送达评估方手中。在实施阶段,确定好评估时间后,便进入实地考察。首先评估方与被评估方成员依次自我介绍,被评估方向评估方进行项目情况概述,评估方进行记录;其次,评估方通过多元化方法了解服务情况及满意度;最后,进行沟通交流。在评估后期,首先评估小组需要汇总评估中的各项信息,再依据评
13、估指标体系进行打分;其次,评估方需出具评估报告和整改意见书;最后,评估方向招标方、被评估方进行评估汇报,若需限期整改,到期后评估方再次进行评估,确保整改内容已实施。三、影响政府购买社工服务第三方评估中各主体因素出现的问题及原因分析(一)各主体因素中存在的问题1.评估方存在的问题(1)专业性程度不够高第一,无系统化的评估培训。H 社工机构作为代理人对于机构成员在评估方面的培训较为零碎,未建立系统化的评估培训体系。因此,机构员工所接受的评估知识皆为零散性的,不成系统,专业性提升较慢。当机构需要在近期进行某一项目的评估时,机构负责评估的管理者则会将可能参与到评估中的人员聚集起来进行半天到一天的集中培
14、训,主要培训内容为即将进行的评估项目基本情况的介绍以及该评估项目需要注意什么、怎么进行评估、需要获取什么信息等。也就是说,诸如此类的临时性集中培训较多。第二,评估方法较为简单。H 社工机构在对被评估方进行评估时,主要采用的方法为访谈、查阅服务资料以及电话抽查。对于评估方来说,查阅服务资料是最基础性的评估方法。对于承接该服务项目的管理者、专业社工、志愿者的访谈更多的是了解其项目开展情况,以遇到的困难为主;对于招标方的访谈,主要是了解被评估方平时工作开展进度、与招标方的配合程度、招标方对其满意度等;对服务接受方的访谈主要是了解该项服务的成效以及满意度。但通常在开展评估时以前两种为主,第三种可选用,
15、甚至为了加快评估工作的速度而选择不用。第三,评估报告的严谨性有待增强。代理方在接受委托后会依据评估的具体情况,出具一份评估报告。有时同一个评估项目,由两家社会组织承接,则需要提供两份评估报告,但撰写评估报告的人员素质参差不齐,两份评估报告质量可能不同;尤其在忙碌阶段,谁也无法确保评估报告能够逐字逐句检查,且由不同人员撰写的评估报告,格式皆有些差距,这都是因为 H 社工机构对于一些评估报告没有足够的重视度,从而对机构的声誉以及专业性造成影响。(2)机构管理者在评估中投入成本较低第一,评估团队人员数量有限。H 社工机构配备的评估团队人员总数偏少,当几个评估项目交叉在一起时,评估人员明显不够调配,无
16、法在规定时间内完成各项评估工作。评估团队人员数量有限,每次需要与新队友重新磨合,降低了评估效率与成效。第二,缺乏专项评估人员的支撑。H 社工机构中专业社工数量较多,但具有社工师证书且拥有评估资质的员工较少。在项目评估时,专业社工可以对被评估方的服务开展情况、人员配备情况进行评估,但是对于资89金管理方面的评估,必须由专业的财务人员进行审查,并在审查结束后出具财务状况分析。除此之外,机构还缺乏心理咨询师、医师等专项评估人员的支撑,每次聘请的专家不是同一人员,并未建立某一专家长期外聘合作机制。(3)来自招标方的压力评估方对政府购买社工服务项目进行评估时,是该项目的代理方,需要按照招标方的意愿对项目
17、进行评估。招标方既是 H 社工机构进行评估的委托方,也是让被评估方承接服务项目的委托方,因此,招标方对于被评估方的满意度在评估中的影响较大,有时在无形中会给评估方释放出一些“信号”,给评估工作造成压力9。评估方接收到“信号”后,在撰写评估报告、进行评估指标体系打分时,会按照“信号”的内容进行一定程度的调整。从中可以看出,招标方会给评估方施加一定的压力,从而使评估方受到其主观感受的影响,使评估工作的独立性降低。2.被评估方存在的问题(1)存在抵触心理,抱怨多被评估方也是招标方的代理人,按照招标方的要求完成服务,对于另一位代理人第三方社工机构,尤其是评价其服务完成效果的第三方有较大的抵触心理。大部
18、分被评估方被通知需要进行项目评估时,首先认为评估方是来挑刺儿的,批评工作成效可能还会使项目拨款减少。其次,被评估方不一定认可评估方,同样都是社工机构,仅因为其具有评估资质便对本机构的服务成果进行评价,不能带来实质性的帮助。最后,评估人员可能并不了解一线实务工作,只能按照自己的“臆测”来开展评估工作,并不专业。因此,大部分被评估方对于评估方存在抵触心理,但这又是招标方对其进行考核、拨款的依据,只能勉强按照其要求进行接待与配合。在评估过程中,评估方通过与被评估方的交流发现,大部分被评估方都会抱怨服务项目开展的难处,希望评估方能够理解且考虑到现实情况,并向招标方反映。(2)不重视第三方评估作为代理人
19、的承接方经常认为第三方机构没有经历过实务,只知道“纸上谈兵”,其评估并不会带来任何实质性效果,因此会“敷衍”第三方。第一,在评估方进行评估时,被评估方需向评估方介绍服务项目开展的具体情况,但是大部分被评估方仅将自评报告中的项目情况简单罗列,未突出重点。同时,在评估方进行提问时,回答问题较为敷衍,整体配合度较低,给双方都带来不愉快的交流感。第二,不同的被评估方对于资料准备程度是不一样的,通过资料能看出被评估方平常服务痕迹留存工作是否持续进行且工作记录是否细致。被评估方的资料准备情况能够体现其平时的工作态度,也会对评估结果产生一定程度的影响。若平时有意识地进行资料留存,在即将开始评估时只需将材料进
20、行分类整合即可,完整的服务项目资料也就会呈现在评估方眼前,一目了然。(3)评估结果应用有限在大多数评估项目中,评估结束后就意味着工作完全结束,所提出的整改建议是否实施并未向评估方提供反馈,评估结果应用有限,招标方也未让评估方继续跟进,委托人与代理人之间的职责界定不清晰,导致无人对评估结果的应用进行监督、跟进。无人对评估结果的应用进行监督是因为招标方未明确要求评估方进行跟进,进而导致被评估方对于评估整改意见是否采用秉持无所谓的态度。评估报告中的一些建议在实施时单靠被评估方的力量是无法推进的,需要招标方的支持,但若二者之间不能进行有效的、频次较高的沟通,该建议无法推进,则项目服务无法创新与进步。从
21、更深层次上来说,评估结果应用有限在一定程度上导致此次评估无效的结果,因为评估是为了提高服务质量与被评估方的服务能力,但在评估后未将针对性的提升建议应用到服务中去,被评估方还是停留在未评估前的状态。3.招标方存在的问题(1)提供的评估指标与实际状况存在一些偏差评估方在进行项目评估时,主要是依据项目评估指标体系进行评估。当评估方用招标方所提供的评估指标体系进行评估时,与实际情况之间可能存在偏差,不知该如何判定。委托人在制定指标时会按照自己90所理解的去设定,没有考虑到代理方的实际情况。比如:在居家养老服务站评估中,评估指标中要求每个站点都需要安装应急呼叫系统、淋浴间等硬性设施,但在 H 社工机构所
22、评估的站点中,均未安装应急呼叫系统与淋浴间。在评估指标体系中,这些都是硬性条件,若是缺失就扣分。有些站点其他方面都做得比较好,在硬性条件上扣分较多,最后评估结果不太理想,这对于被评估方来说是不太公平的。其本意是从老年人的角度出发,尽可能为其扩大活动空间,但最终因评估结果不太理想而委曲。因此,招标方在设置评估指标时需要综合考虑现实情况,不能“闭门造车”且不能将评估服务内容的比例设置在 80%以上,服务质量的比例仅占到 10%-15%。(2)偏重评估结果委托方在出资评估后,最关心的便是项目评估后的结果。这样的“信号”释放出来,可能会使两个代理方在服务过程中简化各项流程,只要最终呈现一个结果即可。在
23、整个评估过程中,招标方最重视评估后期的“三方会谈”,在会谈过程中,评估方将汇报此次的评估结果,如:优秀、良好或及格;招标方会依据此次评估的结果对被评估方提出要求、期望或者鼓励,将此次评估的结果作为向被评估方拨付项目资金的参考依据。招标方在评估前期准备工作中会配合评估方设计项目评估指标体系,在体系中加上其希望在此次评估中能够看到的一些内容。除此之外,对于评估工作中的其他方面处于“神游状态”,直到评估结果出来才“恢复正常”。评估结果对于招标方来说较为重要,这意味着该社会服务项目开展的价值以及一年的工作绩效都将通过该结果直观地体现出来。但招标方过于偏重评估结果,在一定程度上可能会使评估方简化评估过程
24、,将评估报告以及评估结果详细呈现即可;同时,被评估方可能会更注重于评估材料的最后呈现,颠倒始末,未将重心放在为服务对象进行服务中。这并不利于被评估方服务能力的提升以及服务对象生活品质的改善,也使评估方的专业性不能完全发挥。(3)分类对待不同类型的评估招标方手中有多个项目且都需要进行评估,因此在对每个项目进行评估时其所表达的态度存在差异性。当然,委托方对不同项目的态度会影响到第三方(代理人)的态度。之所以存在差异性是因为试点项目做出成果,对于招标方来说是可以成为“学习典型”的机会,能够带来绩效与声誉。因此,在评估方进行试点项目评估时,招标方会积极跟进、表达建议并对被评估方提出高要求与高标准(最后
25、试点项目的评估结果多为良好、优秀或近乎优秀)以使该项目能够继续维持且在区域内其他地方推行,形成该区域的特色项目。在常规性项目评估中,招标方主要会表现出偏重评估结果,但并不跟进评估过程。招标方对不同类型评估项目的态度不仅会影响到被评估方在开展服务时的态度,也会影响评估方开展评估的态度。当不同类型的社会服务项目被同一社会工作机构承接后,其会付出更多的精力在试点项目中,以期做得较好来获得招标方的关注;但其同时承接的常规性项目也需要开展服务,所得到的机构资源配比就弱于试点项目,最终可能导致两个项目类型的服务对象所获得的服务质量有不同。(二)原因分析1.第三方评估配套机制缺失第三方评估主要是从西方发达国
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