退耕还林补贴政策的实施状况与完善建议_丁琳琳.pdf
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1、安徽乡村振兴研究No.1,20232023年第1期学习贯彻党的二十大精神 专家视点退耕还林补贴政策的实施状况与完善建议丁琳琳(中国农业科学院 农业经济与发展研究所,北京 100081)摘要:文章以广西壮族自治区为调研对象,以其西南地区扶绥县为典型案例,采用实地调查、文献调查、对比分析等方法,重点分析了第二轮退耕还林补贴实施状况、成效与问题,以及在新形势、新要求下具体落实第三轮退耕还林补贴应做出的工作调整与措施改进。结果表明,由于实施退耕还林补贴,广西生态恶化趋势扭转、环境质量提高,林业产业结构改善,退耕农户实现增收;但政策实施也面临持续推进压力大、退耕还林成果巩固难、历史遗留问题多等困境,根源
2、在于补贴地类有限、补贴标准偏低、补贴可持续性不足、政策整改办法不灵活等。在落实第三轮退耕还林补贴工作中,应强化资源调查、规划协调,优化补贴政策体系,调整整改措施,解决历史遗留问题,夯实新一轮补贴政策的落实基础,提高退耕还林成果巩固成效,促进退耕还林内生性发展。关键词:退耕还林;补贴政策;政策绩效;政策诉求中图分类号:F326.27文献标志码:A文章编号:2097-1931(2023)01-0014-09收稿日期:2022-12-23基金项目:中国农业科学院科技创新工程“国际农业经济与贸易”资助项目(10-IAED-04-2023)作者简介:丁琳琳(1983),女,黑龙江鹤岗人,副研究员,博士,
3、研究方向:农业经济与政策。一、引言中国共产党第二十次全国代表大会提出,经过多年努力我国生态环境保护发生了历史性、转折性、全局性的变化,要继续扎实推动生态优先发展,推进美丽中国建设,夯实强国根基。退耕还林工程作为我国生态环境保护的重要举措,自1999年启动试点以来已经实施了两轮,历经20多年,有效地引导了农民转变生产方式、提高收入、建设美丽乡村,有力地促进了生态改善和区域经济社会发展,但也面临可退耕地空间不足、退耕还林成果巩固难度大等问题。2022年10月28日,国务院多部门联合发文提出完善政策措施,对符合条件的退耕还林地块实施生态效益补偿,并要求各省编制“退耕还林巩固成果提质增效实施方案”,继
4、续巩固退耕还林成果1。这就需要各地详细调查和认真梳理退耕还林补贴的落实情况、实际成效与具体问题,在此基础上,结合“三区三线”划定的任务要求和第三轮退耕DOI:10.13454/j.issn.2097-1931.2023.01.00214退耕还林补贴政策的实施状况与完善建议No.1,20232023年第1期还林的具体部署,细化本地退耕还林补贴实施办法,以达到有效强化退耕还林成果巩固、推进乡村生态振兴的目的。退耕还林补贴作为一种激励手段,是我国退耕还林工程的核心措施,自实施以来,相关研究受到了学术界的高度重视。特别是第一轮退耕还林补贴政策在全国普遍施行期间,相关研究比较集中2,除了从提高退耕还林工
5、程实施效率的立场出发,对补贴模式和方式中存在的问题及完善方案进行了探讨,还重点关注了农户对退耕还林补贴的满意度,退耕还林补贴对生态建设、农户农业生产经营和收入的影响,退耕还林补贴的可持续性及其对退耕还林成果巩固的影响等问题,认为退耕还林年限设置合理3,补贴政策有效,显著降低了退耕农户从事种植业生产的积极性4,脱贫效果明显,缩小了农民收入的不平等差距5,但补贴额度偏低使退耕还林政策对农户的激励作用有限。由于退耕还林后农户收益减少,或者缺乏稳定的替代性收入,部分地区近半农户对补贴政策不满,如果停发退耕补助,过半退耕农户会选择复耕,退耕还林成果巩固难度将会较大6-7。建议政府从碳汇效益等角度考虑适当
6、提高补贴标准,从经济政策、土地利用政策等方面完善退耕还林补贴的配套政策8-9,实施差别化的补贴模式等10,促进农户、政府与社会在落实退耕还林工程中实现共赢。2014年第二轮退耕还林工程实施后,补贴政策逐步成熟,相关研究强度减弱,研究内容聚焦于补贴标准、方式及机制的优化改进和政策绩效的评价上。研究结果表明,补贴政策到期影响退耕农户生计,尤其是对中高学历和中青年农户的非农就业决策与收入有显著影响11,现阶段退耕农户对补贴政策的依赖性较强,停发补贴会给他们造成净损失12。建议在今后更长时期持续关注退耕还林工程对农户生计与福利保障、生态环境质量改善、生态系统服务功能提升、耕地利用等的影响13,顺应时代
7、要求,强化从碳汇效益、“三权分置”等角度考虑优化补贴标准,将补贴方式与监管惩罚机制相结合,建立“因地制宜”的补贴制度,并及时出台后续相关政策,以保障退耕还林成果得到长期巩固,实现退耕还林工程的高质量发展14。广西壮族自治区(以下简称“广西”)是我国重要的森林资源富集区,林业产业集中,建设了我国首个全国性现代林业产业示范区,也是实施林业生态工程的重点区域。2001年广西开始实施退耕还林补贴政策,2014年启动第二轮退耕还林补贴,退耕还林项目县扶绥县分别于 2002 年和2015年开始实际落实两轮补贴政策,取得了明显的多重政策绩效,在落实退耕还林补贴、巩固退耕还林成果过程中,也面临着退耕还林项目县
8、普遍存在的问题。本文以广西扶绥为典型案例,从省域和县域两个层面上对比分析两轮退耕还林补贴推进的形势,剖析其问题根源,挖掘各级政府及退耕农户的政策诉求,对于各地在新要求下制定好“退耕还林巩固成果提质增效实施方案”,落实好第三轮退耕还林补贴政策,推动退耕还林成果得到可持续的巩固和发展有积极的借鉴意义。二、广西第二轮退耕还林补贴政策的实施情况(一)第二轮退耕还林补贴政策的内容在第二轮退耕还林工程中,广西100个县区市、10 200个村承担了53万亩退耕还林计划任务,到2019年已完成52.7万亩,国家15退耕还林补贴政策的实施状况与完善建议No.1,20232023年第1期下达的63 700万元补助
9、资金已兑现84%;到2020 年底,全区退耕还林工程完成率达100%,累计兑付退耕还林补助资金75 342万元,资金兑付率为94.3%15。其中,扶绥县承担了退耕还林任务5 000亩,于2015年全部落实,上级财政拨付补助资金550万元,截至2017年底,已兑现72.7%,余下补助资金也在工程限期内按要求逐步兑现发放。根据第二次全国土地调查和年度变更调查结果确定的25度以上的非基本农田坡耕地,广西有52万亩,并在2014年前已经造林。因此,广西结合实际退耕还林需求,将七种地类纳入退耕还林地实施范围,包括由基本农田调整为非基本农田的25度以上坡耕地、重要水源地1525度非基本农田坡耕地、土地二调
10、成果耕地范围外25度以上实际耕作地(含石山裸地)、25度以上非基本农田梯田梯地、易地扶贫搬迁与库区移民搬迁后腾退出来的非基本农田耕地、严重污染耕地等。其中,扶绥县落实退耕还林的地块主要是实际坡耕地。第二轮退耕还林补助期为五年,分为种苗造林补助和现金补助两类。20142016年,补助标准为1 500元/亩,分三次下发,第一年为800元/亩、第三年为300元/亩、第五年为400元/亩,种苗造林补助300元,现金补助1200元。2017年,补助标准提高为1600元/亩,五年内分三次下发,第一年为900元、第三年为300元、第五年为400元,种苗造林补助提高为400元,现金补助额不变。在工作经费安排上
11、,以往标准为10元/亩,其中国家下发3.6元/亩,自治区下发6.4元/亩。2017年,国家停发退耕还林工作经费。具体内容见表1所列。表1广西两轮退耕还林补贴政策变化阶段期限补贴标准依据范围规范程序粮食/生活补助管护费/现金补助一次性种苗造林补助第一轮第一阶段原政策5/8年210元/亩 年20元/亩 年50元/亩林业二类调查承包到户非基本农田粮食产量低而不稳定的坡耕地人工丈量核查设计、农户申请、落实地块、查验核实、签订协议、造林、验收、2次公示、补助第二阶段完善政策5/8年105元/亩 年20元/亩 年无第一轮一个阶段原政策5年5年1200元/亩300元/亩(20152016年);400元/亩(
12、2017年)第二次全国土地调查承包到户非基本农田25度以上坡耕地等7种地类GPS等电子信息设备设施设计、农户申请、落实地块、查验核实、签订合同、造林、验收、公示、补助、3次公示(二)第二轮退耕还林补贴的工作机制2013年广西向国家提出退耕还林任务申请,2014年国家向自治区下达任务,各县向自治区上报计划,自治区向各县分解任务,由县财政负责发放补助资金,发放依据是林业局按规定向其提供的验收合格退耕还林户的花名册等材料。兑现程序为:林业局组织设计、农户提出申请、林业局组织16退耕还林补贴政策的实施状况与完善建议No.1,20232023年第1期落实地块和查验核实、乡镇政府公示退耕合格面积和兑现的补
13、助资金、乡镇核实、县退耕办核实以及县财政局核实等,补助款下拨到乡镇财政所,对按合约完成任务的退耕农户,由乡镇信用社直接将补助款汇入退耕农户账户。2019年底,第二轮退耕还林补助期到期。广西出台“退耕还林还草工作实施方案”(桂政办函 2019 39号),对纳入退耕还林计划范围并已完成退耕造林工作的地块,组织开展检查验收,达到合格标准即可兑现补助,获发不动产权证,并办理土地变更登记手续;同时,按照农户自愿原则,政府组织引导农户提交退耕还林申请书,组织技术人员对农户自愿退耕还林地块开展现场核实确认,纳入退耕还林范围,以便继续安排退耕还林任务16。三、广西第二轮退耕还林补贴政策成效(一)补贴政策与工作
14、机制有显著改进广西的第二轮退耕还林补贴与第一轮相比,除提高了补贴标准,在政策内容与工作运行机制上,主要有三个方面改进。第一,考虑林业发展需求缩短了准许砍伐限期。第一轮退耕还林补助期为8年,期满后才允许退耕户采伐,而广西栽植较多的树种速生桉,45年即可成材获利。第二轮退耕还林补助期改为5年,更符合广西林木生长规律和林业经济发展需求,得到了广大退耕农户的认可,促进了退耕还林任务的顺利落实以及补助兑现率的提高。第二,加强了与相关部门的协调与沟通。第一轮退耕还林任务的落实主要由林业部门操作,彼时,“退耕还林条例”尚未颁布,与国土资源管理部门也缺少沟通与合作,不了解基本农田划定工作,不清楚全县土地利用现
15、状,70%的退耕还林地块的落实依据的是 1998 年林业二类调查记载的地类,导致退耕地块的落实与土地利用现状和规划有所冲突。实施第二轮退耕还林时注意规避了这一问题,在自治区级层面便加强了林业与发改、土地、农业、财政等8部门(尤其是与土地管理部门)的沟通与协调,制定了更符合地方实际的退耕还林实施方案,县级政府也主要依据国土管理部门提供的土地利用现状图,结合自身实际落实退耕还林方案。第三,退耕还林补贴程序更完善,操作更规范。针对第一轮退耕还林补贴政策执行中出现的退耕地落实不规范、冒领和多领补助、退耕农户擅自砍伐林木等问题,在实施第二轮退耕还林工程时,注重查补漏洞,完善操作环节。其一,与退耕农户签订
16、“退耕还林合同”,要求退耕还林保存率,提高了原“退耕还林协议”的约束效力,以提高退耕还林效果;其二,增加公示环节,强化公开,加强了群众监督和自我督查力度;其三,在设计、查验核实等环节上采用了先进的专用设备和电子信息设备设施,使地块核查和补贴发放范围更准确,操作更便利高效。(二)补贴政策的多重效益更加明显由于存在退耕还林补贴偏低、退耕户经济收益受损、退耕还林任务地块认定地类与实际利用状况不符、技术手段支撑力不足等问题,导致第一轮退耕还林项目落地到户难,退耕还林任务进展缓慢,一直到2014年,全区的退耕还林任务还未按期完成17。针对上述问题,第二轮退耕还林工程调整优化了补贴政策及相关工作措施办法,
17、促使退耕还林工程取得了巨大的生态、经济和社会效益。第一,生态环境改善成效更加突出。17退耕还林补贴政策的实施状况与完善建议No.1,20232023年第1期到2020年,广西直接增加森林面积1 420万亩,森林覆盖率提高了4.3%,仅扶绥县就直接增加森林面积3.3万亩,森林覆盖率提升了 0.8%;全区每年少流失泥沙 2 500 多万吨,到 2020 年,全区泥沙流失量减少了48.4%;石漠化得到有效遏制,由于森林植被迅速恢复,到2018年,全区石漠化土地面积 153.2 万公顷,比 2011 年净减 20.4%,比2005年净减35.6%15。第二,退耕后替代林业产业发展有明显进步。广西因退耕
18、还林新增油茶、核桃、板栗、芒果等名特优生态经济兼用林 400万亩,新增速生桉、竹子、任豆等丰产用材林600万亩,打造了一批核桃、桉树等优势特色林业产业基地,推动了林业发展,甚至成了扶贫产业18。例如,扶绥县退耕还林保存速生桉1.9万亩,还引进了夏威夷果树等经济林种,优化了林业产业结构,推动了当地板材加工业、食品加工业的发展,成为当地特色林业经济亮点,推进了乡村振兴。第三,退耕农户稳定增收效果更加明显。广西有102万农户、510万农民参与了退耕还林工程。退耕农民人均可获得国家政策补助收入2 640元,户均可获得11 450元。退耕后,更多农民选择外出务工,可获得工资性收入,使退耕农户家庭总收入比
19、退耕还林前年均增长9.5%,净收入年均增长 16.7%15。扶绥县有 2 500 余户退耕农户,退耕还林保存速生桉估计产值可达1亿元,通过林业资源变资产,即便不计入农户外出务工收入,扶绥县退耕农户也可增收3 350元。四、广西第二轮退耕还林补贴政策存在的问题(一)地类矛盾突出第二轮退耕还林任务落实的主要依据是“土地二调”成果。尽管分解落实任务时加强了上下协调和部门间的沟通,但是地类不符的矛盾依旧突出,有退耕还林实际需求的地块与“图斑”不符的现象较多,严重影响退耕还林任务的设计、落实与补贴的兑现。例如,有些25度以上坡耕地在“土地二调”统计中为梯田或基本农田,有些符合退耕条件的耕作地不属于承包地
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