我国中小学教师资格定期注册政策执行的阻滞与消解——基于“萨-马模型”的视角.pdf
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1、第 卷 第 期重庆第二师范学院学报.年 月 收稿日期:基金项目:重庆市教育科学规划“十三五”重点项目“重庆市中小学教师资格定期注册实施研究”()作者简介:李江博士研究生讲师研究方向:教师教育政策分析、教师专业发展、学校改革与发展我国中小学教师资格定期注册政策执行的阻滞与消解 基于“萨 马模型”的视角李 江(.安徽师范大学 教育科学学院 安徽 芜湖.重庆第二师范学院 岁儿童发展协同创新中心 重庆)摘要:年我国开始中小学教师资格定期注册试点十余年来政策执行存在较为突出的阻滞问题呈现出消极性执行、选择性执行、利我性执行、曲解性执行及附加性执行等形态 文章以萨巴蒂尔和马兹曼尼安的政策执行综合模型为理论
2、基础分析中小学教师资格定期注册政策的制度缺陷及其作用方式提出政策执行阻滞的消解路径以期提高政策执行效率关键词:教师资格 定期注册 政策执行 萨 马模型 专业自主发展中图分类号:文献标识码:文章编号:()年中共中央国务院印发的国家中长期教育改革和发展规划纲要(年)提出建立教师资格证书定期登记制度 年开始在浙江、湖北两省开展试点 年国务院颁布关于加强教师队伍建设的意见明确要求全面实施教师资格考试和定期注册制度试点范围新增上海、广西、河北、海南等 个省区市 年 月教育部印发中小学教师资格定期注册暂行办法(以下简称暂行办法)试点范围进一步扩大 年全国 个省区市(香港、澳门、台湾除外)全部纳入了注册试点
3、范围 中小学教师资格定期注册改革试点就是要“通过畅通教师队伍的出口关盘活我国现有教师资源的存量促进教师队伍质量和水平的提升”然而从试点开展实际情况看定期注册政策存在着较为突出的执行阻滞问题难以达到预期的政策目标保罗伯曼(.)认为政策结果的决定性因素在于执行执行是政策推进过程中的“阿基里斯之踵”因为“政策制定者的意图与雄心、目标与理想常常因为执行者的态度而无法实现政策执行绝非是政策制定的结束相反地它是政策制定连续过程中另一阶段的开始”本研究运用公共政策执行相关理论以美国政策学家萨巴蒂尔(.)和马兹曼尼安(.)的政策执行综合模型(以下简称为“萨 马模型”)为理论框架探析我国中小学教师资格定期注册政
4、策执行的阻滞因素提出针对性消解对策以期为中小学教师资格制度改革提供学理依据和实践参考 一、中小学教师资格定期注册政策执行阻滞的理论阐释 政策执行是将政策方案付诸实施的过程是“政策理想转化为政策现实、政策目标转化为政策效益的唯一途径”确认中小学教师资格定期注册政策执行的阻滞形态界定理论模型下的政策变量是分析政策执行阻滞因素和消解路径的基础(一)中小学教师资格定期注册政策的执行阻滞形态政策执行阻滞是指在政策执行过程中由于受到某种消极因素的影响而出现的政策执行不及时、不顺畅、不到位乃至停滞不前进而导致政策目标不能圆满实现甚至完全落空的情形 我国中小学教师资格定期注册政策执行遭遇以下多种形态的阻滞 一
5、是消极性执行即政策执行流于形式 如有的地区生搬硬套上级的定期注册文件却没有结合地方实际出台考核细则或管理办法政策执行实效低于预期目标要求 二是选择性执行即政策执行断章取义 例如有的地区在开展定期注册工作过程中过分关注注册合格率而忽略文件的罚则条款对应注册但不满足注册合格条件的教师默许其不登记注册政策执行时变形失真 三是利我性执行即政策执行替换操作 政策执行者往往会根据既得利益需求对上级政策精神替换性执行从而出现“上有政策下有对策”的窘状 四是曲解性执行即政策执行背离本意 政策执行者异化定期注册工作的文件要求搞“一刀切”致使上级政策精神无法落到实处 五是附加性执行即政策执行超标超限有些地区借推进
6、定期注册政策之名行附加“土政策”之实政策执行过程上纲上线申请人怨声载道 上述种种形态表明定期注册政策执行已经深陷举步维艰的境地尤其是随着全面试点工作的逐渐推进分析政策执行的阻滞因素探索其消解路径就显得尤为必要了(二)基于“萨 马模型”的教师资格定期注册政策阻滞变量界定“萨 马模型”是分析政策执行的第三代模式该模式综合了第一代“自上而下”和第二代“自下而上”模型主张用“动态的执行图景运用混合方法以建立一个整合模式来研究发展的、多层次的、多变量的执行问题”“萨 马模型”认为影响政策执行的主要变量为政策问题的可处理程度、政策本身的规制能力和政策以外的不可控因素三大类、个因素(见图)萨 马模型对分析多
7、层面、多因素、复杂的中小学教师资格定期注册政策具有较强的实践意义为分析政策执行阻滞提供了新的理论视角结合中小学教师资格定期注册政策的实际推进情况本文对“萨 马模型”的原有影响因素进行本土化改进:第一类是阻碍定期注册政策执行的可处理性因素包括注册申请人数量众多、教师资格持证人情况复杂以及教师资格信息管理遗留问题等第二类是政策执行的内部影响因素包括定期注册政策本身和工作人员素质这些因素相对可控且能够及时改进第三类是系统外部影响因素包括政策监督机制和政策执行环境这些是不可控且短期内不易改变的因素图 萨 马模型 二、中小学教师资格定期注册政策执行阻滞因素分析 中小学教师资格定期注册涉及教育、财政、人社
8、等众多部门是一个复杂的系统工程政策执行阻滞导致政策执行结果与预期目标存在落差需要对政策执行的影响因素进行梳理、明晰、整合探析影响政策有效执行的阻滞因素(一)定期注册政策问题的可处理性因素政策问题是“实际现象与应有现象的偏差或是实际状态与社会期望之间的差距”可以说政策问题的类型和性质是影响政策执行的重要因素其可处理性直接影响政策的有效执行和政策目标的实现 通过对定期注册政策问题可处理程度的分析本文认为其执行阻滞主要体现在以下三个方面.注册申请教师数量众多定期注册试点工作的实效与目标群体有直接关系目标群体“对政策顺从、接受的程度对政策能否有效执行具有决定性影响”统计显示截至 年底全国幼儿园、义务教
9、育、高中、特殊教育以及中等职业学校的专任教师数量分别为.万、.万、.万、.万和.万分别比 年增加.万、.万、.万、.万、.万和.万 庞大的教师群体影响了定期注册政策的执行.教师资格持证人情况繁杂在定期注册工作启动前期的摸底过程中我们发现教师资格持证人情况繁杂 一是有教师虽聘任为中小学教师专业技术职务但由于岗位调整已经到教师进修学院、教科所、电教站卫生保健所或是教育管理中心等机构工作并未承担一线教学任务二是持证人当前任教学段、任教学科与资格证书信息不一致具体有低段高聘、高段低聘、科证不一等三种情况 应该看到的是定期注册政策牵涉的不仅仅是教育系统内部它与教育系统自身无法掌控的人社、财政等附加的社会
10、深层问题息息相关.教师资格信息管理遗留问题定期注册实施不仅是对在职教师的师德表现、年度考核和培训情况进行规范管理也是清理历史遗留问题、促进教师队伍管理信息化的契机 在摸底阶段发现教师资格信息管理存在诸多历史遗留问题:一是工作人工化带来的书写错误如持证人姓名同音字错误、繁简字错误持证人身份证号码错误、任教学科填写不规范以及证书编号填写不规范等问题二是档案管理制度不健全导致的有表无证、有证无表或是无证无表且无任何档案记录等情况三是认定机构更名、撤并或调整认定权限带来的管辖空白等情况 年 月 日教育部教师资格认定指导中心结合各试点省份的有关问题印发了教师资格认定特殊情况及不规范问题在中小学教师资格定
11、期注册制度试点工作中的处理办法(教资字 号)(以下简称处理办法)但处理办法能否顺利传达到每位应该纳入定期注册范围的中小学教师是需要好好反思和审视的 也就是说政策执行需要申请人完善、修改相关信息而配套政策的信息不对称无形中强化了申请人的抵触情绪阻滞了政策执行(二)定期注册政策本身的规制能力分析美国政策学家安德森(.)指出对政策的不服从可能产生于政策的含糊不清、规定不具体或冲突的政策标准 所以定期注册政策本身的规制能力直接影响政策的执行实效“萨 马模型”中的政策本身和执行机构两个方面是分析定期注册政策本身规制能力的关键.政策本身的问题政策本身是政策执行的逻辑起点其质量问题是“影响政策执行效果的首要
12、因素”当前的定期注册政策执行过程遭遇了重重阻滞而不能达到预期效果在很大程度上源自政策自身的缺陷是制定政策时未能明晰的难题直到实施阶段仍未解决而引发的后遗症 具体而言体现为政策权威性不够、政策文本不明晰和政策附加值不强三个方面其一政策权威性不够 政策权威性就是“政策对于政策执行者和政策对象具有强制性的约束力要求人们按照政策规范自己的行为”在我国政府管理体制中教育部作为国务院的一个部委和全国各省级政府是同一个级别 所以教育部不能向任何省级政府发出有约束力的命令而只能要求省级教育行政部门执行政策 进一步梳理全国各省区市的定期注册年度文件发现纳入定期注册试点工作的 个省区市都是由教育行政部门签发定期注
13、册文件地州级以及县层面也是“依葫芦画瓢”式照搬 缺乏“高位推动”的定期注册工作无法形成强支配意志其地位和效力明显不足极易造成政策执行阻滞其二政策文本不明晰 文本明晰的标准是政策执行者通过研读政策文本能够知道制定政策的目的是什么执行的标准是什么以及落实不到位的罚则是什么 以此观照当前的定期注册政策表述模糊缺乏明确的政策标准 例如暂行办法提出定期注册合格应达到省级教育行政部门规定的师德考核评价标准有良好的师德表现但从实际操作来看各地又把师德考核权下放到了学校 申请人提供学校出具的师德表现证明即可视为师德考核“合格”层层放权的同时又没有统一的衡量标准考核工作“表现出极大的主观性难以真实反映教师的师德
14、”又如暂行办法规定未完成规定的培训学时或等量学分、中止教学一学期以上或有年度考核不合格等情况的应“暂缓注册”我们认为“注册”作为一个动词“暂缓注册”强调的是“注册”行为的暂停或终止而不是注册结论的暂时不合格 因此“暂缓注册”的文本表述不仅会导致申请人不进行网上注册申报甚至各地教育行政主管部门也会理解为“未满足注册合格条件者暂时不纳入注册”所以应该调整为“暂缓合格”总之定期注册政策尚未形成一套完善合理的操作体系极易导致政策执行过程的规避心态出现政策执行表里不一甚至背离的现象其三政策附加值不高 所有政策都存在一定的利益博弈、价值冲突以及价值选择具有潜在的政策附加值 在积极面对国家和社会对教育提出新
15、要求和教师“终身制”不利于形成教师终身学习的有效激励机制的双重压力下需深刻反思定期注册政策宣传的“打破终身制”“打破铁饭碗”等“眼球效应”多关注定期注册对教育行政部门了解掌握教师基本信息全面评价教师的职业道德、业务水平和工作业绩的促进作用 暂行办法局限性地规定了定期注册不合格或逾期不注册的人员不得从事教育教学工作却忽视了注册工作对各地掌握教师队伍底数、规范教师资格证书管理、推进持证上岗制度落实等附加价值 更进一步而言各地出台的定期注册文件均以“继续教育培训学时”或“等量学分”的培训证明作为教师继续教育合格的佐证这种以结果代替过程的考核方式弱化了教师专业发展的积极性、自觉性和持续性影响了定期注册
16、政策执行的深度.执行主体的原因政策执行主体是政策执行的操作者和实践者作为政策代理人执行主体是决定政策执行实效的最直接因素 曾指出政策代理人有他们自己的优先选择和价值取向因此政策实施与国家立法者的目的是不同的 定期注册是“一种典型的组织行为政策执行主体行为是否得力会对政策执行的力度和效果产生最直接的影响”当前定期注册政策执行者的区域保护思想、素质能力及其归属的机构是掣肘定期注册政策有效执行的主体性因素其一地方区域保护思想 从目的上讲定期注册政策的根本在于盘活师资存量扩大优质师资在于加强对师德表现、培训学时和工作业绩的考核在于优化教师队伍激发教师专业自主发展活力 同时我们又必须认识到师资配置不均衡
17、的现实情况在教师数量上还存在缺口的地区具有教师资格定期注册考核方和结论执行方双重身份的地方教育行政主管部门不仅不会轻易清退“不合格”教师甚至会想法设法应付定期注册考核 在媒体宣传中被“高高举起”的定期注册政策在实施时却“轻轻落下”无法起到应有的作用其二工作人员素质有限 人作为最活跃因素在政策执行过程中发挥着主导作用而价值完全中立的个体人是没有的 有学者总结了造成政策执行阻滞的工作人员素质低下的三种表现:知识水平有限造成的对政策精神不求理解甚至片面理解、思想道德素质低下造成的消极待命甚至以权谋私、业务能力低下造成的行为近视甚至僵化执行 中小学教师资格定期注册政策执行者主要是各中小学校以及各级地方
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