司法改革的中央设计:国民政府时期司法会议研究.pdf
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1、社科院数字水印内容:x R c a I5 u e 5 E j i+n YS e F1M M Z17 0 5 0 i k O JN y 1M k K 0 o P2 a/WA b 6 1s h l z j Yh k u 2 7 y Q K g R司法改革的中央设计:国民政府时期司法会议研究*陈佳文*摘 要:国民政府时期中央司法行政机关分别于 1935 年、1947 年两次举办全国性司法会议。自北洋政府以来,民国历次全国司法行政会议影响深远,是对各个时期全国司法工作的既往总结与未来规划。1935 年司法会议会况盛大,讨论的议案数量多,参与人广,聚焦于转型期的司法现代化改革,以完成收回法权的历史使命。
2、1947 年司法会议定位为司法行政检讨会议,在战后司法复员计划背景下,对监狱改良、恢复法院监所、司法人员训练等司法改革问题进行讨论,但较之 1935 年会议,明显有行无余力之感。关键词:司法会议;司法改革;司法检讨在以往的近代司法制度变迁史研究中,研究者大多借司法会议的内容来阐述司法现代化改革所面临的问题。如江照信 中国法律“看不见中国”与三十年代变法 以全国司法会议为例与朱梅光、邵萍英 “法入民间”:30 年代变法新尝试 以1935 年全国司法会议为中心,均以全国司法会议为基础,对司法现代化改革中理想与实效的偏差予以分析,进行转型期的法社会学研究。但回归司法会议本身的研究极少,民国时期司法会
3、议仍有诸多问题值得明确,尤其是会议召开的背景、会议议案所涵盖的具体制度改革以及会议所收实效。本文以国民政府时期召开的两次全国性司法会议为主要研究对象,以期展现民国时期司法行政、法院、监狱、司法经费、司法人员培训等司法制度更为微观的演变过程。一 谋司法之前进:1935 年全国司法会议国民政府成立后,一直未有召开全国司法会议的计划。“本来民国十八年十二月廿八551*本文系司法部国家法治与法学理论研究项目“民国时期全国司法行政会议资料整理与研究”(项目号:19SFB2009)的研究成果。*陈佳文,四川大学法学院博士研究生。江照信:中国法律“看不见中国”与三十年代变法 以全国司法会议为例,载 社会转型
4、与法律变革国际学术研讨会文集,2008 年 10 月,第 582597 页。朱梅光、邵萍英:“法入民间”:30 年代变法新尝试 以 1935 年全国司法会议为中心,齐齐哈尔大学学报(哲学社会科学版)2017 年第 10 期。参见刘昕杰、陈佳文 民国司法改革的开篇:1912 年的中央司法会议,苏州大学学报(法学版)2020 年第 4 期。社科院数字水印内容:x R c a I5 u e 5 E j i+n YS e F1M M Z17 0 5 0 i k O JN y 1M k K 0 o P2 a/WA b 6 1s h l z j Yh k u 2 7 y Q K g R法律史评论(2022
5、 年第 1 卷总第 18 卷)日国府已经下令宣布撤销各国领事裁判权嗣以 九一八 事件发生以后,财政困难,一切关于撤销领事裁判权准备事项,均无力举办,至今为之搁浅。今年水旱频仍,政府救死扶伤未暇,所以撤销领判,虽期望甚切,也不得不待之来年了。”裁撤领事裁判权的失败,使国内改革浪潮与消极言论同时存在。1932 年,上海律师公会建议司法院召开全国司法会议:“国民政府奠都南京以还,各种政治设施如交通、内政、财政、教育、工商皆曾由主管官厅召集,全国会议用能延揽众长,集思广益,而当局部院更能就此机会调查全国实况及舆情之所归,用意至善。司法事务在前北京政府亦曾举行,全国会议虽无多善绩,而关于司法之建置,在北
6、京政府实较他种政事具有一得之长本会同人有见及此,拟请大会建议司法院在最短期间内,参照交通、教育各种会议成规,及前北京政府司法部全国司法会议成案,召集全国各级法院暨律师公会代表定期开全国司法会议,以谋司法制度根本之改善。”此后,召开全国司法会议的呼声愈加高涨。为召开司法会议,中央部门派司法院副院长覃振赴欧美考察司法事务,同时遴派司法行政部前次长石志泉与前司长洪文澜前往日本考察。覃振于 1934 年 4 月随带英、法、德文秘书 3 人起程,先赴欧洲。预定行程约为 11 个月。覃振回国后提交改革意见书,提出9 项改革意见:组织法律改造委员会、提前修改民刑诉讼法、试办陪审制度、提高法官待遇、试办巡回审
7、判、法官服帽之改正、限制律师资格、酌采流刑、监狱整理。石志泉同洪文澜则在东京考察一个月,其他地区十余日。回国后石、洪二人撰 考察日本司法报告,发表于 法律评论 杂志,从法院之组织及设备、法院事务之分配及监督、民刑诉讼程序、非讼案件、陪审制度等 16 个方面详细介绍了日本的司法现状。同时,司法行政部部长王用宾前往华北八省视察法院及监所状况。王用宾结束华北视察后,接受记者采访,简要叙述了视察情况:“就法院部分而论,推检办理案件,能否做到迅速了结,自因各该院管辖区域是否辽阔,外县协助是否能得力以为断;至监所方面,时间匆促,未及详细考究,然已得其大凡,概括言之,大都监狱胜于看守所,新监所胜于旧监所。”
8、王用宾拟在司法会议结束后继续前往长江一带及西南各省视察,达到“得按实际,而生实效”的目的。司法调查持续进行,仅凭官员自上而下的“视察”,实在难以真实了解基层司法改革情况,“欲以实地调查之资料,为及时改进之准备。第兹事体大,仍赖群策群力以赴,断651居正:一年来司法之回顾与前瞻,中央周报 第 344345 期,1935。建议司法院召集全国司法会议案,上海律师公会报告书 第 29 期,1931。国民政府训令,法治周报 第 14 期,1934。覃振考察归来之改革司法意见,时事旬报 第 16 期,1934。司法行政部长王用宾谈视察华北司法经过,外部周刊 第 80 期,1935。王用宾视察归来,计划司法
9、改进,行政效率 第 4 期,1935。社科院数字水印内容:x R c a I5 u e 5 E j i+n YS e F1M M Z17 0 5 0 i k O JN y 1M k K 0 o P2 a/WA b 6 1s h l z j Yh k u 2 7 y Q K g R司法改革的中央设计:国民政府时期司法会议研究非一手一足之烈所克观成,爰复有召集全国司法会议之计划”。和北京政府时期的全国司法会议相比,此次司法会议从召集程序开始就作了足够充分的筹备。民国二十三年(1934 年)十一月十日,谢冠生、潘恩培、刘子芬、王龄希等 19 人开始筹备全国司法会议事宜,民国二十四年(1935 年)一
10、月十二日增加王用宾、洪陆东、谢健 3 人;二月十二日派人拟订全国司法会议规程十三条,并以院令公布;二月三十日公布全国司法会议议项细则、提案审查委员会规则、秘书处规则;五月二十五日委派谢冠生为全国司法会议秘书长;七月六日成立秘书处开始办公;八月六日公布全国司法会议秘书处办事细则、新闻记者旁听规则。除以上安排,此次会议还设置速记员、事务员、警卫员等职位。民国时期的司法改革计划流于“决而不行”“行而不力”的情况一直为人所诟病。有学者在会前直言:“与会诸君幸勿以全国司法会议为司法院招待长官们及学者名流来京观光的盛会,视作一种照例的交际应酬。”可见对各类会议之失望。当然也有乐观之言论:“提案审查委员会的
11、委员是由全体会员分担,这一方面可以避免大会中之发言庞杂,莫衷一是;另一方面又不致为少数人所左右,失却会议的本意。经过这样一个程序所成立议案,当然不至于过于琐碎,也不致过于空泛,终以扼要切实为依归。加以司法当局抱有改革司法的极大决心,这在派覃振、石志泉、洪文澜诸氏的先后出国考察,直属各机关的锐意革新中可以看出。”此次会议,虽历时短,但议案数多,参与人广。会议于 1935 年 9 月 16 日在南京召开,司法机关官员、全国法学院代表、全国律师代表及专家共 182 人参加。北京政府时期,普通律师并未被邀请参加司法会议,此次会议召开前,各地律师协会要求律师也要参与其中:“钧部将近召集全国司法会议,不胜
12、欢佩。惟查此次会议未见准许律师参加,引以为异,因律师系组成司法体系之份子,与司法权之运用及其改善均有密接关系,若摒绝不予参加,似非法治国家之所宜。有为此电请钧部采纳律师协会主张,明令准许各地律师公会选派代表出席与会,共谋改进。”中华民国全国律师协会也建议邀请各大法学院教授、律师参加会议,“除司法院司法行政部各级法院人员外,更益以各地律师公会及各大学法学院教授我们谨以十二分热诚,希望司法行政当局,一矫昔日北京司法部的偏蔽心理,从速召集,以表明政府对于改革司法,确具决心,并借以增加社会人员对于司法的认识与重视”。居正也将此次会议作为沟通中央和地方的机会,“全国各省法院监所散处各方,从事实务人员平日
13、极少会合,各法学团体、751居正:全国司法会议开会辞,载 全国司法会议汇编,司法院,1935,第 3 页。吴黻征:司法改革与司法会议,半月评论 第 15、16 期合刊,1935。张文伯:全国司法会议与司法前途,国衡 第 9 期,1935。为请准许各地律师公会选派代表出席全国司法会议由,上海律师公会报告书 第 33 期,1935。阮毅成:召集全国司法会议,时代公论(南京)第 19 期,1932。社科院数字水印内容:x R c a I5 u e 5 E j i+n YS e F1M M Z17 0 5 0 i k O JN y 1M k K 0 o P2 a/WA b 6 1s h l z j Y
14、h k u 2 7 y Q K g R法律史评论(2022 年第 1 卷总第 18 卷)律师团体尤与法界同人绝少接近之机会,用是各省之司法情况,每为中央所不及周知,而中央所取之司法方针,又每为外省所不获了解”。此次会议共召开5 日,所议提案共446 件。议案分四组,第一组大致为司法经费与司法制度问题,涵盖了司法经费、司法收入及会计、司法制度、法院设置及法官配置、司法人员保障任用待遇及俸给、县长兼理司法等方面;第二组为民刑诉讼问题,包括修订民刑法规、民事执行、诉讼存款物品保管、非讼事件、刑事审限等方面;第三组为狱政问题,包括监所法规、监所职员、监所经费及建筑、整顿监所积弊、监狱执行及教育教诲等方
15、面;最后一组为其他组未能收纳的问题,主要为律师问题、司法人员训练及考绩问题、司法协助及调度司法警察问题、公务员惩戒问题、法律教育问题等。关于司法经费问题共有 25 件议案提交,大部分议案提议将司法经费从地方供给变为由中央拨付。司法部提交“关于司法机关及司法设施经费改由国家负担之过渡办法案”,要求“关于司法一切收支自应统归中央主管”。山东高等法院院长吴贞缵在议案中指出:“现在各省司法经费大都由地方款项供给,各省当局尊重司法按月拨付者固居多数,而因天灾事变省库短收未能按照定额筹拨者,亦所恒有,使全国司法人员每因时因地之不同,而有偏枯不平之感慨者甚有。”代理贵州高等法院首席检察官徐世雄将经费独立的重
16、要性上升到司法机关与行政机关的关系上,“法院之在各省区,多不能与地方高级机关相颉顽,甚且有视同隶属机关者,其故何欤?良以经费仰求于人,遂成畸形”。关于司法制度问题共有 34 件议案提交。提议实施巡回裁判制度的议案较多,“现在改行三级三审制,高等分院既难遍设,人民上诉愈感困难,似应就各县筹设地方法院或分院,受理初审案件,另由高等法院分遣推事巡行,各县审理上诉案件则组织一高等法院之经费,足供巡回多数县区之用,经费既可节省,人才亦较经济,且高等法院推事巡行各地证据易于调集,事实亦甚便利”。整顿县司法问题也是此次会议的重点,至少有 15 件议案提交,性质相同的还包括“撤销县长兼理司法案”“改良县司法案
17、”。各案的要求大多为主张改进县长兼理司法及承审员待遇,普设法院,废止县长兼理司法。除与司法经费、司法制度改革相关议题外,检察制度也在此次会议中有较多讨论,共有 12 件议案提交,基本都主张改进检察制度,扩大检察权。在民刑诉讼方面,王用宾提议“设置法规研究委员会”,他指出:“查我国法规近年851居正:全国司法会议闭会辞,载 全国司法会议汇编,司法院,1935,第 1 页。司法院:关于司法机关及司法设施经费改由国家负担之过渡办法案,载 全国司法会议汇编议案第一组,司法院,1935,第 2 页。吴贞缵:司法经费独立案,载 全国司法会议汇编议案第一组,司法院,1935,第 3 页。徐世雄:司法经费宜统
18、筹划一由国库支给以副独立精神案,载 全国司法会议汇编议案第一组,司法院,1935,第 4 页。黄宝实:请施行巡回裁判制案,载 全国司法会议汇编议案第一组,司法院,1935,第 31 页。社科院数字水印内容:x R c a I5 u e 5 E j i+n YS e F1M M Z17 0 5 0 i k O JN y 1M k K 0 o P2 a/WA b 6 1s h l z j Yh k u 2 7 y Q K g R司法改革的中央设计:国民政府时期司法会议研究来灿然大备,其中采择最新学说及最近立法例,足以促成社会进步者甚多。惟社会情形尚未获相当发展,施行以来扞格之处亦不在少。”最高法院
19、院长焦易堂同时提议“设立法典讨论会,为修改现行民刑法规及民刑诉讼法之准备”,虽然民刑法及民刑诉讼法均已次第颁行,但在“创制之初,鉴于我国经济落后,社会之进步迟钝,原欲借法律之力为促进改革之先声,而施行以来卒以社会现状未能完全适合,推行尚多窒碍”。提高民事执行效率、解决民事执行困难在当时也是诸多议案所关注之问题。湖南高等法院第四分院院长兼邵阳地方法院院长朱道融在议案中形象地描绘了执行时的场景:“民事案件判决易、执行难,都市执行易、乡村执行难,盖乡村不动产如房屋田土调查匪易,往往查封之后,即有第三人出而主张权利,且一再减价拍卖,不但无人承受,因暗中阻力亦不敢承受移转权利于债权人。不但无钱找价,因债
20、务人恃众抵抗,亦不能管业,甚至查封之际妇女拼闹,逮捕之人中途劫去。故执达员下乡执行,恒有被殴受伤或损失衣物者。”直至此次会议召开,清末修订法律馆制定的监狱律草案仍在适用,因此狱政的首要问题为完善狱政立法。结合会前司法调查情况,王用宾提议起草 监狱法,并附草案原文。监狱法草案 共 194 条,起草要旨大致为强调监犯人权,要求监狱“得发行出版物并得记载重要新闻”,人犯“于常课之外须加以补助方法”,“人犯阅读图书杂志之外并得参加讲演、音乐、电影”,“行状善良人犯应特别奖励”,并且“窄衣及暗室监禁人犯身体精神大有妨碍”,故草案不采用类似处罚。与狱政改良相关议案较多,此部分改良工作成为向西方展示司法改革
21、成果的最重要窗口之一。二 检讨过去,策进方来:1947 年全国司法行政检讨会议1943 年 1 月 11 日,中美、中英签订新约撤废领事裁判权,中华法学会定是日为司法节。之后,比利时、挪威、巴西相继与中国签订新约,撤废领事裁判权。1944 年11 月 24 日,美国国务院委派曾任法官和东吴大学法学院教授的海尔密克(MiltonJ.Helmick)访华,中国方面举行了隆重的欢迎仪式。包括居正、谢冠生、张知本、沈钧儒、梅仲协在内的近百位法律实务人士或法学学者参与了欢迎会。居正在欢迎会上致辞:“海尔密克先生此次以盟友之热情,学者地风度,与协作地精神来到我们中国考查法律,他不但要明了我们抗战以来中国政
22、治地进步实况,他并且要研究中美两大法951王用宾:拟请设置法规研究委员会案,载 全国司法会议汇编议案第二组,司法院,1935,第 1 页。焦易堂:拟设立法典讨论会为修改现行民刑法及民刑诉讼法之准备案,载 全国司法会议汇编议案第二组,司法院,1935,第 5 页。朱道融:增进民事执行效率案,载 全国司法会议汇编议案第二组,司法院,1935,第 99 页。王用宾:监狱法起草要旨案,载 全国司法会议汇编议案第三组,司法院,1935,第 115 页。汪楫宝:民国司法志,商务印书馆,2013,第 131 页。社科院数字水印内容:x R c a I5 u e 5 E j i+n YS e F1M M Z1
23、7 0 5 0 i k O JN y 1M k K 0 o P2 a/WA b 6 1s h l z j Yh k u 2 7 y Q K g R法律史评论(2022 年第 1 卷总第 18 卷)系的异同,求获共同一致努力的方向。”但事件后来的发展并未按照法学界人士预料,海尔密克并非来考察中国司法现状、“援助”中国司法进步的,“考察司法只是个幌子,他的真正意图是,由于美国的工商业巨子已在考虑战后来华投资,这次是让他以考察司法的名义,来了解外国公司战后在华的机遇及其法律地位”。因此海尔密克到达中国后,在三个月的时间内,匆匆参观各地法院,到达重庆后即面见蒋介石夫妇,和居正、谢冠生等司法中枢人物见面
24、,为美国在中国的商业投资铺路。海尔密克的来访未得到期望之结果,但也一定程度上促使了中国人前往美国考察司法。1945 年 10 月倪征赴美考察,在抵美之初便到联邦最高法院与国会图书馆查阅有关联邦与各州司法制度的资料,后四个月前往美国 48 州实地考察,历时八个月。1946 年 3 月倪转往英国,并在已经成为司法行政部顾问的庞德教授引荐下继续考察英国。在考察英国后,倪又前往法国、埃及、印度、马来西亚、香港等地考察,总计考察 136 个法院、17 所监狱。考察结束后,倪向司法行政部和实业部汇报考察经过,并撰写书面报告,该报告在后来的司法会议上也进行了汇报,分别介绍了英国的检察制度、远东国际军事法庭的
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