税收优惠、地方政府治理与科技型中小企业研发投入_向海燕.pdf
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1、地方财政研究 2023 年第 1 期税收优惠、地方政府治理与科技型中小企业研发投入向海燕刘欣欣(西安工业大学,陕西 710021)内容提要:税收优惠是政府支持中小企业创新的重要手段,其政策效果受到地方政府治理水平的影响。本文从地方财政压力、政府反向寻租以及亲清政商关系三个维度衡量地方政府治理,以 2016 年-2020 年我国新三板挂牌的科技型中小企业为样本,研究地方政府治理对税收优惠促进中小企业研发投入的调节作用。研究发现:税收优惠对科技型中小企业研发投入产生了显著的正向影响;地方财政压力和政府反向寻租会削弱税收优惠的政策效果,但亲清政商关系能提高税收优惠的政策效果。进一步分析表明,行业竞争
2、能减弱地方政府治理对税收优惠与中小企业研发投入关系的调节作用。本文拓展了税收优惠政策效果及其影响因素的相关研究,具有较强的理论与实践意义。关键词:税收优惠研发投入地方政府治理中小企业中图分类号:F812.4文献标识码:A文章编号:1672-9544(2023)01-0091-12收稿日期 2022-09-16作者简介 向海燕,经济管理学院教授,会计学博士,研究方向为公司治理;刘欣欣,硕士研究生,研究方向为公司治理。基金项目 陕西省软科学研究计划项目“基于类别股权的控制权结构创新对于陕西科技企业融资的促进研究”(项目编号 2020KRM007)。一、引言税收优惠作为政府支持企业创新的重要手段,是
3、解决创新的外部性导致企业创新动力不足的重要激励机制(Czarnitzki 等,2010)。科技型中小企业是“大众创业、万众创新”的重要主体,但因资源匮乏和抗风险能力不足(吴伟伟,张天一,2021),更迫切地需要政府对创新活动予以扶持(黄宇虹,2018)。近年来,我国形成了以研发费用加计扣除、高新技术企业税收减免为主的税收优惠政策体系,助力中小企业创新活动,2022 年更是将科技型中小企业研发费用加计扣除比例从75%提高到 100%。在税收优惠力度和规模不断加大的背景下,探讨税收优惠政策对促进科技型中小企业创新的实际效果及其影响因素具有重要意义。已有研究大都认为税收优惠能有效提升中小企业研发投入
4、,在降低企业创新风险(冯海红等,2015;Hall,2002)、提高创新积极性(Hall,Reenen,2000)等方面发挥着重要作用。但也有学者发现税工作研究91地方财政研究 2023 年第 1 期收优惠对企业研发投入的促进作用十分有限,主要是由于政策执行过程中引发企业寻租行为和研发操纵,影响了税收优惠的落地效果(黎文靖,郑曼妮,2016;Blanes,Busom,2004)。企业寻租行为指企业凭借政治关联谋求私利,或通过配合地方政府承担更多的社会目标,在不具备相应创新能力的条件下获得税收优惠(步丹璐,黄杰,2013;余明桂等,2010);研发操纵则是企业通过虚构研发投入以骗取政策支持或取得
5、资格认证(万源星,许永斌,2019)。此外,地方政府对企业缺乏了解也会导致税收优惠最终无法分配给真正具有创新需求的企业(程虹,钟光耀,2018;柳光强,2016),造成创新资源配置的扭曲,使税收激励的有效性极大缩水。地方政府作为税收优惠政策的实际执行者,其自身的治理水平直接影响创新资源的配置效率与创新激励政策的实施效果,但目前鲜有研究对此问题进行深入分析。地方政府治理是指地方政府行政系统对社会公共事务的治理,特别是对经济活动和市场活动的治理(王浦劬,2014)。政府作为市场经济中的“有形之手”,通过完善宏观治理维护市场经济的健康运行,是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。然而,若地方政府治
6、理不到位,则可能使得税收优惠的执行力度、对象选择、优惠金额等偏离设定目标,造成政策实施过程中的偏差,引起政策落实不彻底、不公平、不透明,最终导致创新资源配置的扭曲。因此,随着我国税收优惠的资金规模不断扩大,探寻地方政府治理对税收优惠政策效果的影响,成为一项重要且紧迫的课题。目前已有学者关注地方政府治理对微观经济主体行为决策的影响,例如马忠新(2022)通过构建地方政府治理能力的综合指标,检验发现地方政府治理能力促进了地区企业发展和个体创业选择;刘振杰等(2020)以职务人员犯罪比率衡量地方政府治理,发现治理风险对地方上市公司总部外迁有显著促进作用。也有学者从地方政府治理的财政治理、官员治理、生
7、态治理、营商环境治理等某一具体层面出发,研究地方政府治理对企业发展的影响。例如徐超等(2020)发现地方财政压力会导致企业面临更频繁的税收征管活动及更重的税收负担;陈劲等(2022)学者提出地方政府官员治理能够打破原有建立在寻租基础上的官员“保护伞”,从而提高企业创新绩效;程波辉(2020)等认为政商关系扭曲等营商环境治理问题会显著影响中小企业创新绩效。现有研究有助于理解地方政府治理对企业的影响,但大多从单一维度衡量地方政府治理,且较少就地方政府治理对税收优惠政策实施效果进行专门研究。本文以税收优惠与科技型中小企业创新投入的关系为出发点,从地方财政压力、政府反向寻租和亲清政商关系三个维度衡量地
8、方政府治理,选取2016 年-2020 年我国新三板挂牌的科技型中小企业为样本,研究地方政府治理对税收优惠政策效果的影响,并进一步探讨行业竞争对上述影响的调节作用(见图 1)。本文的创新之处体现在:首先,从地方政府治理的视角丰富和深化了税收优惠政策效果的相关研究,为现有研究中关于税收优惠政策效果的结论不一致性提供了解释;其次,多维度考察地方政府治理对税收优惠与中小企业研发投入关系的调节作用,丰富了关于政府治理影响微观企业行为的相关研究,为政府提高治理能力以改善政策实施效果提供了理论借鉴;最后,分析并验证了行业竞争可以减弱地方政府治理对政策实施效果的影响,为市场作为“无形之手”在提高公共资源配置
9、的效率方工作研究92地方财政研究 2023 年第 1 期图 1研究框架面提供了证据。二、理论分析与研究假设(一)税收优惠与科技型中小企业研发投入科技型中小企业是我国重要的创新主体,由于风险承受能力较弱且面临严重的融资约束,其创新活动更依赖国家政策扶持。税收优惠可以从三方面促进科技型中小企业的研发投入。首先,税收优惠能减 少企业创 新活动中的 现金流 出(邓 卫 红,2021),相当于政府帮助中小企业承担了部分创新风险,降低企业对创新风险的顾虑。其次,税收优惠作为政府的利益让渡,对企业的研发投入具有一定的补偿作用(Lin,Monga,2010;Yang 等,2012),可以有效缓解中小企业的资金
10、约束。最后,税收优惠政策具有信号传递效应(邓卫红,2021),可以向社会传递企业具有创新能力等积极信号,帮助企业吸引风险投资等社会资源,为研发活动提供资金支持。因此,税收优惠主要通过降低创新风险、缓解融资约束促进科技型中小企业的研发投入。虽然税收优惠对企业研发投入的促进作用可能会受到企业寻租行为和研发操纵(白旭云等,2019;杨国超等,2017)等因素的干扰,但由于融资约束是阻碍中小企业创新的关键因素之一(唐清泉,巫岑,2015),而税收优惠可以通过减少资金流出与传递积极信号有效缓解中小企业的融资约束,对中小企业研发投入发挥着关键作用。因此,本文认为尽管会受到不利因素的影响,税收优惠依然会促进
11、科技型中小企业的研发投入。基于以上分析,本文提出如下假设:H1:税收优惠对科技型中小企业研发投入具有显著的正向影响。(二)地方财政压力的调节效应地方财政压力是指地方政府财政收支不均衡性所导致的财政缺口,即地方财政收支不平衡的程度(李明,龙小燕,2020;刘勇政等,2019)。近年来,地方财政压力成为地方财政治理中愈发突显的矛盾之一。1994 年我国实施分税制改革,规定将 75%的增值税收归中央,其余 25%归于地方,其后,又经历了所得税收入分享改革、营改增等重大税制变革,地方政府的财权被逐渐削弱(徐超等,2020)。与此同时,各级地方政府依然面临着上级设定的税收计划指标任务,承担着大量的基础设
12、施建设、社会民生事务等重担,地方财政的“收”与“支”严重失衡。当前,我国经济面临需求收缩、供给冲击和预期转弱三重压力下,为激发市场主体活力、加快促进经济企稳向好,全国各地掀起了新一轮的减税降费浪潮,这无疑也会加重地方财政压力,导致地方政府面临的形势更加严峻。工作研究93地方财政研究 2023 年第 1 期在地方财政压力逐渐加重和减税降费规模不断扩大的现实矛盾下,地方政府为保障财政收入、完成支出任务,可能加大对企业所得税以外的其他税费的征收力度,例如罚没收入等政府非税收入,导致企业面临更频繁的税收征管活动(谷成,潘小雨,2020;田彬彬,2020),企业的总体税费负担可能不减反增,中小企业的创新
13、活动会受到更严重的融资约束。地方政府以“开源”的方式弥补财政缺口,会导致中小企业现金流更加紧张(于文超等,2018),企业会倾向于将资金用在日常经营周转,减少对于高风险研发活动的投入。因此,在税收优惠政策支持下,中小企业的所得税压力虽得到缓解,但总体税费负担可能不减反增,导致企业可用于创新活动的资金投入就越少。基于此,本文提出如下假设:H2:地方财政压力会削弱税收优惠对科技型中小企业研发投入的正向影响。(三)政府反向寻租的调节效应以经济建设为中心的政治锦标赛(周黎安,2007),使得地方官员可能主动向企业示好、通过允诺各种优惠来刺激企业发展(Faccio 等,2006),从而达到政治晋升的目标
14、,这就形成了地方政府的反向寻租行为(马红,侯贵生,2020;Hellman 等,2003;Shleifer,Vishny,1994)。政府反向寻租的形成主要基于地方官员的寻租动机与寻租能力:首先,经济发展是我国各级政府的工作中心,经济绩效也就成为官员晋升的主要考核指标之一(周黎安,2007)。地方官员为取得政治晋升,热衷于当地 GDP 和相关经济指标的排名,科技型中小企业、高新技术企业的数量属于官员政绩之一,使得地方官员存在放松审批标准的动机。同时,地方官员对地方经济发展具有较大的影响力,掌握行政审批、贷款担保、各项政策优惠等权力,使得地方官员具备了一定的寻租能力。地方官员的寻租动机与寻租能力
15、会引发反向寻租行为,而政府反向寻租主要通过影响税收优惠的对象选择与优惠金额扭曲政策的实施效果。一方面,在对享受税收优惠政策的科技型中小企业和高新技术企业进行资格认证时,政府官员可能放宽标准,使研发投入强度虽高于及格线但并没有发明专利的企业,依然通过行政审查。这不仅降低了优惠政策的精准度,也变相地鼓励了企业的研发操纵行为。另外,地方政府也可能倾向于将税收优惠等创新资源分配给愿意主动承担更多社会责任、缴纳更多税收的大型企业(赵璨等,2015;Murphy 等,1993),这种差异化的优惠政策会导致大型企业挤占税收优惠的政策资源,从而减少中小企业实际获得的税收优惠,损害真正具有创新实力的中小企业利益
16、,进而弱化税收优惠的政策效果。由此,本文提出如下假设:H3:政府反向寻租会削弱税收优惠对科技型中小企业研发投入的正向影响。(四)亲清政商关系的调节效应政商关系指政府与企业间的互动关系,亲清政商关系是习近平总书记提出的我国新型政商关系,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要目标(郑善文,高祖林,2021)。亲清政商关系要求政企间的关系既要亲近又要清白,政府要做到亲而有度、清而有为,以“亲”来密切政商关系,用“清”来规范政商关系,形成政企间的良性互动。目前,已有学者关注到构建亲清政商关系对民营企业创新的影响,亲清政商关系主要可以通过增加政府补贴与优惠、引入国有资本(赵晓阳,衣长军,2021)和降
17、低企业寻租动机(管考磊,2019)三种方式促进企业创新。作为营商环境治理的重要内容,亲清政商关系工作研究94地方财政研究 2023 年第 1 期表 1科技型中小企业筛选方法指标员工总数年销售收入资产总额科技人员占比研发投入范围500 人2 亿元2 亿元10%3%可能通过以下三种途径提高税收优惠的政策效果。首先,亲清政商关系可以增强地方政府对中小企业的了解,缓解政企间的信息不对称程度(王德祥,李昕,2017),使税收优惠分配到更具有创新能力的企业;减少地方政府在选择优惠对象时对中小企业的歧视,通过缓解创新资源配置的扭曲改善税收优惠的政策效果。其次,亲清政商关系能够提高地方政府对财政资金使用的透明
18、度,使地方政府对公共资源的分配情况受到社会有效监督,从而大幅压低企业的寻租空间,促使中小企业将更多资金投入到创新活动中,提高税收优惠的效率。最后,在亲清政商关系下,税收优惠政策可以更好地发挥信号传递作用,增强投资机构对政府筛选与认证的信任程度,从而为中小企业集聚更多社会资源,通过缓解融资约束促进企业研发投入。基于此,本文提出如下假设:H4:亲清政商关系会增强税收优惠对科技型中小企业研发投入的正向影响。三、研究设计(一)样本选取与数据来源本文选择 2016 年-2020 年我国新三板挂牌的科技型中小企业作为研究样本,相关数据主要来源于 WIND 数据库,具体筛选过程如下:首先,根据 科技型中小企
19、业评价办法(国科发政 2017 115 号)筛选出本文的初步样本(具体指标见表 1);其次,在天眼查企业信息数据库对企业信息逐一进行手动搜集和甄别,保留认定为高新技术企业的科技型中小企业作为样本;然后,剔除存在异常值与缺失值的样本和 ST 企业;最后对所有连续变量在 1%的水平下进行缩尾处理,最终得到1829 个观测值。(二)模型设计为检验税收优惠与科技型中小企业研发投入的关系,以及地方政府治理的调节效应,本文分别构建回归模型(1)和(2),其中 i 表示企业,t 表示时间,t表示时间固定效应。为了简化模型展示,使用Gov 来代表地方政府治理的三个调节变量。为待估计的回归系数,模型(1)中自变
20、量 Tax 的系数 1用于检验 H1,模型(2)中 Tax 与 Gov 交互项的系数3分别用于检验 H2、H3和 H4。RDi,t=0+1Taxi,t+8j=2controlsi,t+t+(1)RDi,t=0+1Taxi,t+2Govi,t+3Taxi,t*Govi,t+10j=4controlsi,t+t+(2)(三)变量定义1.被解释变量被解释变量为研发投入。借鉴苏昕和刘昊龙(2018)的研究方法,以企业研发费用与营业收入的比值作为衡量研发投入的指标。2.解释变量解释变量为税收优惠。借鉴陈东和法成迪(2019)的做法,以企业所得税名义税率与实际税率的差来衡量税收优惠的政策力度。3.调节变量
21、调节变量分别是地方财政压力、政府反向寻租和亲清政商关系。地方财政压力:参照于文超等(2018)学者工作研究95地方财政研究 2023 年第 1 期表 2高新技术企业认定关于研发投入的规定最近一年销售收入5000 万元5000 且2 亿元2 亿元最低研发投入标准5%4%3%的方法,以地方财政赤字程度衡量地方财政压力,地方财政赤字越大表明地方面临的财政压力越大。政府反向寻租:本文根据政府在对科技型中小企业进行资格认证时的行为衡量政府反向寻租,由于本文的研究对象也是高新技术企业,而国家关于高新技术企业的研发投入具有明确认定标准(参照表 2),所以本文以高新技术企业认定标准为基础,借鉴前人研究(黎文靖
22、和郑曼妮,2016;万源星和许永斌,2019;杨国超等,2017),将以下行为定义为政府反向寻租:企业的最近一年销售收入5000万元或5000 万元,研发投入仅在5%,6%或3%,5%;且专利申请中实用新型、外观设计专利数量合计不为 0,而发明专利数量为 0。在此情况下,政府仍将其认定为科技型中小企业的,认为政府可能存在寻租行为,赋值为 1,否则为 0。亲清政商关系:根据中国人民大学国家发展与战略研究院发布的 中国城市政商关系排行榜,采用城市政商关系健康指数来衡量亲清政商关系。政商关系健康指数的分值越大,说明政商关系亲清程度越高。4.控制变量借鉴以往相关研究,本文选择企业规模、资产负债率、资产
23、收益率、产权性质、企业年龄、机构投资者持股和股权集中度作为控制变量。具体变量定义见表 3。(四)描述性统计表 4 为主要变量的描述性统计分析结果。其中,研发投入强度均值为 0.074,说明科技型中小企业研发投入强度总体来说较高。税收优惠的均值为14.5%,与中位数接近,表明样本中科技型中小企业的实际平均所得税率在 11%左右,企业实际税负水平较低,政府的税收优惠力度较大。四、实证结果与分析(一)回归分析税收优惠对科技型中小企业研发投入影响的回归结果,如表 5 所示。模型(1)中 Tax 的系数为0.111(p0.01),表明税收优惠显著促进了科技型中小企业的研发投入,验证了 H1。模型(2)中
24、,Pressure*Tax 的回归系数为-0.281(p0.05),说明地方财政压力对税收优惠与科技型中小企业研发投入的关系产生了显著的负向调节效应,验证了 H2。模型(3)中,Seek*Tax 的回归系数为-0.220(p0.01),说明政府反向寻租对税收优惠与科技型中小企业研发投入的关系也存在显著的负向调节效应,验证了 H3。模型(4)中,GB*tax 的回归系数为 0.002(p0.01),说明亲清政商关系对税收优惠与科技型中小企业研发投入的关系存在显著的正向调节效应,验证了 H4。(二)稳健性检验本文采用替换变量的方法进行稳健性检验,将因变量“研发投入”替换为“研发人员数量(Staff
25、)”,即“企业研发人员占比”。因为研发人员数量与研发投入都是衡量企业创新投入的重要指标,研发人员占比越大,表明企业创新投入力度越大。稳健性检验的结果如表 5 中的模型(5)所示,可以看出税收优惠对科技型中小企业研发投入的促进作用依然工作研究96地方财政研究 2023 年第 1 期表 3主要变量定义变量类型变量名称变量符号衡量方式因变量研发投入RD研发费用/营业收入自变量税收优惠Tax法定所得税率-所得税费用/息税前利润调节变量地方财政压力Pressure(省份财政支出-省份财政收入)/省份财政支出政府反向寻租Seek企业的最近一年销售收入5000 万元或5000 万元,研发投入仅在5%,6%或
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