实现全体人民共同富裕的现代...三次分配的定位、挑战与对策_李莹.pdf
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1、2023 年 7 月第 45 卷 第 7 期CONTEMPORARY ECONOMIC MANAGEMENTJul.2023Vol.45 No.7收稿日期:2023-03-08基金项目:国家社会科学基金青年项目 城乡居民机会不平等的生成机制、传导效应与应对策略研究(22CTJ022)。作者简介:李莹(1991),女,河北石家庄人,经济学博士,中国社会科学院数量经济与技术经济研究所副研究员,主要研究方向为收入分配统计。DOI:10.13253/ki.ddjjgl.2023.07.001实现全体人民共同富裕的现代化:三次分配的定位、挑战与对策李 莹(中国社会科学院数量经济与技术经济研究所,北京 1
2、00732)摘要 全体人民共同富裕是社会主义的本质要求,是中国式现代化的基本特征之一,而扎实推进共同富裕要基于体现效率、促进公平的收入分配制度。文章首先阐释初次分配、再分配与第三次分配在推进共同富裕进程中的定位与发挥的不同作用,然后深入分析当前三次分配分别面临的要素分配机会不公、再分配政策力度不足与第三次分配参与规模过小的具体挑战,针对性地提出在要素市场中充分发挥市场的决定性作用,增强政府的税收、社会保障与转移支付调节力度以及持续优化慈善发展环境的政策建议。关键词 共同富裕;初次分配;再分配;第三次分配中图分类号 F126文献标识码 A文章编号 1673-0461(2023)07-0001-0
3、7中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化,这凸显了我国现代化的社会主义性质。党的十八大以来,消除了绝对贫困,全面建成小康社会,为推进共同富裕创造了良好的物质基础和社会条件。当前已经到了扎实推进共同富裕的历史阶段,既要从“富裕”中体现效率,又要在“共同”中体现公平。不少发达国家在推进现代化的过程中仅仅以富裕为目标,反而导致贫富差距不断拉大。中国实现共同富裕的现代化,既要做大做好“蛋糕”,又要切好分好“蛋糕”,让全体人民共享发展成果。党的二十大报告中指出,扎实推进共同富裕,完善分配制度,构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系。分配制度是促进共同富裕的基础性制度,完善收入分配制度是实现共
4、同富裕的重要路径。针对当前我国收入分配领域面临的收入差距过大与收入分配不公的双重挑战,党的二十大报告既重申了党关于收入分配的基本方针、政策,又回应了民生期盼,创造性地提出“规范财富积累机制”、强调“机会公平”,突出“增加低收入者收入”等论述,为进一步完善收入分配体制机制指明方向。构建初次分配为基础、再分配为保障、三次分配为补充的收入分配体系,不仅让所有人都有机会凭自身能力参与现代化进程,不断创造和积累社会财富,还能凭个人贡献分享发展成果,防止两极分化。这需要明确三次分配各自的定位、厘清三次分配的现实挑战并充分发挥三次分配的调节作用,以期为 2035年全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展与
5、2050 年基本实现共同富裕的远景目标提供制度保障。一、推动共同富裕进程中三次分配的定位初次分配、再分配和第三次分配既相互区别,又有紧密的联系。初次分配是基础,市场对资源配置应起决定性作用,遵循公平竞争的原则,形成勤劳创新致富、机会公平的要素分配机制;再分配是重要保障,通过完善政府对收入分配进行调节的机制,构建“提低扩中限高”的政策体制;第三次分配是补充,提高社会成员的自愿参与积极性,建立先富帮后富的社会环境。最终形成有效市场、有为政府与有爱社会相统一的局面。(一)建立按要素贡献公平参与分配的初次分配制度,是实现共同富裕的重要基础初次分配是国民收入在生产要素之间的原始分配,是收入分配体系的起点
6、也是基础性环节。初次分配的政策取向主要是解决市场扭曲和市场不完善的问题,尤其是创造机会公平的竞争环境,完善要素按贡献参与分配的初次分配机制。市场应主导初次分配的过程和结果并决定各种生产要素报酬份额的大小和分配结果的合理性;而个体12023 年第 7 期在初次分配中获取的收入则由拥有哪些要素以及各类要素的边际贡献共同决定。通过更加完善的初次分配,形成勤劳创新致富的要素分配机制。“由市场评价贡献、按贡献决定报酬”的按生产要素分配机制是决定初次分配格局的重要依据1。党的十九届四中全会指出要“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”,是在按劳分配为主
7、体、多种分配方式并存的分配制度基础上,对分配规律与生产要素构成认识的持续深化。这有利于调动各类生产要素参与生产的积极性、主动性、创造性,激发各类生产要素的活力,让创造社会财富的源泉充分涌流,价值得以体现。发挥市场在资源配置中的决定性作用是把蛋糕做大、实现高质量发展的决定因素。(二)增强再分配的缩小收入差距功能,是实现共同富裕的坚实保障收入再分配是政府主导,通过税收、社会保障与转移支付来调节收入分配关系的关键环节,要着重体现公平原则。从再分配政策的倾向性而言,政府转移支付应充分发挥“提低”的作用,税收和社会保障应着重发挥“扩中”与“调高”的作用,进而有效缩小初次分配中形成的过大收入差距。再分配有
8、直接调节与间接调节收入差距的双重功能。基于税收与转移支付等工具对初次分配后的收入分配格局进行直接调节,缩小收入差距,这是政府发挥分配功能的重要方式。经过调整后,大部分的 OECD 国家的基尼系数下降到 0.4 以下,下降幅度达到 35%2。再分配的另一项功能是保障和扩大基本公共服务供给数量与质量,缩小基本公共服务的城乡差距与地区差距,“到 2035 年,全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展,基本公共服务实现均等化”。通过公共服务均等化水平的提高,支撑经济增长的同时提高居民持续获取收入的能力。再分配环节要立足中国实际。北欧再分配的福利市场经济模式中反映出过高的社会保障水平会降低经济发展活力,
9、容易“养懒人”,反而是合理的社会保障水平更容易促进收入差距的缩小。中国的再分配制度要平衡好人民需要与财政可持续性,在经济发展和财力可持续的基础之上保障和改善民生,适当向低收入群体倾斜,鼓励劳动致富。(三)发挥第三次分配的社会互济功能,是推动共同富裕的重要补充第三次分配是社会组织、企业与个人等基于自愿原则与道德准则,通过募集、捐赠等方式对收入与财产再一次进行分配,重在构建先富帮后富的社会环境。第三次分配的优势在于分配形式更加多样化,帮扶对象也千差万别,帮扶也更灵活、更具针对性,随着经济发展水平的提高与中等收入群体的不断扩大,第三次分配的规模与作用也越来越大,有效弥补市场失灵和政府失灵,市场、政府
10、、社会与个人在分配中各司其职,形成点面结合的收入分配体系。党的十九届四中全会首次将第三次分配纳入收入分配制度体系,并明确指出重视发挥第三次分配的作用,发展慈善等社会公益事业。第三次分配在共同富裕进程中起到三重效应:一是对初次分配与再分配形成良好的补充,通过款项捐赠与支援服务等,有效弥补初次分配与再分配的不足,是对收入分配格局的直接效应;二是再分配中的社会救助与社会福利事业的发展都离不开慈善事业的有力配合,因此第三次分配还对再分配机制产生增强效应;三是共同富裕要求物质层面与精神层面的富裕,第三次分配弘扬的互助友爱、乐善好施能够推动精神文明建设并丰富精神生活,促进社会团结与社会和谐,从而形成对共同
11、富裕的扩散效应。第三次分配需明确两类边界。第三次分配的功能边界:第三次分配的基本原则是自愿基础上的社会共济,改善分配的同时提升人民群众在精神领域的获得感,而非“杀富济贫”;政府与其他社会主体的作用边界:要坚持社会组织、企业与个人的主体作用,政府是第三次分配制度的设计者,参与第三次分配的各类主体的引领者、管理者与监督者,而非第三次分配的直接参与者。三次分配的定位见表 1。表 1 三次分配的定位分配形式主导方作用原则目标初次分配市场基础公平竞争形成 勤 劳 创 新 致富、机会公平的要素分配机制再分配政府保障强制性构建“提低扩中限高”的政策体制第三次分配社会补充自愿性构建先富帮后富的社会环境二、当前
12、三次分配面临的挑战在现代化进程中实现全体人民的共同富裕,这是全体人的富裕、是差别化的富裕,是比小康社会更高层次的富裕,也对分配制度这一基础性制度提出了更高要求。(一)要素分配机会不公初次分配中劳动报酬占比偏低。共同富裕的最终指向是让居民共享发展成果,居民的物质生活和精神生活的水准不断提高,而初次分配中居2李莹:实现全体人民共同富裕的现代化:三次分配的定位、挑战与对策民劳动报酬占比的多寡对居民收入水平的高低起到决定性作用。20 世纪 90 年代以来居民报酬占比经历了先降后升的倒“U”型变动:从 1992 年的57.53%持续下降至 2011 年的 46.81%3,下降幅度超过 10 个百分点,在
13、此之后得益于国内自主创新能力的提升以及过度投资导致资本回报率下降的影响,劳动报酬占比逐步回升至 2019 年的 52%左右4。资本收益长期大于劳动收益,使得以劳动为主的财富积累速度赶不上资本创富的群体,造成收入差距的扩大。而以户籍为代表的劳动力自由流动的体制障碍尚未完全消除,影响了劳动力要素的充分有效配置。市场机制对城乡土地配置的作用发挥不充分,城乡分割特征依然突出。我国土地要素市场化改革长期滞后,尚未形成城乡统一的建设用地市场。农村经营性建设用地除部分试点外仍难以进入一级市场,在流转中无法实现同地同价;农村宅基地产权权能仍不完整,农村居民缺乏自由的处分权,农民的财产权益难以充分体现,进而直接
14、制约了农民财产性收入的增长,不利于共同富裕的实现。行政垄断与竞争不公平导致分配差距扩大。我国民营经济贡献了 50%以上的税收、60%以上的国内生产总值、70%以上的技术创新成果、80%以上的城镇劳动就业5。但相较于国有经济部门,民营经济的税负更高,企业利润更低,这也反映到劳动者的工资水平上,拉开了收入差距:根据国家统计局 2008 年以来公布的非私营企业与私营企业的平均工资水平,二者的倍数在 2014 年达到最低值(1.55 倍),但之后持续反弹到 2021年的 1.70 倍,与 2011 年水平相当,意味着非私营与私营企业的收入差距并未得到根本扭转。尤其是行政垄断行业不仅带来了社会不公,也严
15、重损害经济运行效率。创新要素的分配形式还有待探索。2020 年我国数字经济核心产业增加值占 GDP 的比重达7.8%,数字经济总量跃居世界第二位。数据要素是数字经济第一驱动力,在经济发展与社会治理各个领域创造价值。数据作为生产要素参与分配体现了数字经济快速发展背景下分配制度的与时俱进,同时也符合马克思的劳动价值论与分配理论6。而当前数据归属于谁、如何识别数据的贡献、怎么分配数据产生的收益等都待在实践中逐渐探索明确。此外,知识、管理、技术等要素参与分配机制的完善则涉及到促进科研人员参与科技创新活动的效果以及创新驱动问题。(二)再分配政策力度不足实现共同富裕,要切实缩小收入差距,避免两极分化。仅通
16、过市场调节的初次分配结果难以实现上述目标,而作为调节收入分配关系的重要手段,政府应在再分配领域充分发挥税收、社会保障与转移支付方面的作用,调节过高的收入差距与收入分配不公。但再分配领域对分配格局的调整有限是当前面临的最大挑战。1.税收调节弱化是当前收入差距难以有效降低的重要因素税收作为国家财政的基石,是国家收入的主要来源,在国家治理中发挥基础性作用。由于我国个人所得税覆盖范围窄,大部分群体为工薪阶层,对高收入调节力度很弱;个人所得税的税收规模小,2021 年个税在全部税收收入中所占的比重为 8.1%,而 OECD 国家超过 20%7,个人所得税相对规模不仅低于欧美发达国家的水平,也低于新兴经济
17、体与转型国家。从个人所得税的内部结构来看,工资、劳务以及生产经营所得为主,导致个税对收入分配的改善作用微弱:研究显示个税仅使基尼系数降低了 0.003 9,仅为税前收入基尼系数的 0.87%8。在个税综合所得方面,大部分经营所得实质上属于劳动收入,而税率差异诱导高收入群体将劳动报酬转换为经营所得,造成税收流失。财产性收入在居民收入中的比重越来越大,但当前利息、股息与红利所得,财产租赁所得、财产转让所得等财产性收入尚未并入综合所得,且适用比例税率(20%),尚未体现累进性,愈加不适应未来多渠道增加城乡居民财产性收入的政策方向。财产税作为调节收入差距的主要直接税税种,尚未成为调节收入差距的主要工具
18、:房产税在调控房产市场的同时还能够较好地调节收入分配,但目前仅在上海和重庆试点;遗产税与赠与税可以有效调节收入的代际传递,尚处于研究开征阶段。2.社会保障的再分配调节作用有限社会保障制度是社会正常运行的“安全阀”与“减震器”,是实现共同富裕的基本手段之一。税收虽然可以为社会保障提供一定的资金来源,但对低收入的无税者很难发挥作用。让低收入群体与广大普通群体共享发展成果是实现共同富裕最大、最艰巨的任务。社会保障的特点是兜住整个社会公平底线,覆盖范围广,对低收入群体的瞄准性更高,收入分配效应也更高。当前中国建成了世界上规模最大的社会保障体系9,社会保障项目覆盖了社会保险(基本养老保险、基本医疗保险、
19、工伤保险、失业保险、生育保险等)、社会救助(基本社会救助、专项社会救助、急难社会救助)、社会福利项目、社会优抚项目以及住房保障项目等,有效降低基本生活成本。但是相比欧盟国家社会保障政策使其基尼系数均值下降 40%,中国仅下降了 12.3%10。共同富裕的进32023 年第 7 期程中,社会保障体系建设仍存在突出短板。保障覆盖面不足、精准性欠佳。数字经济新业态迅速发展,企业用工模式发生转变,非正规就业规模不断扩大,劳动本身的从属关系弱化、劳动关系往往不明晰11,以传统就业形式和企业形态为基础设计的社会保障制度下,难免存在“漏保”现象,并且正规就业与非正规就业的保障水平也存在较大差距;而依赖财政转
20、移支付的社保项目尚未覆盖非户籍人口。另外,一些低保政策的瞄准性欠佳也限制了政策的有效性12。社会保障发展不均衡矛盾突出,地区间、城乡间保障水平仍存一定差距。基本养老保险与医疗保险制度城乡分立,筹资与待遇的城乡差距依然存在,农村地区的养老服务短板明显,同时农村居民难以享受到同等的职业伤害保障、生育津贴保障等;中西部地区的社会保障投入受到经济社会发展不平衡的制约;贡献与待遇挂钩的社会保障设计,使得中低收入群体的保障水平有限,进而限制了再分配功能的发挥。3.“钱随人走”的转移支付制度尚未完善转移支付要以人为核心,完善“钱随人走”的模式。目前部分转移支付分配已与实际人口挂钩,比如学生的流动按学籍界定相
21、对清晰,全国范围内从 2016 年开始实行义务教育领域的“钱随人走”13,但在其他领域人口流入与流出的界定往往不够清晰,同时对流入人口带来的公共服务成本测算与实际需要存在一定差距。尽管中央和地方间财政关系改革取得明显进展,但作为中央与地方财政关系的延伸,在事权与财权相适应、支出责任与财力相匹配的要求上仍存在一定差距,县市级地方财政民生保障压力较大,影响可持续性。(三)第三次分配规模偏小我国 2016 年颁布实施第一部慈善法,为慈善事业健康持续发展提供了有力的制度保障,但是目前我国尚未形成完善的慈善环境,既体现在慈善捐赠数据规模上,又表现在慈善组织自身水平上。慈善捐赠作为三次分配的主要形式,我国
22、还处于初步发展阶段,捐赠规模很小。2020 年慈善捐赠规模为 1 600 亿元,占 GDP 的 0.16%,不仅远低于美国的 2.2%14,也低于“金砖”国家15,过小的规模必然限制了第三次分配发挥收入分配调控效应。从捐赠结构来看,我国的捐赠额度中约 62%来自于企业,26%来自于个人;相比于捐赠规模更大的欧美国家,70%以上的捐赠来自个人,尤其是普通民众的小额捐赠。即使近年来我国依托互联网慈善的快速发展,参与捐赠的公众人数大增,参与形式更加多样化,但明显偏低的捐赠额度占比局面仍未扭转,意味着我国在群众参与度、捐赠社会风气建设方面还大有可为。慈善组织质量不高,慈善服务水平尚待提高。民政部发布的
23、数据显示,截至 2021 年底,社会组织数量庞大(90.2 万个),但其中经过民政部认定的慈善组织仅 1 万多个,占社会组织数量的比重略超 1%,民政部指定的慈善组织互联网募捐信息平台包括腾讯公益、阿里巴巴公益等仅 30 家。慈善组织分布上不平衡矛盾突出:主要分布在东南沿海地区,中西部地区的社会组织数量偏少,而东南沿海省份的不同类型慈善组织发展也有很大差异。慈善活动单调,以应急与救助贫困为主,比如在参与脱贫攻坚、缓解大病患者医药费负担等方面取得了积极效果,但慈善组织中以基金会为主(9 000 多家)的模式导致直接提供社会服务的慈善组织数量严重不足,与慈善组织比较完善的发达国家有明显差距,也严重
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