法国碳中和战略:目标设定、实现路径与前景分析.pdf
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1、世界政治法国碳中和战略:目标设定、实现路径与前景分析*a孟子祺【摘 要】2017 年 7 月,法国正式启动气候计划,宣布 2050 年实现碳中和,法国成为全球最早宣布碳中和目标的国家之一。为实现 2050 年碳中和目标及 2030 年中期减排目标,法国加速升级能源结构、降低日常生活的能源消费、推进农业和工业脱碳、提升生态碳汇并发展碳捕获与封存技术。通过以上措施,法国试图向脱碳经济转型,释放新的经济增长机遇和就业机会;增进欧盟团结以提升欧盟的国际地位和影响力;捍卫巴黎协定的成果,彰显法国的全球气候治理领导地位。然而,由于俄乌冲突、能源结构制约、社会民生保障和政党竞争等多重现实挑战,法国在碳中和之
2、路上仍存在许多不确定因素。尽管如此,长期来看,法国不会改变生态转型的改革方向,不会放弃应对气候变化这一国际道义高地,仍会积极完成碳中和目标,争取国际气候秩序的规则制定权和话语权。【关键词】法国;碳中和;生态转型;能源转型中图分类号:X321 文献标识码:A文章编号:1002-0888(2023)02-0068-18引用格式:孟子祺.法国碳中和战略:目标设定、实现路径与前景分析 J.法国研究,2023,129(02):68-85.DOI:10.20014/ki.fs.2023.02.005在全球能源和资源危机、生态和环境恶化、气候变化的背景下,越来越多的国家将碳中和纳入发展战略之中。碳中和概念首
3、次被纳入国际协定并首次被提名为全球目标源于 2015 年巴黎协定第四条,其含义是“温室气体源的人为排放与汇*本文得到国家重点研发计划项目“气候变化风险的全球治理与国内应对关键问题研究”课题一“全球气候治理关键问题研究”(项目批准号:2018YFC1509001)、北京大学必和必拓“碳与气候”博士研究生未名学者奖学金(项目批准号:WM202203)的资助。投稿方式 法国研究 2023 年第 2 期/总第 129 期Etudes Franaises69的清除之间的平衡”。作为回应,法国在 2017 年公布的气候计划中提出 2050年实现碳中和的目标。a 在巴黎协定生效六年后,截至 2023 年 5
4、 月,有 130 多个国家提出了碳中和目标,但各国计划的路径迥然不同。这种多样性反映出定义碳中和与实现碳中和目标在方法层面、技术层面和政策层面都面临巨大挑战。b 法国为落实该 2050 年碳中和目标制定了法律框架和全面的方案部署,决心在欧盟和全球气候治理中谋求领导地位。然而,由于受到俄乌冲突的影响、能源结构的限制、社会民生的要求与政党竞争的不确定性,法国的生态转型面临现实困难。一、法国碳中和的目标设定1992 年在巴西里约热内卢召开的地球高峰会议(又称联合国环境与发展会议),革命性地提出了“可持续发展”理念,国际社会开始意识到改变当前消费、生产、工作和生活方式的必要性,生态转型(Transit
5、ion cologique)概念由此产生。具体而言,生态转型是指从建立在大量资源消耗和温室气体排放之上的经济发展和增长模式向更公平、节能、环保和可持续的经济和社会模式转变,这种新的经济和社会模式旨在应对气候变化、资源短缺、生物多样性丧失和环境健康风险增加等 21 世纪的重大环境挑战。碳中和概念的提出为生态转型明确了战略方向和目标要求。生态转型涉及能源转型(Transition nergtique)、工业转型(Transition industrielle)、农业食品系统转型(Transition agro-alimentaire)等多个领域,其中,鉴于化石燃料消费是温室气体排放的主要来源,能源
6、转型减少能源(尤其是化石能源)消耗、开发可再生能源是实现碳中和目标的关键所在。于法国而言,能源转型是在 2012 年总统换届的背景下成为法国重要政治议题的。c2012 年法国大选之前,日本福岛核电站事故将能源问题重新提上法国政治日程。总统候选人奥朗德所属政党法国社会党(Parti socialiste)与欧洲生态绿党(Europe cologieLes Verts)结为竞选联盟,在欧洲生态绿党的要求下承诺胜选后会启动新的气候治理进程,在 2013 年夏季之前制定能源转型框架法。奥朗德就任后履行承诺的第一步就是组织一场全国能源转型辩论,旨在为制定能源转型框架法提供建议。这场向公众开放的全国性辩论
7、从 2012 年 11 月开始,持续至 2013 年 7 月。(一)法国碳中和目标的形成过程及其实施方案在总结全国能源转型辩论形成的共识和仍存在的分歧的基础上,绿色增长a 法国的“碳中和”目标是指净零温室气体排放。关于“碳中和”的内涵需要区分三个概念:其一是“净零二氧化碳排放”,即一个组织在一年内的二氧化碳(CO2)排放通过二氧化碳去除技术应用达到平衡;其二是“净零温室气体排放”,即一个组织一年内所有温室气体(CO2-e,以二氧化碳当量衡量)排放量与温室气体清除量达到平衡;其三是“气候中性”,即一个组织的活动对气候系统没有产生净影响。净零温室气体排放目标的雄心和难度大于净零二氧化碳排放,小于气
8、候中性。b IDDRI,Neutralit carbone:relever le dfi mondial pour une action climatique ambitieuse (2018-07-18),https:/www.iddri.org/fr/publications-et-evenements/propositions/neutralite-carbone-un-defi-global-pour-une-plus-grande,访问日期 2023 年 1 月 12 日。c 法 马识路:法兰西之石,焦犁云译,国家行政学院出版社,2022 年,第 58 页。70能源转型法(Loi d
9、e transition nergtique pour la croissance verte)于 2015 年 8月 18 日正式颁布,以法律形式明确了中长期减排目标,要求 2030 年温室气体排放量比 1990 年减少 40%,2050 年温室气体排放量比 1990 年减少 75%。为实现上述目标,绿色增长能源转型法创设了以碳预算(Budget carbone)为基础的国家低碳战略(Stratgie Nationale Bas-Carbone)和多年度能源规划(Programmations pluriannuelles de lnergie)等指导方针。2015 年 11 月 18 日,首
10、版国家低碳战略以法令形式通过,确定了 2050 年前减少温室气体排放的长期路径,并制定了 20152018 年中短期碳预算。a 2016 年 10 月 28 日,第一个多年度能源规划正式发布,时间跨度为 2016 年至 2023 年。为加速巴黎协定的实施,2017 年 7 月,法国政府正式推出气候计划加码减排目标,新的目标是到 2050 年实现净零温室气体排放,即“碳中和”。法国同瑞典、哥斯达黎加成为全球最早宣布碳中和目标的国家。为配合目标的更新,法国政府于 2017 年 6 月启动了国家低碳战略和多年度能源规划的修订工作。经过近三年的辩论、磋商和咨询,第二个多年度能源规划(20192028)
11、、第二版国家低碳战略以及 20192023 年、20242028 年和 20292033 年碳预算在 2020 年 4 月21 日以法令形式正式获得通过。2019 年 11 月 8 日,法国颁布了能源与气候法(Loi nergie-climat),将2050 年碳中和确立为法律强制约束。能源与气候法规定每五年对国家低碳战略和多年度能源规划进行一次全面审查,而在每一次审查之前,需要通过一项为期五年的法律,称之为能源与气候规划法(Loi de programmation nergie-climat),以确定每个周期的国家气候与能源政策目标和优先事项。这就意味着,第一部能源与气候规划法需在 2023
12、 年 7 月即下一个审查周期开始之前通过。这部法律将重点考虑是否将法国 2030 年温室气体排放量比 1990 年减少 40%的减排目标提升至55%,向欧盟绿色新政(European Green Deal)的核心政策“Fit for 55”一揽子气候计划中的减排目标看齐。b 此外,能源与气候法还规定,国家低碳战略和多年度能源规划需在第一部能源与气候规划法通过后的一年内,即 2024年 7 月前,按照新法律的指导方针进行内容修订。第三版国家低碳战略的修订不仅包括制定 20342038 年新版碳预算,还要更新 20242028 年、20292033 年碳预算;第三个多年度能源规划则需制定 2024
13、2033 年的具体实施方案。2021 年 8 月,法国颁布了气候与韧性法(Loi climat et rsilience),该法案将环境气候问题融入法国社会各领域之中进行考量,覆盖日常生活中的消费、住房、a Ministre de la Transition cologique,Politiques du climat,de lair et de lnergie (2022-05-02),https:/www.ecologie.gouv.fr/politiques-du-climat-lair-et-lenergie,访问日期2023年1月12日。b Ministre de la Transi
14、tion cologique,laboration de la future Stratgie franaise sur lnergie et le climat,https:/archivephase1.concertation-strategie-energie-climat.gouv.fr/comprendre/elaboration-future-strategie-francaise-lenergie-climat#:text=La%20Strat%C3%A9gie%20fran%C3%A7aise%20sur%20l%C3%A9nergie%20et%20le%20climat%2
15、0sera,novembre%202021%20%C3%A0%20juin%202022,访问日期 2023 年 1 月 12 日。法国碳中和战略:目标设定、实现路径与前景分析法国研究 2023 年第 2 期/总第 129 期Etudes Franaises71出行、饮食等方方面面。这是第一次由法国公民直接参与制定的法律。按照法国总统埃马纽埃尔马克龙(Emmanuel Macron)的决定,“公民气候大会”(Convention citoyenne pour le climat)于2019年10月成立,它由抽签选出的150名法国公民组成。2020 年 6 月,大会向政府提交了 149 项提案,
16、马克龙保留了 146 项。气候与韧性法正是在这 146 项提案的基础上制定而成的。a 气候与韧性法从社会和日常生活维度为 2050 年碳中和战略提供了更为细致的补充。图 1 法国碳中和目标的形成及其实施方案资料来源:作者自制(二)法国应对气候变化领域的咨询机构为了向国家应对气候变化工作的重要决策提供支撑,法国目前主要有 7 个咨询机构(见表 1)。在绿色增长能源转型法颁布后,这些机构均积极致力于 2050年温室气体减排目标的实现。或对与国家低碳战略、多年度能源规划相关的科学、技术、经济问题以及后续法律的制定提出咨询意见和建议,或组织碳中和高级别研讨会,或发起针对国家低碳战略和多年度能源规划的全
17、国公开辩论。伴随碳中和目标的设置而新成立的咨询机构有三个,分别是能源转型专家委员会、生态转型加速委员会、气候高级委员会。2015 年 10 月,根据绿色增长能源转型法第 177 条设立的“能源转型专家委员会”(Comit dexperts pour la transition nergtique,CETE)正式成立。该委员会由生态部部长领导,主要职责是就碳预算、国家低碳战略、法国本土和海外省的多年能源规划等重要法律和政策文本及其实施提出咨询意见和建议。能源转型专家委员会在 2015 年 10 月 14 日、2015 年 10 月 16 日和 2016 年 7 月 31 日分别就科西嘉岛多年能源
18、规划、国家低碳战略草案和多年度能源规划提交了意见报告。a Vie publique,Loi Climat et Rsilience:des avances et des limites (2021-10-08),https:/www.vie-publique.fr/eclairage/281953-loi-climat-et-resilience-des-avancees-et-des-limites,访 问 日 期2023 年 1 月 12 日。72为配合气候计划的推出及碳中和目标的宣布,法国生态部在 2018 年 3 月成立了“生态转型加速委员会”(Acclrateur de la tra
19、nsition cologique,AcTE),为生态部实施气候计划中的路线图提供支持,特别是确保生态转型建立在环境和经济的双赢之上。因此,该委员会主要由商界领袖组成,同时也包括经济学家和科学家。生态转型加速委员会围绕两大领域开展工作:一方面,动员主要部门去碳化,明确能源转型的潜力、阻力和能够加快减排步伐的创新手段;另一方面,思考如何大规模动员公共和私人资金,以促进土地利用、工业部门和法国人民日常生活的能源绿色低碳转型。此外,绿色金融、税收、循环经济路线图等领域也在委员会的研究范围之内。2050 年碳中和目标正式提出后,在国家低碳战略和多年度能源规划的修订工作开展期间,马克龙在 2018 年
20、11 月成立了“气候高级委员会”(Haut Conseil pour le climat,HCC),并在 2019 年 5 月以法令形式确认下来。相较于能源转型专家委员会,气候高级委员会在级别上做了提升,由总理直接领导。除主席外,委员会最多包括 12 名成员,任期五年,可连任一次。a 委员会主要有两大任务:一是每年向总理提交一份关于温室气体减排路径的遵守情况、温室气体减排和发展碳汇的政策实施情况的报告;二是每五年对国家低碳战略和碳预算进行评估,以确保国家低碳战略与法国的国家政策和国际承诺的一致性,特别是 2050 年实现碳中和的承诺和巴黎协定中的承诺。表 1 法国应对气候变化领域的主要咨询机构
21、名称创建年份构成经济社会环境理事会(CESE)1943175 名民间社会人士全国公开辩论委员会(CNDP)199525 名成员能源高级理事会(CSE)2006来自 7 类团体/行业的 38 名代表全国生态转型委员会(CNTE)2013来自 6 类团体/行业的 50 名代表能源转型专家委员会(CETE)20158 位科学研究专家生态转型加速委员会(AcTE)201814 名商界领袖和科学研究专家气候高级委员会(HCC)201812 名气候科学、经济学、农学、能源界专家数据来源:法国可持续发展与国际关系研究所(IDDRI)报告b至此,落实 2050 年碳中和目标有了坚实的法律基础和全面的方案部署。
22、以绿色增长能源转型法确立的具有约束力的减排目标为基础,在气候计划的加速下,能源与气候法将 2050 年碳中和目标以法律形式确定下来;国家低碳战略、多年度能源规划和即将出台的能源与气候规划法构成了法国 2050 年碳中和战略的三大支柱,为法国应对气候变化勾勒出长期和中短期路线图及指导方针。与此同时,能源转型专家委员会、生态转型加速委员会和气候高级委员会等独立的咨询a Le service public de la diffusion du droit,Dcret n 2019-439 du 14 mai 2019 relatif au Haut Conseil pour le climat (2
23、019-05-15),https:/www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000038471207,访问日期 2023 年 1 月 12 日。b Andreas Rdinger et Lola Vallejo,Le Comit pour le changement climatique au Royaume-Uni-Quel retour dexprience et quels enseignements pour la France?,IDDRI,Juillet 2018,p.16.法国碳中和战略:目标设定、实现路径与前景分析法国研究 2023 年第
24、2 期/总第 129 期Etudes Franaises73机构为政策和法律制定提供建议,对后续行动落实情况进行跟踪评估,为法国实现碳中和目标把稳方向。二、法国碳中和战略的实现路径锚定 2050 年净零温室气体排放的总目标,法国国家低碳战略为六大重点排放部门制定了减排分目标(见表 2)。为如期实现以下目标,法国政府规划了四条减排路径:其一,除航空运输外,2050 年前实现能源使用完全脱碳;其二,通过更节制和更循环的生活方式,2050 年前使能源消费总量减半;其三,降低非能源部门,特别是农业部门和工业部门的碳排放;其四,增加和保护碳汇,既包括提升生态碳汇能力,也包括发展碳捕获与封存技术。表 2
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