加拿大“印太战略”分析:缘起、主要内容及影响.pdf
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1、在澳大利亚、美国、英国等“五眼联盟”成员相继出台自己的“印太战略”之后,加拿大特鲁多政府在2022年11月正式发布了加拿大印太战略(Canadas Indo-Pacific Strategy)文件。加拿大是亚太事务的积极参与方,是东盟最早的对话伙伴之一,是亚太经合理事会的创始成员国,加拿大的智库也是亚太地区最著名的“二轨外交”平台亚太安全合作理事会的重要成员,加拿大推出“印太战略”并不令人感到意外。当前,学界关于“印太战略”的研究关注美国、日本、印度、英国等国家以及欧盟的“印太战略”的缘起和主要内容。蔡泽斌和李德木指出美加拿大“印太战略”分析:缘起、主要内容及影响刘奕玮摘要:与美国及其部分盟友
2、和伙伴相比,加拿大推出“印太战略”的时间略显滞后。加拿大哈珀政府并未对“印太”概念产生浓厚兴趣,直至特鲁多政府于2015年执政起,“印太”概念才频繁出现在加拿大政府的表述当中。随着美国对华竞争加剧,特鲁多政府于2022年11月公布加拿大印太战略。作为综合性的战略文件,加拿大印太战略 涵盖政治安全、经济和发展等多方面事务,将中国、日本、韩国、印度和东盟都视为重点关注对象。加拿大印太战略 的实施将对中加关系、“一带一路”倡议的推进以及中国和平稳定的周边环境带来挑战,助长地区小多边机制的发展势头。关键词:“印太战略”;特鲁多政府;中加关系;加拿大作者简介:刘奕玮,中山大学国际关系学院博士研究生本文系
3、国家社会科学基金青年项目“美国 民主援助 对南亚的影响及我国的应对研究”(项目编号:22CGJ030)的阶段性成果。感谢匿名评审专家和编辑部对本文提出的批评和修改意见,文责自负。加拿大“印太战略”分析:缘起、主要内容及影响-47战略决策研究2023年第4期国特朗普政府将“印太”概念上升至战略级别,其“印太战略”以制衡中国为根本的目的,并将日本、澳大利亚等国家打造为实施“印太战略”的重要支柱。日本学者森聪(Mori Satoru)认为美国的“印太战略”包含制衡、秩序建设和对华竞争三个方面,其中制衡主要依靠扶持盟友澳大利亚进行,秩序建设主要通过“四边安全对话机制”(QUAD)展开,而对华竞争则处于
4、缺少明确目标的状态。仇朝兵对澳大利亚、日本、印度和美国四国“印太战略”的形成进行了系统性的梳理,厘清了各国之间围绕“印太战略”进行的互动,认为四国在建设“自由开放包容的印太”上达成共识,都有针对中国的意图,但是各国在处理对华关系的方式上有所不同,对“印太地区”的界定存在差异。澳大利亚学者托马斯威金斯(Thomas Wilkins)等人研究了美国、日本、澳大利亚三国的“印太战略”,指出三国共同将“印太地区”视为核心地缘政治舞台,在地区内塑造“自由开放的印太”愿景,并打造建立在美国的实力和地区联盟体系基础之上的“基于规则的地区秩序”。意大利学者吉利奥普格利泽(Giulio Pugliese)分析了
5、欧盟及其部分成员国的“印太战略”,指出欧盟的“印太战略”由欧盟理事会拟定,是为了维护开放的多级秩序、欧盟的经贸投资利益以及欧盟价值观,对此欧盟成员国加大了在“印太地区”的海上军事力量部署,强化欧盟与地区国家的互联互通,积极与地区国家商定自由贸易协定。李奇前则对美国和欧洲之间的“印太战略”差异进行了研究,通过梳理美国、英国、法国、德国和欧盟的“印太战略”的特点和产生动力,发现美国和欧洲的“印太战略”能够在安全、经贸和科技领域蔡泽斌、李德木:“印太”战略的缘起、本质及前景,载 战略决策研究 2019 年第 5 期,第57-73页。Mori Satoru,“The Biden Administrat
6、ion s First Year in the Indo-Pacific:Balancing,Order-BuildingandManagingCompetitionwithChina”,Asia-PacificReview,Vol.28,No.2,2022,pp.77-106.仇朝兵:澳日印美“印太战略”的形成从战略概念到战略实践的演进,载 南洋问题研究 2023年第1期,第1-18页。Thomas Wilkins and Jiye Kim,“Adoption,Accommodation or Opposition?-Regional Powers Respond to American-l
7、ed Indo-Pacific Strategy”,The Pacific Review,Vol.35,No.3,2022,pp.415-445.Giulio Pugliese,“The European Union s Security Intervention in the Indo-Pacific:BetweenMultilateralism and Mercantile Interests”,Journal of Intervention and Statebuilding,Vol.17,No.1,2023,pp.76-98.-48形成一定的战略对接,然而由于各行为体之间的利益区别,合
8、作将受到较大的限制。以上丰富的研究成果说明“印太战略”的实施主体呈现多元化的特点,不同行为体在制定自身的“印太战略”的过程中往往相互影响。由于加拿大“印太战略”的出台时间较晚,学界对于加拿大“印太战略”的研究相对较少。在加拿大正式推出“印太战略”之前,美国学者肯尼斯霍兰(Kenneth Holland)建议加拿大追随美国共同应对中国,同时加入澳大利亚、日本等美国盟友的“印太战略”规划来降低美国“印太战略”中的强对抗性色彩。不过张笑一却提出加拿大在以美国为首的联盟当中愈发处于边缘地位,并没有融入美国的“印太战略”体系。张笑一还认为加拿大的中等强国外交政策正处于全面困境之中,因为加拿大的相对实力和
9、影响力正在衰退,而且美国主导的国际秩序的衰落也削弱了加拿大在国际社会中发挥更大作用的能力。这些研究成果表明特鲁多政府需要做出外交政策上的调整来重新提升加拿大的国际影响力,提出“印太战略”正是特鲁多政府为此做出的尝试。在 加拿大印太战略 发布之后,黄忠准确地指出中国是加拿大“印太战略”的首要目标,并对加拿大提出“印太战略”的动因做出了详实的讨论。但是关于加拿大“印太战略”针对中国以外的内容,以及“印太战略”的缘起及其影响仍有待补充。在此基础之上,本文希望分析加拿大“印太战略”的缘起,对战略内容进行更加综合性的梳理,并探析加拿大“印太战略”造成的影响。加拿大印太战略 的出炉将深化加拿大与亚太地区的
10、联系,对加拿大“印太战略”的把握有助于中国继续建设性地参与地区事务和推动周边关系的积极发展。李奇前:美欧的“印太战略”:内涵差异、动力来源与合作限度,载 太平洋学报 2023年第4期,第34-46页。Kenneth Holland,“Canada and the Indo-Pacific Strategy”,Canadian Foreign Policy Journal,Vol.27,No.2,2021,pp.228-250.张笑一:当前加拿大对华政策探析,载 现代国际关系 2022年第11期,第17-24页。张笑一:加拿大“中等强国外交”的困境及前景,载 现代国际关系 2020年第12期,第
11、35-43页。黄忠:加拿大贾斯汀特鲁多政府“印太战略”评析,载 国际论坛 2023 年第 3 期,第136-154页。加拿大“印太战略”分析:缘起、主要内容及影响-49战略决策研究2023年第4期一、加拿大“印太战略”的缘起“印太”概念作为一个历史悠久的地理区域概念,在 21 世纪由美国、日本、澳大利亚、印度等国家的学者塑造成一个被广泛使用的地缘政治概念,并被这些国家的政府部门采纳和传播,其范围涵盖东亚、西太平洋地区、印度和印度洋一带,是“亚太”概念的扩充。虽然“印太”概念早在加拿大哈珀政府执政时期便已经被部分国家加以使用,但是加拿大直到特鲁多政府执政之后才开始逐渐接纳“印太”概念,并迟至20
12、22年11月才制定出自己的“印太战略”。(一)哈珀政府时期“印太”概念的缺席(2006-2015)2007 年,时任日本首相安倍晋三在印度发表讲话时用间接的方式提及了“印太”概念,他表示“太平洋和印度洋作为自由和繁荣的海洋正在富有活力地结合”。安倍的讲话把印度洋和太平洋联系起来,试图打造新的地缘政治概念,这种提法的目的是服务于他想要构建的“更广阔的亚洲”(broader Asia)设想。澳大利亚政府 2013 年出版的 国防白皮书 则标志“亚太地区国家第一次在官方层面把它所处的地区界定为印太”,“印太”在整份文件中被使用多达54次,而“亚太”仅出现了3次。由此可见,“印太”概念在早期主要用于地
13、理范围的界定,作用是突出国家对这一区域的重视程度。虽然加拿大哈珀政府没有使用“印太”概念来制定加拿大的对外政策,但不代表加拿大不重视亚太地区事务。在这一时期,中国崛起成为国际社会热烈讨论的话题,中国的国际经济、政治影响力不断提升。亚太地区的经济活力也广受瞩目,许多亚太地区的发展中国家在2008年金融危机中表现出了可观的抗风险能力,地区经济的整体恢复速度较快,地区市场的发展前景广阔。此外,奥巴马政府治下的美赵青海:“印太”概念及其对中国的含义,载 现代国际关系 2013年第7期,第14-22页。“Confluence of the Two SeasSpeech by H.E.Mr.Shinzo
14、Abe,Prime Minister of Japan atthe Parliament of the Republic of India”,Ministry of Foreign Affairs of Japan,August 22,2007,https:/www.mofa.go.jp/region/asia-paci/pmv0708/speech-2.html.周方银、王婉:澳大利亚视角下的印太战略及中国的应对,载 现代国际关系 2018 年第1期,第29-36页。-50国重新对亚太地区投入更多的精力,尤其是应对中国崛起造成的影响。由于哈珀本人及其所属的保守党的众多议员都相信美国利益和加拿
15、大利益深深挂钩,哈珀政府的外交政策会寻求与美国的外交政策协调一致。对此,哈珀政府对亚太地区的事务投入了更多精力。自2009年起,时任总理哈珀开启了“重新接触”亚太地区的努力,主要举措包括大力发展与亚洲国家的贸易和投资往来,并参加美国和泰国之间举行的“金色眼镜蛇”(Cobra Gold)军事演习,与日本签订防御合作协议,与菲律宾签署安全合作备忘录等。哈珀政府还将对华关系作为外交重点,其政策以“政冷经热”著称,在深化和中国贸易往来的同时对中国开展价值观外交。哈珀政府的举措既是为了扩大加拿大在亚太地区的经济联系,也是为了扩展加拿大的地区影响力,贯彻加拿大外交传统中的价值观色彩。直到哈珀政府执政末期,
16、一个糅合“亚太”和“印太”的概念才开始在加拿大政界浮现,即“印度-亚洲-太平洋地区”(Indo-Asia PacificRegion)。它的出现可以追溯至2014年加拿大上议院的一份报告当中,上议院议员丹尼尔朗(Daniel Lang)将“印度-亚洲-太平洋地区”解释为“从印度延伸到日本,一直到澳大利亚和新西兰”的地区,上议院认为该地区对于加拿大的国防安全而言非常重要。但是这个概念没有得到大规模使用,只有加拿大军方零星地把它当作亚太地区的同义词。哈珀政府没有迅速采纳“印太”概念的原因很可能是在哈珀政府的认知中,亚太地区已经囊括了“印太”强调的印度次大陆。2006年,哈珀政府推出“亚太门户与走廊
17、计划”(The Asia-Pacific Gateway and CorridorInitiative),试图强化西海岸的交通基础设施建设以促进加拿大和亚太地区的经贸往来,而印度已经处在这个关于亚太地区的计划之中。2014年,加拿大国防部发布的未来的安全环境(2013-2040)文件清楚地认识钱皓:哈珀政府对华政策刍议,载 国际观察 2009年第1期,第69-73页。James Manicom,“Canada s Role in the Asia-Pacific Rebalance:Prospects for Cooperation”,Asia Policy,No.18,2014,pp.111
18、-130.“Proceedings of the Standing Senate Committee on National Security and Defence”,October20,2014,Senate Canada,41st Parliament,2nd Session,2013-14,No.9.“New Leader at the Helm of Maritime Forces Pacific”,Department of National Defence,July22,2016,https:/www.canada.ca/en/department-national-defenc
19、e/news/2016/07/new-leader-at-the-helm-of-maritime-forces-pacific.html.“The Asia-Pacific Gateway and Corridor Initiative”,Transport Canada,2006,p.17.加拿大“印太战略”分析:缘起、主要内容及影响-51战略决策研究2023年第4期到中国、朝鲜半岛、印度以及东南亚地区地缘政治、经济、科技等领域的发展态势对于加拿大国家安全而言显得愈发关键,文件并没有使用“印太地区”的表述,而是称“亚太地区在地缘战略上的重要性将越来越大”。同年,哈珀政府在论及加拿大在亚太地
20、区的防务合作时,涵盖的地区有东北亚、东南亚、大洋洲和“西南亚”,其中“西南亚”指的是“西起阿富汗,东至印度,北至前苏联各加盟共和国,南至印度洋的地区”。哈珀政府认知中的亚太地区甚至要比“印太地区”拥有更加广大的范围。(二)特鲁多政府时期“印太”概念的登场(2015-2021)哈珀政府对于“印太”概念的冷处理没有妨碍它的扩散。2017 年12月,美国特朗普政府发布的美国国家安全战略文件中正式把“印太地区”视作美国需要予以重视的地缘政治区间。特朗普政府称美国在“印太地区”所要做的就是阻止中国“取代”美国在其中的地位。更重要的是,特朗普政府在文件中提出建设“自由开放的印太”(free and ope
21、nIndo-Pacific,以下简称 FOIP),即在“印太地区”保持自由开放的航道,透明的基础设施融资做法,不受阻碍的商业,以及和平解决争端。“印太”已经不仅是对地理范围的界定,而是跃升为一种蕴含价值导向的构想,兼具强烈的针对中国的色彩。虽然是日本而不是美国首次提出 FOIP 构想,但美国对FOIP 的使用让“印太”的影响力迅速提升。2019年12月,美国国务院发布自由、开放的印太地区:推进一个共同愿景文件,美国基于FOIP的“印太战略”展现出更加清晰的脉络。由于美国在国际社会上拥有重要话语权以及庞大的盟友伙伴体系,美国的做法让其许多盟友和伙伴都逐渐采取后续行动来回应美国以FOIP为核心的“
22、印太战略”。特鲁多政府也观察到“印太”概念的扩散,“印太”开始出现在加拿大对外交往的表述之中。特鲁多政府关于“印太”最早的表述可以追溯到2017年4月的“七国集团”外长共同声明,声明认识到“确保地中海、几“The Future Security Environment 2013-2040”,Department of National Defence,August2014,p.11.“Canadas Defence Relations in the Asia-Pacific Region”,Government of Canada,June 1,2014,https:/www.canada.c
23、a/en/news/archive/2014/06/canada-defence-relations-asia-pacific-region.html.“National Security Strategy of the United States of America”,White House,December 2017,pp.45-47.-52内亚湾和印太海域开放和自由的重要性”。2018年2月,特鲁多在印度与印度总理莫迪举行会晤,双方就经济、安全、政治、环境等问题达成了多项共识。其中,两位总理重申了“根据国际法,包括 联合国海洋法公约规定的国家权利和管辖权,在整个印太地区进行合法商业活动
24、、航行自由及飞越自由的重要性”。然而特鲁多政府此时不急于追随美国并推出加拿大的“印太战略”,而是选择先支持日本提出的FOIP。2019年4 月,特鲁多与时任日本首相安倍晋三会晤时强调了双方“维护自由开放的印太地区的共同愿景”。2020年9月,特鲁多与时任日本首相菅直人进行通话,欢迎加日两国就FOIP 开展合作。2021年5月,加拿大时任外长马克加诺(Marc Garneau)和日本时任外务大臣茂木敏充(MotegiToshimitsu)会晤,双方基于FOIP的共同愿景提出六个合作领域,预示两国正式就FOIP开展实质性合作,合作内容走向具体化。根据2022年10月出台的加拿大-日本建设自由开放的
25、印太行动计划,六个合作领域聚焦于法治建设、维和行动及人道主义援助、公共卫生、能源安全、自由贸易以及环境保护等。特鲁多政府未紧随美国出台“印太战略”,而是选择与日本的“印太战略”展开高度合作的主要原因在于,一方面,围绕 FOIP 的“印太战略”很大程度上是美国为了开展对华竞争而提出的概念,但是特鲁多政府并没有迫切的需求驱动其像美国一样在多方面对中国开展竞争。基于中国能够为加拿大带来可观的经济利益以及迎合中国崛起,特鲁多政府执政后一度强化了中加之间的政治和经贸联系。即便中加关系在2018年左右开“Joint Communiqu:G7 Foreign Ministers Meeting”,Unive
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