比较视野中的专门协商机构.pdf
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1、废州社院學部2023年第2 期No.2 2023(Serial No.81)JOURNALOFGUANGZHOOFSOCIALISM州社会主义学院学报2023年第2 期(总第8 1期)比较视野中的专门协商机构谈火生摘要:发挥专门协商机构作用,是新时代人民政协的新使命。准确理解和把握这个新使命,对于推动这一具有中国特色的制度安排更加成熟更加定型具有重要的理论和实践意义。本文将人民政协置于国际视野之中,从协商程序的设计、协商与决策的关系、协商的非政策功能等三个方面,对人民政协和国外专门协商机构进行比较,以期更好地认识人民政协的比较优势及其不足。在此基础上,提出进一步改进人民政协工作的政策建议:发挥
2、人民政协的独特优势,夯实专门协商机构的制度基础;深化人民政协理论研究,加强与国际学术界交流,讲好中国协商民主的精彩故事;借鉴国外专门协商机构的经验,进一步完善专门协商机构制度。关键词:人民政协;专门协商机构;协商程序;协商与决策;非政策功能中图分类号:D627文献标识码:A文章编号:16 7 2-3 5 6 2(2 0 2 3)0 2-0 0 0 5-12在社会主义协商民主的理论和实践探索中,人民政协被赋予了专门协商机构的性质和功能。2014年9 月,习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立6 5 周年大会上的重要讲话中首次提出,人民政协是“专门协商机构”,强调“把协商民主贯穿履行职能全过程
3、”1。次年,中共中央印发的关于加强社会主义协商民主建设的意见强调“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用”,第一次将人民政协的这一性质定位写入党的文件 2 。自此,专门协商机构作为社会主义协商民主和人民政协研究领域的一个重要议题吸引了众多研究者的目光。问题的提出和研究对象的选择对于专门协商机构这一新的性质定位,学界已经展开了深人的研究。具体而言,既有研究在如下几个方面取得了较为丰硕的成果:第一,专门协商机构的基本性质和定位。陈惠丰将这一性质定位置于中国新型政党制度的背景下加以考察,认为中国政党制度不同于西方以竞争为特征的政党体制,而是以合作与协商为特征的新型政党制度,人民政协
4、作为专门协商机构是多党合作和政治协商的重要机构,具有不可替代的作用 3 。马雪松则将专门协商机构置于国家治理体系和治理能力现代化的格局中加以考察,收稿时间:2 0 2 3-0 3-12基金项目:本文系国家社会科学基金项目“完善人民政协专门协商机构制度研究”(项目编号:2 0 STA069)的阶段性成果。在本文写作过程中,清华大学2 0 18 级本科生朱益孝同学帮忙查阅和整理了相关资料,特此致谢!作者简介:谈火生,男,清华大学社会科学学院政治学系副教授。北京,10 0 0 8 4。6该州社院學郭2023年第2 期认为人民政协作为专门协商机构体现了中国特色社会主义民主政治的优势,应将人民政协政治协
5、商更好地纳人国家治理决策过程,发挥政治协商在国家治理中凝聚共识的功能 4。程竹汝和谈火生则强调专门协商机构在社会主义协商民主体系中的独特地位和作用。程竹汝认为,专门协商机构是针对人民政协在协商民主体系中独特地位的新概括5】。谈火生则进一步指出,作为专门协商机构,人民政协要加强与其他协商渠道衔接配合、推动社会主义协商民主体系建设不断完善;充分发挥其制度优势,推动协商与决策的有效衔接 6 。第二,专门协商机构建设的任务和成就。刘佳义从历史的角度梳理人民政协职能的发展,强调凝聚共识是人民政协的重要职能,应把握好“引”与“领”、“同”与“异”、“内”与“外”的关系。同时,要加强人民政协制度建设,完善制
6、度体系,丰富协商形式,健全协商程序 7 。朱步楼、宋雄伟和谈火生则关注专门协商机构民主监督职能的发挥,从认知、行动和支持三个维度部析了协商式监督不力的原因,并提出相应的政策建议 8。大量的研究将目光投向专门协商机构的制度运行,讨论提案办理协商、对口协商、专题协商、界别协商、远程协商等不同的协商形式及其程序 9 。谈火生、张月卓通过对十二届全国政协最重要的制度创新一一双周协商座谈会的系列研究,不仅揭示了专门协商机构的具体运行机制,而且将其置于比较的视野之中,凸显了人民政协在政策过程中的独特优势 10 。谈火生、于晓虹通过多案例比较,揭示了专门协商机构制度创新扩散的特点和机制,并在此基础上提炼出“
7、倡导一选择”型创新扩散模式 】第三,专门协商机构与其他协商渠道的衔接。专门协商机构与其他协商渠道的有效衔接是社会主义协商民主体系建设的题中应有之义。尤其是党的十九大以来,十三届全国政协和各地方政协在这方面进行了大量探索,涌现出丰富多彩的实践形态。刘佳义指出,“不建机构建机制”是推动政协协商与基层协商有效的重要特征和策略 12】。王国勤基于浙江经验探讨了构建市级政协“融协商”体系的框架与方法 13 周燕妮以某市人民政协参与基层治理实践为例,探讨了专门协商机构如何利用其制度优势,破解“集体行动”困境的难题 14综上,既有研究对专门协商机构的性质定位进行了比较深人的探讨,对近年来人民政协的制度建设和
8、制度创新也进行了广泛的研究,并试图从理论层面对之进行总结。尽管也有个别研究基于比较的视角,对专门协商机构的特色和优势进行了探讨,但多局限于将其与其他协商渠道进行比较,尚缺乏在更开阔的视野中将其与其他专门协商机构进行系统比较。事实上,专门协商机构这一术语的内涵和外延有广义和狭义之分。狭义的“专门协商机构”专指人民政协,这一术语是党中央对人民政协作出的新的综合性定位,鲜明标识了人民政协的民主性质、协商特征和专门属性,综合承载了人民政协的性质定位、职能定位、制度定位和工作定位15 。广义的“专门协商机构”则包括所有以协商为其专门职能的机构,从这个意义上讲,世界范围内专门从事协商活动或协商民主研究的组
9、织和机构亦可囊括其中。尽管它们在组织形式、协商活动的性质等方面与我国的人民政协存在诸多差异,但它们在不同文化背景下所开展的协商实践还是包含着许多共性的内容,它们在协商中所积累的经验和对协商的研究成果可以成为他山之石,为新时代人民政协的建设提供有益的参考。基于以上考虑,本文拟采用广义的专门协商机构定义,基于比较的视角,从协商程序的设计、协商与决策的关系、协商的非政策功能等方面,对人民政协和世界范围内其他的专门协商机构进行比较。一方面,在比较中进一步明确人民政协作为专门协商机构的比较优势;另一方面,在比较中借鉴其他专门协商机构的经验,为进一步完善人民政协制度提供参考。首先我们需要明确比较的对象。尽
10、管很多西方学者将议会作为协商民主的典范,但议会不是专门协商机构,协商只是其在履行自身职能的过程中所使用的基本手段,因此,本文不拟将其纳人专门协商机构的范畴。按照本文对专门协商机构的宽泛定义,国外的专门协商机构包括专门从该州社院學報2023年第2 期事协商民主研究以及专门从事协商活动的组织和机构。这些机构有的具备政府背景,有的没有政府背景;有的是政策导向,有的则不是政策导向。按照这两个标准,我们可以将其分为三种基本类型型(见表1)。表1国外专门协商机构类型政府背景是否(I)(I)是丹麦科技新民主进程中心、委员会规划小组政策导向()否国家议题论坛、斯坦福协商民主研究中心第I种类型的专门协商机构具有
11、政府背景且协商活动是政策导向的,属于这种类型的专门协商机构主要是丹麦科技委员会;第种类型的专门协商机构没有政府背景,但其协商活动是政策导向的,属于这种类型的专门协商机构主要包括新民主进程中心和规划小组等;第种类型的专门协商机构既没有政府背景,其协商活动也不是政策导向的,属于这种类型的专门协商机构主要包括国家议题论坛和斯坦福协商民主研究中心。其中,国家议题论坛更侧重于公民教育,它所讨论的议题涵盖面较广,从国家层面的议题到社区层面的议题均有涉及;斯坦福协商民主研究中心更关注协商民主理论研究。下面,我们对这五个国外专门协商机构的基本情况做一个简单介绍,为后文的讨论奠定基础。(1)丹麦科技委员会(Da
12、nish Board of Tech-nology)1986年,丹麦科技委员会根据丹麦议会的要求成立,现在由非营利性的基金会管理。其主要工作是接受丹麦议会的委托,就存在潜在风险或技术不确定性的科技议题开展协商。它的主要特点是通过扩大参与范围,将普通民众纳人决策评估过程,一方面,通过不同视角的交融,提高科技决策的水平;另一方面,通过充分的公共讨论,提高公众对科学技术相关政策的理解。成立30多年以来,丹麦科技委员会在协商民主研究和实践方面取得了丰硕的成果,开发了多种形式的协商民主方法,例如,有共识会议(ConsensusConference)、公民峰会(Citizen Summit)、欧洲说(Eu
13、rope Say)、愿景工作坊(ScenarioWork-shop)、参与式技术评估方法(ParticipatoryTech-nology Assessment Methods)、利益相关者工作坊(St a k e h o l d e r Wo r k s h o p)等。其中,共识会议、愿景工作坊等形式被广泛运用于世界各地的政策制定,在一些地区成为标准的协商民主流程。(2)新民主进程中心(CenterforNewDemo-cratic Process新民主进程中心原名为杰斐逊中心(Jeffer-sonCenter),19 7 4年由美国政治学家内德克罗斯比(NedCrosby)创立,于2 0
14、 0 2 年停止运营。其设计初衷是为了解决当时美国政治中存在的诸多问题,如政党操弄、政府决策过程的腐化、选举功能的失效,重建一种能够凸显理性和同理心的公共事务讨论和候选人评估制度。杰斐逊中心对协商民主的最大贡献,是参考美式陪审团制度发明了针对普通公民的公民陪审团(CitizenJu-ry)。截至2 0 0 2 年,该中心在美国举办了3 1场公民陪审团会议,在英国和澳大利亚等国家举办了200多场同类活动 16(3)规划小组(The Plan Cell)规划小组是19 7 0 年由德国的彼得迪内尔(Pe t e r D i e n e l)教授设计的一种协商民主模式,这一模式在具体操作方式上与公民
15、陪审团有颇多相似之处。但是,它与美国版本的公民陪审团之间有一个很大的差别:其协商议题大多由地方政府委托开展,也有少数议题由州和联邦机构委托 17 。而且,它一开始就和政府签订了一个响应契约,这个契约规定,政府必须考虑并正式回应规划小组的提议,即便不接受规划小组的倡议,也必须说明理由18 。规划小组和新民主进程中心是大众型协商民主实践最早的探索者,它们构建的协商形式对后来的专门协商机构产生了较大的影响。(4)国家议题论坛(National Issues Forum)国家议题论坛于19 8 1年由凯瑟琳基金会(K e t t e r i n g Fo u n d a t i o n)资助成立,这是
16、美国一个非营利性无党派组织,其基本目标是通过促进公8该州社院學郭2023年第2 期民参与重要社会问题的讨论来改善民主,推动民众超越肤浅而盲目的意见,走向成熟的公共判断。因此,通过协商实现公民教育是论坛的重要努力方向。该论坛成立后发展迅速,很快形成了一个全国性组织网络,在全美3 0 个州建立了3 3个培训中心,并与大量各种类型的组织建立了合作关系。仅19 9 3 年一年就运作了1440 个成年人项目、2 6 0 0 个高中生项目,有13 6 0 个社会组织参与其中,包括图书馆、教会和其他团体,他们利用论坛所提供的议题手册和方法开展协商活动 19(5)斯坦福协商民主研究中心(CenterforDe
17、liberative Democracy斯坦福协商民主研究中心由詹姆斯菲什金(Ja m e s Fi s h k i n)创立。菲什金本人是协商民主理论的重要代表人物,他创立研究中心的目的就是将自己的理论付诸实践,通过协商民主改善美国民主的质量。尽管该中心在世界各地开展了10 0多场协商民主活动,但其实践最多的还是在美国本土。其中,有一个项目比较重要:民治项目(b y t h e p e o p l e),它旨在将知情公民的意见纳人国家重要议题的讨论之中。中心最大特点是形成了一套独特的协商式民意调查方法,并通过实验性协商活动开展学术研究。二、协商程序的设计中共中央关于加强社会主义协商民主建设的
18、意见强调,要建立“程序合理、环节完整的协商民主体系”,将规范协商程序放在重要的位置。近年来,人民政协在完善协商程序方面取得了可喜的成果。全国政协着力加强工作制度建设,制定修订重要工作制度近百项。例如,制定协商工作规则、提案办理协商办法等,推动了政协协商程序更加规范;制定进一步提高协商议政质量的意见、协商议政质量评价工作办法等,有效提升了协商质量。与此同时,各地政协结合实际,不断创新,建章立制,创设“委员会客厅”“民生议事堂”“微建议”等各具特色的协商平台,形成了可操作性很强的协商流程,提升了协商工作的科学化制度化水平。国外的专门协商机构也非常注重协商程序的设计,无论是丹麦科技委员会的共识会议、
19、新民主进程中心的公民陪审团,还是斯坦福协商民主研究中心,它们都基于自身对协商和民主的理解,设计出相应的协商程序。而且,它们都非常关注协商程序的规范性。相比较而言,人民政协与国外专门协商机构的协商程序在协商议题的产生机制、协商人员的确定、协商活动的开展和协商效果的评估等方面,存在诸多差异。协商议题的产生机制由于人民政协在中国政治体系的特殊地位,人民政协的协商议题大多源于党委政府的中心工作,很多时候是受党委政府委托,就相关议题开展协商。与国外专门协商机构相比,人民政协在议题产生机制上有两个特点:第一,议题产生机制的计划性。各级政协每年都会制定年度协商计划,而且会将计划报送同级党委,从而将政协的协商
20、工作纳人党委的总体工作格局之中。第二,议题产生机制的民主性。年度协商计划的产生不是由政协领导自行产生,而是在广泛征求政协委员意见的基础上产生,从而保障了协商议题的质量 2 0 与之相比,国外专门协商机构在议题产生机制上存在较大差异。一方面,国外的专门协商机构一般没有年度协商计划,其运作是项目制的,就哪些议题开展协商,在很大程度上取决于其资金状况和争取项目的情况。有政府背景的丹麦科技委员会专门承接丹麦议会委托的议题,资金也有保障。没有政府背景的专门协商机构在议题产生机制上有较大的自主性,但受制于资金的约束,计划不一定能实现。例如,斯坦福协商民主研究中心曾计划在美国大选前组织一场关于投票给谁的协商
21、活动,但是,该活动由于未能筹措到足够的资金只能搁浅。此类专门协商机构有些有稳定的基金支持,其议题产生相对灵活,如国家议题论坛;有些则缺乏稳定的资金支持,协商什么在很大程度上受制于人,最典型的是新民主进程中心。该中心经常因为资金问题朝不保夕,很多设想无法实现,最后也因为资金问题关门歇业 2 1协商人员的确定在协商人员的确定问题上,中外专门协商机构也存在较大差异。这主要表现在以下两个方9该州社院學郝2023年第2 期面。1.协商人员产生的原则,人民政协和国外专门协商机构的侧重点不同。在政协协商中,参与协商的主要是各级政协委员;而在国外的专门协商机构所组织的协商活动中,参与协商的主要是普通公民。但不
22、管是政协委员还是普通公民,组织者都面临着同样的困扰:如何处理专业性和广泛性之间的关系?相比较而言,人民政协更侧重专业性,强调发挥政协委员智力密集的优势,“协商民主本质上就是重质量的,而人民政协作为专门协商机构更应当有高质量、专业化的协商水平”2 。基于此,人民政协在协商人员的选择上注重邀请具有相关知识背景的委员参加特定议题的协商。即使邀请委员之外的人员参加,也是邀请议题相关领域的专家学者。双周协商座谈会就是最典型的例子,每次与会的2 0 人中,约15 位是具有一定专业背景的委员,2-3 位是该领域的专家,2-3 位是相关部门的领导,他们都具有与协商议题相关的专业知识 2 3 与之不同,国外的专
23、门协商机构更侧重广泛性和代表性,强调所有可能受到政策影响的人都应有权参与到协商过程中来。即便是以科技议题为主的丹麦科技委员会,它所组织的协商活动主要也是邀请外行公民参加,而不是专家参加。在它看来,科学不仅仅是一个技术问题,而且是社会建构的产物。新技术所引发的问题不能局限于纯粹的专业领域来加以考量,而应考虑普通民众的看法。例如,转基因技术就牵扯到社会伦理方面的问题,因此,有关转基因问题的协商就需要外行公民的参与 2 42协商人员产生的方法不同。人民政协协商人员的产生一般是自愿报名与指定相结合。在具体操作中,政协协商一般会按照协商议题的性质,由相关的专委会负责前期的组织工作,它们会在前期的调研过程
24、中了解哪些委员对这一议题具备专业知识和兴趣,然后定向邀请。而国外的专门协商机构为了保证参与协商的普通公民具有足够的代表性,普遍采用抽样的方法来选取参与者。以丹麦科技委员会组织的共识会议为例,委员会首先通过随机抽样产生2 0 0 0人的名单,向他们发送邀请函。想要参加的公民必须给丹麦科技委员会写一封信,说明自身情况及其参与动机。然后,委员会按照分层抽样原则,综合考虑地区、年龄、性别、教育、职业等因素,在这些申请人中(约12 0-15 0 人)抽样产生15-2 5 名公民作为参与者 2 5 。这方面最有代表性的是斯坦福协商民主研究中心,由于其抽样产生的代表人数较多,可能多达几百人的规模,能更好地反
25、映样本母体各方面的特征,被认为是协商实践的“黄金标准”2 6(三)协商活动的开展从协商活动的开展情况来看,人民政协与国外专门协商机构也存在较大差异。其中,有三个方面的差别值得关注。1.协商活动的主持人存在专业和非专业之分。人民政协没有专业的主持人,协商活动一般由政协或政协各部门的领导主持。而国外专门协商机构所组织的协商活动一般由职业主持人或受过专门培训的主持人来主持。以国家议题论坛为例,它对主持人的培训,并不是培训其对相关议题的专业知识,相反,它认为主持人不需要是协商议题方面的专家。原因在于,如果协商参与者知道主持人是这个领域的专家,可能会引发寒蝉效应一一参与者会依赖主持人提供“答案”,而不是
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