地方隐性债务、官员激励与PPP投资.pdf
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1、2023年6 月第36 卷第3期广西财经学院学报Journal of Guangxi University of Finance and EconomicsJun.2023Vol.36No.3地方隐性债务、官员激励与 PPP投资刘穷志,赵大鹏,刘夏波(武汉大学经济与管理学院,湖北武汉430 0 7 2)【摘要中国已成为全球最大PPP市场,但存在隐性债务风险问题,其背后地方政府采用的PPP机制函待研究。研究探讨地方政府隐性债务、官员激励对地方政府采用PPP模式的影响作用,运用财政部PPP项目库、官员特征及经济社会发展等数据集,对具有典型隐性债务特征和PPP特征的2 0 14一2 0 18 年地级
2、行政区面板数据进行实证研究。研究发现,地方隐性债务、官员变更显著促进地方PPP投资,隐性债务对PPP项目的正向影响在官员变更时会减弱,反映地方采用PPP模式更多是融资导向,这是地方官员晋升激励与规避责任激励效应的综合结果;因晋升激励存在年龄“窗口期”,官员年龄与PPP投资呈现倒U型关系;但规避责任激励持续存在,大龄官员样本中隐性债务对PPP的影响系数较年轻官员样本更大。同时,经济发展水平、人口规模与财政能力显著促进了地方PPP,而固定资产投资水平显著抑制了地方PPP,对外开放水平与PPP无显著关系,此外政府激励政策对地方PPP带来显著影响。研究建议完善地方PPP项目管理,健全官员激励约束机制,
3、提高PPP透明度。关键词 地方政府隐性债务;官员激励;PPP;融资导向中图分类号 F812文献标识码 A文章编号 16 7 3-56 0 9(2 0 2 3)0 3-0 0 0 1-16一、引言地方公共产品融资核心问题是将项目收益与成本内部化,匹配资产与债务期限,提高效率,推动增长,管控风险。在财政资金受限情况下,仅靠政府资金难以满足基础设施发展的投资需求。政府和社会资本合作(PublicPrivatePartnership,PPP)模式是政府按照市场化原则与社会资本建立长期合作关系,在公共产品设计、建设、维护及运营上,运用社会资金、技术、知识及管理能力,并通过使用者付费及必要的政府付费使其获
4、得合理投资回报,填补政府供给与人们需求之间的公共产品供需缺口。目前,二十国集团、亚洲太平洋经济合作组织以及世界银行、亚洲开发银行等多边机构都在推广PPP模式。党的十八届三中全会提出,允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营,2 0 14年国务院关于加强地方政府性债务管理的意见指出,建立规范的地方政府举债融资机收稿日期 2 0 2 2-0 9-0 1;修回日期 2 0 2 3-0 3-2 0【基金项目国家社会科学基金重大项目(14ZDA029);教育部人文社会科学研究规划基金项目(2 0 YJA790045);武汉大学自主科研项目(MSK008)。作者简介 刘穷志,男,湖北浠水人
5、,武汉大学经济与管理学院二级教授、博士研究生导师,研究方向:PPP、财政理论和政策;赵大鹏,男,河南新蔡人,武汉大学经济与管理学院博士研究生,研究方向:政府投资;刘夏波,男,重庆人,武汉大学经济与管理学院博士研究生,研究方向:政府债务。1第36 卷制,推广使用政府与社会资本合作模式。截至2 0 2 3年1月末,全国PPP综合信息平台项目管理库累计人库项目达10 338 个、投资额16.7 8 万亿元,中国已成为全球规模最大的PPP市场。但当前PPP项目存在落地难、效率低等问题2 。按照PPP模式操作指南,地方政府根据物有所值(VFM)评价方法和财政承受能力来评估项目,确定PPP模式,社会资本方
6、能进入实施。PPP项目由地方政府主导发起,地方政府对后续落地、实施及管理负有政府方责任。探讨PPP风险与问题需要研究地方政府采取PPP的动机和运用的相关风险与问题管控。当前地方政府隐性债务风险突出,需要积极稳妥化解存量债务风险,坚决遏制隐性债务增量3-4。在官员晋升激励与规避责任激励下,有效识别PPP与地方政府隐性债务之间的机理,对防范、化解地方政府债务风险,推动地方高质量发展具有重要意义。基于既有研究基础,本文在理论分析上,将地方政府债务、官员激励同时纳入了PPP模式分析框架,拓宽相关领域的研究范围;在实证分析上,综合考虑地方经济社会因素及中央激励政策冲击,弥补隐性债务、官员激励与PPP关系
7、的实证研究缺陷,为有关部门决策提供参考。二、文献评述与研究假设(一)文献评述与传统公共服务相比,PPP在合同中捆绑了前期投资和后续服务,能释放公共财政资金,减缓财政资金支出压力5,被视为改进社会公共服务、控制地方债务规模和促进经济增长的有效政策61。既有的文献从多个方面讨论PPP模式利弊和适用范围、风险分担并提出相关政策建议7 ,积累了较多研究成果。1.PPP与政府债务一是地方政府采用PPP有隐藏债务的动机。既有文献证实了PPP纳入公共预算标准的模糊化,有利于政府粉饰预算赤字。PPP允许项目延期付款,一些公共决策者可能将PPP相关债务放在资产负债表中隐藏起来8 ,使得相关债务能够在政府资产负债
8、表外处理9 。但上述文献未涉及中国财政分权和晋升激励的政治环境因素。二是地方政府债务与PPP投资额之间关系。Hare10 1认为,政府通过基础设施PPP,在掩盖政府支出同时可刺激支出快速增长。Hammamietal.11)利用世界银行参与基础设施建设(PPI)数据库19902003年数据分析发现,政府债务负担重的国家更倾向于采用PPP模式;但Sharma12 利用1990一2 0 0 8 年期间私人参与基础设施(PPI)的数据集研究发现,政府债务对PPP投资影响并不显著。在国内,李升13 研究认为,PPP与地方发债两者此消彼长;但姚东等【14 实证发现,PPP规模与地方债务存在正向关系。中外既
9、有文献证实了政府债务与PPP投资两者存在关联,但未有一致结论。2.PPP与官员激励广西财经学院学报2023年财政部发.推动PPP规范发展、阳光运行一一管好PPP,助力扩大有效投资Nl.人民日报(海外版),2 0 2 3-0 1-31(11)。2第3期政府官员作为公共利益的代理人,同时也是有自身利益的经济人。此两类属性决定政府官员在PPP问题上既要考虑PPP的公共利益,又要考虑官员自身晋升。同理,地方官员面临追求正向结果的晋升激励以及避免负面结果的规避责任激励,政府行为与官员行为有密切关系【15。PPP属于公共投资项目,官员公共决策会受到机会主义或外部压力的影响,因此有必要研究官员动机与行为。在
10、经济学领域,现有文献对前者激励研究相对较多,对后者激励研究较少。在西方国家,PPP为当前用户和选民提供公用事业项目的收益,同时将成本分摊给未来的政客和纳税人,这对政府官员争取选民的政治支持更有利【10 。同时,传统模式下基础设施项目的成本超支、收入高估等问题很难被掩盖,而使用PPP可使政府免受因项目失败带来的负面政治风险16 。上述文献为本文拓宽了研究思路,但国内外官员的政治激励差别较大,需进一步对中国的官员激励与PPP投资之间的关系进行理论分析与实证研究。与西方国家相比,中国地方官员在经济发展中扮演着更积极和重要的角色,官员晋升锦标赛是中国经济奇迹的重要根源17 。作为常态化的政治活动,主政
11、官员变更会改变竞争规则,引发的政治环境波动对地方经济产生最直接、最重要的影响【18 。现有文献发现了主政官员变更对于城市建设【19 、企业投资2 0 等方面的影响,王卓君和郭雪萌【2 1 利用省级面板数据发现,官员晋升激励会抑制PPP,验证了官员变更影响PPP的观点。综合来看,相关研究取得重大进展,但仍存在不足:一是结合中国制度开展PPP实证研究还不够,缺乏从地方政府隐性债务、政府官员激励与政府投融资行为(PPP模式)的内在机理研究分析。二是利用地级行政单位数据实证研究地方债务与PPP关系的文献较缺乏,地方政府是PPP项目的最主要发起与决策者,也是地方债务最主要的举债用债者,从地级行政单位展开
12、实证研究,能够更准确地揭示地方债务和PPP之间的内在关联。即使有文献采用地级市数据进行研究【2 2 ,但并未包括自治州、地区与盟等地级行政单位数据。三是对宏观经济下的微观运行机制研究还不足,现有文献不够重视地方官员激励对地方PPP的影响,即使有文献涉及了地方官员的晋升激励【2 3 但并未包括规避责任激励,尤其是对于错过晋升时间窗口的大龄官员,其目标更多在于寻求避免问责平稳退休的规避责任激励,晋升激励已不具备充分的解释力。本文可能的边际贡献在于:第一,本文创新地将中国地方政府隐性债务(政府债务风险)、官员激励与地方决策PPP模式(政府投融资行为)纳入统一分析框架,同时结合中国地方治理机制来分析,
13、避免就债务论债务或就PPP论PPP的片面研究;第二,本文采用地级行政单位的PPP、地方隐性债务等面板数据,结合地方官员的个体微观数据进行实证研究,克服已有文献采用省级或国家级样本数据导致的观测次数较少的缺陷,得出的分析结论更为可靠;第三,本文分析中央重大政策下的微观运行机制,实证分析地方PPP项目的动机与主要影响因素,既考虑官员的晋升激励也考虑其规避责任激励,提供的经验证据更为扎实,丰富了地方政府决策采用PPP模式动机的探讨。(二)研究假设政策创新受当地政治和经济因素的影响,包括当地市场特征、财政能力和政治权力等2 4。PPP由地方政府主导,政府及官员的需求意愿决定了PPP模式的采用和推广。本
14、文重点对官员决策3刘穷志,赵大鹏,刘夏波:地方隐性债务、官员激励与PPP投资6月第36 卷PPP的政治激励和地方政府的经济目标激励进行论证分析。1.地方隐性债务与PPP模式选择机制理论上政府通过税收获得财政收入,投人基础设施建设,供给公共产品。但因财政难达平衡,需要通过举债或其他方式为公共产品供给融资。通过融资平台公司违规举借而形成隐性债务时有发生4,于是PPP模式成为防范地方债务风险和稳定地方投资的重要政策工具3】。地方隐性债务与地方PPP模式的影响机制主要受地方政府两类目标影响:一是在地方控制债务目标下,采用PPP化解存量政府债务风险。一方面地方政府主动通过PPP来化解存量风险。为应对日益
15、增长的地方债务,中央明确表示通过PPP模式化解地方政府债务风险14。在国家政策激励下,各地方政府主动采用PPP来化解存量债务。另一方面地方政府被动采用PPP来承接存量隐性债务。近年来中国出台了多项规定,限制地方融资平台原有融资渠道,但存量隐性债务面临到期后还款问题,对此,地方政府倾向于以重新打包地方融资平台债务的形式来推动PPP2 5。二是在地方经济增长目标下,采用PPP拉动新项目投资增长。现阶段财政资源短缺改变了政府对公共投资支出的选择。一方面,主动采用PPP,避免新增隐性债务。按照政府会计准则,在PPP模式下政府能将公共支出转移为企业或项目负债,由此降低政府负债率2 6 。PPP模式能在避
16、免新增隐性债务下推进项目建设,增加项目投资。另一方面,被动采用PPP,推动新项目。地方政府融资需求大,但由于原有融资平台受到限制,地方政府举债渠道与额度均受限,地方政府通过引入PPP模式,撬动社会资本,形成多元资金投入机制。基于上述分析,笔者提出:假设1:地方政府隐性债务余额越大,一方面意味着地方政府降债压力更大,通过PPP化解存量政府债务实现控债目标的动机更强;另一方面意味着地方政府财力限制越大,通过PPP拉动新项目投资实现经济增长的意愿更强。在两方面影响下,地方隐性债务与PPP投资呈正向关系。2.主政官员激励与PPP模式选择机制在中国制度背景下,地级行政区主政官员为党委书记(市委、州委、盟
17、委和地委书记)与行政主官(市长、州长、盟长和行署专员),在晋升考核【2 7 和履职问责机制下,为追求晋升和避免问责,主政官员有较大的动力去发展经济和制定地方发展政策,包括PPP。地方官员面临晋升激励和规避责任激励两类主要激励。一是在官员晋升锦标赛下的扩大投资激励。一方面是官员变更的影响。地方政府主政官员频繁调动催生了短期化政策,新官员上任开始着力推出有助于增加投资的政策18 ,在有限任期内尽快实现更突出的政绩。由于PPP有杠杆效应,短期内无还债压力,地方官员优先选择采取PPP扩大投资,以保证增长效应在任期内充分体现。因而在地方官员任职初期,晋升激励下采用PPP模式干预经济的动机强烈,推动PPP
18、投资扩张。另一方面是官员年龄的影响。地方官员晋升激励与年龄间呈现出倒U型关系,年龄太小缺乏“资历”,年龄太大则可能错过“窗口期”,地方官员通常面临“退居二线”的临界年龄(一般在54一55岁),当官员过了临界年龄之后晋升激励大幅下降19 ,将更追求平稳退休,规避责任广西财经学院学报2023年国务院关于加强地方政府性债务管理的意见将PPP模式作为“建立规范的地方政府举债融资机制”,财政部明确“通过PPP模式转化为企业债务的不纳入政府债务”。4第3期激励效应上升。在此非线性晋升激励影响下,官员年龄也将非线性地影响地方PPP。二是在官员避免隐性债务问责下的债务规避责任激励。政府对PPP模式下债务的还款
19、规模和时间并不确定,构成债务风险的权责时空分离,诱发地方政府官员的规避责任动机【2 8 。随着中央加大对地方政府债务风险的问责,地方政府官员有债务规避责任动机,但对于任期内债务和任期外债务的态度有别:一方面,官员对任期内的存量项目,隐性债务越大,越是喜欢通过PPP来化解存量债务,或者通过PPP来隐藏隐性债务,递延债务,实现“跨期规避责任”向后任“甩包”,以通过考核进一步谋求晋升,此时隐性债务余额与PPP呈正向关系;另一方面,新任官员为规避自已承担跨期责任,对前任官员主导项目的存量债务,更倾向于充分暴露“隐性债务基数,此时隐性债务余额与PPP呈负向关系。基于以上分析,笔者提出假设2:如果地方主政
20、官员发生变更,官员晋升激励增加了地方PPP投资。假设3:面对较大的隐性债务,如果地方主政官员发生变更,债务规避责任激励会减少地方PPP投资。三、数据说明与实证方法(一)数据说明当前地方政府发债规模有严格限制,地级行政区获得省级行政单位代发具有不确定性,利用PPP融资动机更为强烈。一般投资项目PPP决策权在地级政府部门,时任全国人大财经委员会主任委员李盛霖在2 0 17 年12 月底的全国人大常委会议上提出“隐性债务集中在市和县两级”,因此,本文将分析重点放在地级行政单位。本文收集整理了四个部分的面板数据集,以观察地方政府PPP决策的机制及影响因素。第一个数据集是作为地方政府隐性债务代替变量的融
21、资平台公司债务数据集。地方政府隐性债务数据因未公布而不可获得,融资平台债务数据是一个较好的替代变量。本文全面搜集整理了各地级行政区内融资平台公司负债数据,重点选取短期借款、应付票据、一年内到期的非流动负债、应付短期债券、长期借款、应付债券及专项应付款等付息负债科目的数据,累加汇总,形成地级政府隐性债务额。在确定融资平台名录时,本文将有公开信息披露的融资平台删除重复值后纳入,同时,根据2 0 13年全国地方债务审计时国务院对公益性项目的界定,将主营业务包括城市开发、基建、土地收储、公益性住房等公益性项目及有发行债券的地方国企也纳入名录,同时剔除了上市公司数据,以更为全面准确地捕捉地方隐性债务压力
22、。需要说明的是,尽管融资平台债务数据在总量上与地方隐性债务存在一定的测量误差,采用融资平台债务数据可能低估地方隐性债务总量,而且,样本数据里还包含非地方债的信息,但是,对研究对象均采用同一口径的债务数据,且不会改变各地债务数据相对关系,因而能够有效减少实证结论的偏离。第二个数据集是地方政府官员数据集。本文以各地方政府网站及百度百科等为来源收集整理刘穷志,赵大鹏,刘夏波:地方隐性债务、官员激励与PPP投资6月时任财政部金融司司长王毅2 0 18 年12 月2 6 日在北京大学PPP论坛上提出“绝大多数PPP项目由市、县级政府决策”。5第36 卷了地级行政区的党委书记与行政主官的简历信息,根据出生
23、年月、任职年限时间等计算整理任职年龄等变量。当某地级行政区某年有超过1位官员任职时,本文参照吴敏和周黎安19 的做法,将任职时间最长的那位作为地级行政单位当年的地方官员。第三个数据集是PPP项目数据集。2 0 19 年3月7 日,财政部发布关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见,PPP由此走上“规范发展”之路,据此,本文获取截至2 0 18 年末的财政部PPP项目数据库的信息,涉及项目总投资额、发起时间、所属地区等,修正异常观测值(如个别项目投资额单位万元误写为亿元),剔除省级及以上的PPP项目,根据项目所在地将PPP项目数与投资额统计汇总到对应的地级行政区。本文选取2 0 14一2 0
24、 18 年间发起的PPP项目数和投资规模作为被解释变量。2 0 14年作为起点是因为PPP自2 0 14年开始大力推广,之前PPP非常少。第四个数据集是2 0 13一2 0 17 年地级行政区经济社会发展面板数据。包括人均GDP、财政收入、固定资产投资、进出口总额和人口等数据,并通过各地统计公报及网络搜索等途径对有关数据进行核对处理。对上述数据整理之后,参考徐业坤和马光源【2 0 的研究,剔除注册地为直辖市的样本以及一些数据缺失而不能补充、匹配的地级行政单位样本,最终获得能同时观测到融资平台债务、PPP项目、地方官员及地级行政单位经济社会发展特征共计2 8 2 个地级行政区的面板数据(二)变量
25、及其定义PPP是公共投资项目,从供给上看主要涉及政府官员行为,从需求上看主要涉及地方经济社会发展状况,结合现有理论文献,选取以下变量:被解释变量,分别用地级行政单位采取的PPP项目投资总额(PPM)、PPP项目数量(PPI)来观测,上述数据均来自财政部政府和社会资本合作中心数据库。关键解释变量1:融资平台债务(debt)。地方政府隐性债务主要集中于融资平台公司4。地方政府债务资金主要为银行贷款、债券、信托基金融资、融资租赁和垫资、欠款等2 9 ,对应到融资平台公司资产负债表中,为短期借款、长期借款、应付债券等付息负债科目。本文根据Wind数据库整理出融资平台债务额,较现有文献侧重于城投债或银行
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