“村改居”社区治理的经验、问题及路径优化:一种嵌入性理论分析框架——以山东大学X社区的实践为例.pdf
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1、 年 月第 期 总第 期四川行政学院学报 ,()作者简介:毛春合,青海民族大学政治与公共管理学院副教授;徐珍,青海民族大学政治与公共管理学院硕士研究生。收稿日期:基金项目:青海省哲学社会科学项目(项目编号:);青海民族大学高层次人才(博士)项目(项目编号:);青海民族大学政治与公共管理学院重点项目(项目编号:);青海民族大学研究阐释中国共产党第二十次全国代表大会精神专项课题(项目编号:)。【中图分类号】;【文献标识码】【文章编号】()“村改居”社区治理的经验、问题及路径优化:一种嵌入性理论分析框架 以济南市 社区的实践为例毛春合徐珍(青海民族大学,青海西宁 )摘要:党的二十大报告强调持续推进新
2、型城镇化发展战略,促进国家治理体系和治理能力现代化的提升。目前,因城镇化发展产生了大量“村改居”社区,“村改居”社区治理问题尤为突出。在现有研究基础上,基于嵌入性理论,结合济南市 社区“村改居”治理的实践,通过实地调研和案例研究,总结“村改居”社区治理的成功经验,剖析了新的历史起点,“村改居”社区治理面临的问题,针对性提出“村改居”社区治理问题的解决之道。研究发现,可以从发挥党建引领“村改居”社区治理的核心作用,构建多元主体协同治理的运行机制,筑牢共建共治共享的治理共同体意识,完善“村改居”社区治理的后续政策以及提升多元主体协同联动治理能力五个维度出发优化“村改居”社区治理的路径。关键词:嵌入
3、性理论;“村改居”社区;社区治理一、问题的提出“村改居”社区作为城市化进程的产物之一,表现为“亦乡亦城”,其在治理中也存在诸多挑战。加强社会治理效能,将社会治理重心下沉到基层一直是政府治理社会的重要理念和目标,二十大报告中也提到要健全共建共治共享的社会治理制度,促进国家治理体系和治理能力现代化 。当前,多数“村改居”社区的治理依靠政府力量较多,但仅依靠政府进行社区治理效果有限,因此需要引入多方力量共同参与到社区治理当中,让更多服务和资源下沉到“村改居”社区,进一步提升其公共服务水平,真正实现向现代化社区的转型升级。在以人为核心的新型城镇化战略推动下,历史上千百年的“乡土中国”正日益发展为“城镇
4、中国”。这为我国实现高质量发展提供了重要力量源泉。根据国家统计局第七次人口普查数据显示,截至 年我国常住人口城镇化率达 ,相较于 年第六次人口普查时的 上升了 个百分点,并继续呈现增长趋势。城镇化发展的途径主要有两种:一种是以政府行政力量为主导的就地城镇化,表现为以村庄为单位的整体性搬迁,“村改居”社区便属于此种方式;另一种是以村民自身为主导力量的进城需求,表现为以个体或家庭为单位的进城购房,大量村民在劳动力非农化或出于自身某种需求后选择这种方式。不同于第二种方式,村民可以自愿选择一个相对优越的居住环境,直接享受周围的配套设施和服务,第一种方式的“进城”往往需要人们被动地去接受,村民更多的是要
5、去适应这种由乡入城的变化。“村改居”过程中,村民的居住空间实现了切实的“上楼”,但村民的身心却未能跟上。这种“上楼”实际上在某种程度上造成了村民心里的隔阂,使其对转型后的社区归属感、认同感及参与感降低,从而影响社区意识形成 。村民“上楼”之后,土地不再是一种生存保障或集体福利,转而成为“村改居”社区成员财富分化及阶层重塑的载体 。“村改居”社区缺乏信任、规范以及网络关系等社会资本 。刘红、张洪雨从多中心理论出发,主张多元治理主体共治,将治理主体界定为四个即基层政府、自治组织、居住人群和社会组织,有效规避了政府单一治理模式面临的困境 。张丹丹则进一步从主体进入机制出发,探索何种进入机制更为恰当有
6、效,认为嵌入式主体治理能够解决多元主体之间的结构性冲突,明晰多元主体之间的权责边界 。学术界对“村改居”社区治理的研究主要着眼于治理主体和居民自身角度,两者都偏向于问题解决型研究,对其社区治理的宏观研究和理论应用较少。“村改居”社区治理如何突破治理主体的限制,寻找一种系统的治理方式,才能使得治理不只是治理主体的责任,而是系统内各方组织协同作用?如何协同多元治理主体,基于科学的治理理论提升“村改居”社区的治理效能?这些问题对研究“村改居”社区治理显得尤为重要。本文研究聚焦于济南市 社区“村改居”治理问题,基于嵌入性理论分析框架,凝练总结“村改居”社区治理的成功经验,深入分析在新的历史起点,“村改
7、居”社区治理面临的问题,针对性提出“村改居”社区在未来治理进程中的创新路径。二、基于嵌入性理论分析框架的“村改居”社区治理(一)“村改居”社区治理的嵌入性理论逻辑嵌入性理论最早出现于新经济学范畴,后经过几代学者的创新研究,逐渐被其他学科所渗入,成为社会学、公共管理学等的重要理论基础。首次提出嵌入性概念,提出经济“村改居”社区治理的经验、问题及路径优化:一种嵌入性理论分析框架 以济南市 社区的实践为例体系与社会体系是密不可分的,即经济行为总是嵌入于文化、习俗等非经济行为中。后来,继续对其进行研究,将社会关系纳入到经济行为分析当中,提出“关系嵌入性”和“结构嵌入性”分析框架,将嵌入性研究推向新阶段
8、 。沙朗佐金()和保罗迪马乔()对“嵌入”进一步细分,提出了认知嵌入性、文化嵌入性、结构嵌入性与政治嵌入性 。后来也有学者提出制度嵌入、组织嵌入与利益嵌入,还有行动嵌入、工具嵌入和主体嵌入。在对嵌入性理论的研究中,部分研究者基于现实的思考与拓展提出了“半嵌入性合作”“反向嵌入”“双向嵌入”等不同嵌入模式。嵌入性理论运用在“村改居”社区治理中是适用的。首先,任何经济组织或基本单元的生存和发展都会受周围社会生活和社会关系的影响,并与其他系统互相嵌套。“村改居”社区必然会引入多方主体及制度进行治理,必然会面临治理主体或多方利益群体的协作机制问题。只有多方治理主体权责清晰,形成良性互动,才能营造一个均
9、衡有效的治理环境。而嵌入性理论更多的是强调“嵌入”二字,在“村改居”社区中运用嵌入性理论去研究各个治理主体以及系统内各种治理方式的进入机制,进而使各个治理主体以及各种治理方式能够各司其职、有机联结和有效配合,可以增加治理合力。其次,将嵌入性理论应用于“村改居”社区治理中主要有三点优势:一是突破了资源的单一视角,可以包容更多治理主体或治理方式参与到社区治理中,扩充了资源来源方式。二是从社会治理整体出发,重点关注多个主体或治理方式之间的相互渗透与融合关系,这种共生协同的视角更符合当下我国社区的协同治理要求。三是能够为各个治理主体和治理方式的互动提供一个良好的理论解释框架。(二)基于嵌入性理论分析框
10、架的“村改居”社区治理本文主要采用沙朗佐金()和保罗迪马乔()嵌入性理论观点,从组织嵌入、多元主体的嵌入、认知嵌入、政策制度嵌入、行动嵌入五个维度来分析当前“村改居”社区治理。通过分析这五个维度的嵌入机制以及运作方式,最终形成一个以嵌入式为主导的系统性分析“村改居”社区的治理框架,有效形成治理合力。组织嵌入。任何组织都要不断地与周围环境中的其他组织发生各种各样的联系。组织嵌入是指组织所处的社会网络对其经济行为的影响,反映了不同组织间的合作关系以及同一组织的发展经验。在社区治理中,存在着多种多样的组织,包括志愿组织、医疗卫生组织以及基层党组织等,这些组织在社会治理的网络下影响着社会治理的效能。其
11、中,通过将基层党组织嵌入到“村改居”社区治理中去,利用党的组织优势、政治优势和资源优势,将主流意识形态渗透到社区社会组织的价值理念之中,为组织赋能 。通过理清基层党组织在“村改居”社区治理中的职能,明晰其权责,进而使其能够很好地融合到整个社区治理系统中去。多元主体的嵌入。多元主体的嵌入是指在当地现有治理主体的前提下,嵌入多方治理主体,进而形成多元治理模式。当前,“村改居”社区主要治理主体为基层政府和村“两委”,但是由于基层事务繁杂,任务过重,因此应当嵌入多方治理主体共同承担基层治理的责任。一方面,多方主体的嵌入可以解决治理主体单一和分散等问题,治理主体之间通过融合、渗透,从而四川行政学院学报
12、年第 期达成合作治理。另一方面,通过在社区治理中嵌入更多的治理主体可以更好地调动社会各方的参与意识,扩大治理的参与面积,进而有利于形成共建共治共享的社会治理共同体。认知嵌入。认知嵌入是指由于信息不对称,处于社会中的经济活动主体所采取的某些行为选择会受到原有思维或周围环境的影响和制约,形成思维定势或群体思维 。在“村改居”社区治理中村“两委”和新形成的社区管委会都会受到原有管理思维的影响,进而难以根据新的治理对象进行精准管理。同时,村民适应社区生活需要一个过程,其生活方式以及共治意识也需要重新构建。通过将社区和村民的认知嵌入到社区治理当中,即对村民进行教育和培训,打破其思维束缚,从认知上实现转型
13、,使其能够很快融入到城市生活和生产当中。同时,社区也要意识到治理对象的特殊性,根据“村改居”居民的实际需求和素质,进行创新服务。例如:组织技能培训活动,将村民由原来“依赖土地型”向“技能型”生活方式转型。政策制度嵌入。政策制度嵌入有两种含义:一是将行为主体嵌入于某种特定的制度环境中去,嵌入的行为主体则会受到这种制度政策的影响,进而做出促进或限制某些经济活动的行为;二是国家或政府针对某项社会事务做出相应的政策制度,并将其介入到行为主体的原有规则之中。这种方式的嵌入通常是以国家强制力为基础,因此又称为“行政嵌入”。在“村改居”社区治理当中,两种嵌入方式都可以很好地被应用。一方面,可以将参与社区治理
14、的社会组织、企业以及社区居民嵌入于某种政策制度环境下,用相应的政策制度影响他们的行为,使其积极参与到社区治理中去。另一方面,基层政府要根据“村改居”社区的实际情况出台相应的政策制度,去主动改变当地的政策环境,进而为行为主体创造更好的发展条件。行动嵌入。行动嵌入是指经济活动主体受周围环境影响所采取的特定行动。各嵌入方在整个治理系统中应当将治理意识转化为治理行动,尽其所能采取各种行动参与到社区治理中去。互嵌组织在采取治理行动时应注意以下两点:一是嵌入主体和嵌入客体之间应当保持一定的独立性,而不是完全混合。应掌握好各自治理边界,不越权不缺权;二是在治理过程中要避免嵌入过度或不足,从而形成过度依赖某个
15、组织或不能达成合作等极端情况。同时,在“村改居”社区治理中各嵌入主体在采取治理行动时应遵循互嵌原则。一方面,社区要创新服务能力,提升专业化的服务水平,健全服务体制,畅通信息沟通渠道;政府对“村改居”社区的后续政策支持要衔接好;企业和社会组织也要积极参与,共同为居民提供优质服务。另一方面,社区居民在行动上也要积极融入,激发自己勤劳致富、增收致富的内生动力,积极谋生创业。三、“村改居”社区治理的经验分析党中央、国务院高度重视我国基层治理工作,在各级党委和政府的支持下,我国“村改居”社区治理效能有所提升,在创新社区治理方式、促进治理现代化等方面发挥了积极作用。在“村改居”社区治理实践中济南市 社区卓
16、有成效。社区所属街道自 年起开始撤村并居,由原有的 个黄河滩区外迁安置村重新组成一个“村改居”社区 社区,共 余户,总“村改居”社区治理的经验、问题及路径优化:一种嵌入性理论分析框架 以济南市 社区的实践为例人口达 人。合并后的社区居委会共有工作人员人,集中在镇办事处驻地办公。社区内居民委员会、社区党委、社区工作站、社区志愿医疗组织一应俱全,形成了“多套牌子、一套人马”的治理格局。(一)发挥党建引领“村改居”社区治理的作用随着就地城镇化进程的加快,撤村并居数量逐渐增多。我国在社区治理中坚持发挥党建引领在社区治理中的核心作用,将党的领导融入社区治理的全过程、各环节,重在加强组织领导、要素整合、协
17、同联动、夯实参与基础等方面给予保障和支持,确保了社区治理的有序性和高效性。济南市 社区“村改居”治理中充分发挥基层党组织在社区治理中的作用。社区党组织在社区治理中主要发挥以下作用:一是注重服务创新。社区建立“管委会 物业公司 网格 楼栋 单元”的网格化服务机制,通过党组织引领网格化治理,社区网格员定期上门服务和关爱老年人,向老人宣传消防、安全、用电等知识。二是引领社区经济发展。社区推行支部引领“公司 家庭农场 农户”发展模式,引进企业 家,流转土地近 万亩,为居民增收。三是注重群众就业需求。党组织负责引进技能培训机构、办理合作社、成立劳务公司,为村民寻找挣钱门路。劳务公司吸纳附近村的劳动力,并
18、与 余家单位洽谈合作,定期为其输送劳动力。四是注重党组织自身建设。社区定期组织“头雁论坛”,为各村党组织提供交流学习场所,开展党员志愿服务队活动,发挥党员模范带头作用。(二)注重加强和政府、社会组织与居民间的合作合作治理是未来社会治理的趋势,将其运用于“村改居”社区治理,对于实现社区善治目标具有良好适用性和重要指导意义 。在国家治理过程中,我国治理方式逐渐从单一的政府主导型治理转变为多元主体治理,充分与社会各方力量加强合作,形成伙伴关系,利用多方优势共治社会。济南市 社区“村改居”治理中也充分意识到这一点,摆脱单一的治理格局,融入多方治理力量。“村改居”社区在遵循原有“双轨制”的基础上,又融入
19、社会组织、居民和社会企业力量,进行合作治理,扩充治理资源。其中,政府通过财政支持以及政策帮助去孵化社会组织,支持社会企业的发展,引导更多社会组织和企业参与到社区治理中去。同时,社会组织和企业的出现有效缓解基层治理的繁杂任务,提供资源进而提高基层治理的质量。居民一方面享有政府和企业、组织提供的资源服务,另一方面也为社区治理进言献策、监督治理成果。三者之间良性互动,合作交流,共同达成了一个比较完善的治理系统。(三)社区与居民间的互动沟通渠道较为畅通基层社区治理的建设离不开居民的沟通互动,我国在社区治理工作中也越来越重视人民的重要地位,强调人民至上。习近平总书记在二十大报告中也强调了要健全共建共治共
20、享的社会治理制度,在社区治理中就要重视人民的诉求表达、利益协调以及权益保障等通道的建设,及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。重视居民诉求表达也是建设服务型政府的四川行政学院学报 年第 期双轨制即村“两委”带头、社区管理委员会以及物业管理日常事务两套管理系统治理。内在要求之一。济南市 社区“村改居”治理中重视居民的诉求表达,建立了比较通畅的社区居民互动渠道,有利于居民之间的矛盾处理以及需求表达。目前,社区设立的居民沟通渠道主要有居委会、物业以及网格员三方。一方面,社区居民可以通过村委会、物业以及网格员三方去寻求帮助,表达诉求。另一方面,社区管委会和物业主要负责居民的日常管理,通过居委会和物
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