“四项监督”统筹衔接的制度逻辑.pdf
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1、 年 月第 卷 第 期 时代法学 .“四项监督”统筹衔接的制度逻辑江国华孙中原(.武汉大学法学院湖北 武汉.中国民航管理干部学院北京)摘 要:“推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接”既是党的十九届四中全会坚持和贯彻党的十九大精神提出的政策引导与工作部署更是我国权力监督体系建设实践的必然选择 四项监督统筹衔接之制度逻辑应当包含逻辑基础、逻辑预设、制度架构与功能期待四大核心部分:逻辑基础应梳理既有的制度资源分析统筹衔接的现实可能性逻辑面向通过权力必须接受监督、监督必须制度化、统筹衔接能够发挥最优效果三点得以体现制度架构则包含但不限于资源共享、调查协同、结果互认三大类、九小类机制功能期
2、待则呈现出四项监督统筹衔接制度符合有效监督标准的三项功效:即扎牢反腐败制度笼子实现全覆盖(对象范围)形成反腐合力避免各自为战(主体力量)弥合制度间的罅漏不留死角(权力运行过程)关键词:四项监督统筹衔接制度设计政治监督权力监督中图分类号:.文献标识码:文章编号:()“”(.):.:.:()()().:收稿日期 基金项目 本文系国家社科基金重大项目“中国特色案例制度与司法实践主义哲学研究”()的阶段性成果 作者简介.江国华武汉大学法学院教授博士生导师教育部“长江学者”特聘教授法学评论副主编主要研究方向:行政法.孙中原中国民航管理干部学院法学系讲师武汉大学司法学与司法法学研究中心兼职研究员主要研究方
3、向:行政法党的十九届四中全会要求“推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接”纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督的作用发挥是建构和完善我国权力监督体系的关键内容侧重性地激活不同监督形式的功能优势以“”的模式实现各类监督的机制完善与协调发展既需明确各类监督统筹衔接的现实基础与逻辑演进亦需从可操作性层面重视资源共享、行动协同、结果效力等协调机制以此实现党和国家监督权力运行在监督对象、主体力量、监督过程等各方面的功能优化一、“四项监督”统筹衔接的现实基础“四项监督”统筹衔接的首要问题在于其现实可能性党的十八大以来我国关于权力监督的一系列制度改革为国家权力监督体系的建设提供了宝贵的制度参照
4、与实践经验除利用既有制度加以整合完善不同制度间内在的关联一致也是四项监督统筹衔接得以实现的逻辑基础(一)党和国家权力监督的既有探索“四项监督”统筹衔接的很大一部分的客观基础在于当前我国对各类形式权力监督的实践探索:国家监察体制改革开启了我国制度反腐的新纪元通过对以往分散监督模式的革命纪律监督、监察监督、派驻监督实现了对公职人员、公权力运行监督的全面覆盖 而在民主革命时期即具有雏形的党内巡视制度更是在党的十八大以来通过探索创新取得了历史性的发展 党的十八届六中全会第一次明确提出要在市县层面建立巡察制度党的十九大又在此基础上进一步提出要建立巡视巡察联动体制随着相关规范构建与制度巩固的推进 我国权力
5、监督体制取得辉煌成绩并进入关键发展阶段时期党的十九届四中全会坚持和贯彻党的十九大精神确立党和国家监督体系在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要支撑地位以“坚持和完善党和国家监督体系强化对权力运行的制约和监督”专章明确:“推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接 以党内监督为主导推动各类监督有机贯通、相互协调”全国巡视工作会议要求“促进巡视监督与纪律监督、监察监督、派驻监督有效贯通”十九届中央纪委四次全会提出“推动健全党和国家监督体系”近期十九届中央纪委员会五次全会更是做出相关的具体部署:“强化纪委监委监督的协助引导推动功能建立健全信息沟通、线索移交
6、、措施使用、成果共享等工作机制推动纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接、协同协调发挥巡视综合监督作用加强巡视巡察信息化建设推动巡视监督与纪检监察监督统筹衔接与组织、政法、审计、财会、统计、群众等监督协作配合形成监督合力促进各类监督贯通融合不断增强监督治理效能 推进国家治理体系和治理能力现代化需要完善党和国家监督体系充分发挥党内监督的政治引领作用把监督融入区域治理、部门治理、行业治理、基层治理、单位治理之中”党内巡视制度雏形源于民主革命时期派遣中央特派员到各处召集临时会议等做法在经历社会主义革命、建设时期以及改革开放后的健全发展后巡视制度在党的十八大又有了历史性发展 十八大以来中央巡视
7、组在组织构成、工作重点、巡视形式、巡视范围、信息公开、群众参与等方面进行了积极创新成效明显 相较于巡视制度巡察制度建立则相对较晚但作为市县基层的“巡视模式”其制度优势与作用前景正等待探索实践 参见张道许.我国巡视制度发展巡礼.国家行政学院学报()侯学宾陈越瓯.党内巡视制度功能的新阐释.治理研究()李小中王明生.新时代党内巡视制度的功能及完善路径.南京社会科学().年 月 日中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议通过中国共产党党内监督条例 年 月 日中共中央修改中国共产党巡视工作条例 年 月 日第十三届全国人大一次会议表决通过了中华人民共和国监察法 年 月中央纪委国家监委制定出台了国家监察委
8、员会管辖规定(试行)国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法(国监办发 号)国家监察委员会移送最高人民检察院职务犯罪案件证据收集审查基本要求与案件材料移送清单三个规范性文件 年 月中央纪委国家监委出台了中央纪委国家监委监督检查审查调查措施使用规定(试行)年 月 日中共中央修订发布中国共产党纪律处分条例 年 月 日中央纪委国家监委印发实施中央纪委国家监委立案相关工作程序规定(试行)年 月 日经党中央批准中共中央纪委国家监察委员会印发监察机关监督执法工作规定 年 月 日中共中央办公厅印发中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则 年 月 日中共中央印发修订中国共产党问责条例 年 月
9、日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定 年 月 日中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过中华人民共和国公职人员政务处分法自 年 月 日起施行赵乐际.推动新时代纪检监察工作高质量发展以优异成绩庆祝中国共产党成立 周年.人民日报 ().(二)“四项监督”共同的政治属性四项监督的本质特征统一于其政治属性:其一纪检监察机关是实现党和国家自我监督的政治机关 其性质和地位不同于行政机关、司法机关 其体现有三:首先纪检监察监督坚持党的统一领导其本质是党对反腐败工作、推进国家治理体系和治理能力现代化进程的领导
10、其次纪委监察委合署办公“监察委员会不设党组、不决定人事事项本质上就是党的工作机构 监察委员会作为政治机关政治属性是第一属性、根本属性必须始终把讲政治放在第一位”再次纪律监督、监察监督是纪检监察机关的业务专责其范围包含日常监督、专项监督等多项内容派驻监督是纪检监察机关履行监督职责的重要方式之一其政治属性自然体现在日常派驻履行职能的过程之中 其二巡视巡察监督是政治生活、政治生态的监督方式 党的十九大明确部署深化巡视监督“政治监督”的属性 巡视巡察监督不是业务监督是组织监督、纪律监督更是政治监督 (三)“四项监督”的统一面向四项监督的政治面向是统一的:其一四项监督的政治方向是统一的即维护党的领导与团
11、结统一各类监督的直接目标在于对权力运行的监督而更进一步的方向在于实现党的自我净化与革新以确保和完善党的长期执政 其二四项监督的政治任务是一致的即将监督事项主要围绕于各组织或个人对党和国家的意识形态、方针政策、规范决策、工作部署等的遵循拥护、执行贯彻情况 即主要将讲政治放在第一位 其三四项监督的政治立场是统一的 即四项监督的运行都要求在党的统一领导下坚持以人民为中心 站在党和人民的立场上考察和分析问题保障党和人民赋予监督主体与被监督对象的权力都可以规范良性行使各类监督尤其是四项监督统筹衔接的内容更是直接体现在历次党的代表大会报告等政治宣言及工作部署当中二、“四项监督”统筹衔接的逻辑演进四项监督统
12、筹衔接推进的前提在于其何以必要在此基础上才有后续制度架构及功能期待的讨论空间“制度因它为相关行动者提供了比其他形式更多的利益而存在”四项监督统筹衔接制度的存在立足于其满足权力运行的必要性与监督的“有利效果”更细化为权力需要监督、监督必须制度化、四项监督统筹衔接是“效果最优”的制度等 个方面(一)权力必须接受监督权力必须接受监督原因有二:其一权力必须接受监督源于权力的膨胀与滥用倾向 权力普遍存在于人类社会的各个领域其必要性在于对社会秩序的维护、矛盾利益的调节分配以及对人基本权利的保障 然而任何权力都天然地存在膨胀的趋势“一切有权力的人都容易滥用权力有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”
13、这就使得历史上赋权与控权的过程更迭不息“赋予治理国家的人以巨大的权力是必要的但也是危险的 它是如此危险致使我们不愿只靠投票箱来防止官吏变成暴君”“一个人或一个阶级的人一发现他们手中有权力这个人的个人利益或这个阶级的独有的 贺夏蓉.准确把握监察机关的政治属性.中国纪检监察报 ()迟方旭.对界定监察委员会法律性质的思考.中国社会科学报 ().闫鸣.监察委员会是政治机关.中国纪检监察报 ().参见习近平:决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利 在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告(年 月 日)蔡文成.传承与创新:党内巡视制度的历史性资源及创造性转化.理论与改革().如中国共产党巡
14、视工作条例第 条规定:“巡视组对巡视对象执行中国共产党章程和其他党内法规遵守党的纪律落实全面从严治党主体责任和监督责任等情况进行监督着力发现党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛管党治党宽松软问题:(一)违反政治纪律和政治规矩存在违背党的路线方针政策的言行有令不行、有禁不止阳奉阴违、结党营私、团团伙伙、拉帮结派以及落实意识形态工作责任制不到位等问题”欧阳康赵琦.以人民为中心的国家治理现代化.江苏社会科学().田湘波.监察委员会进一步制度化建设研究:基于理性选择制度主义的理论视角.湖湘论坛().:?().法孟德斯鸠.论法的精神(上册).北京:商务印书馆.美詹
15、姆斯.伯恩斯.美国式民主.北京:中国社会科学出版社.利益就在他们的心目中具有更大的重要性”由此权力的监督与制约不可或缺没有监督则无法杜绝腐败与权力滥用由此更无从讨论良好治理正如习近平同志指出:“监督是治理的内在要素在管党治党、治国理政中居于重要地位”其二权力必须接受监督更深层次原因在于人的利益最大化心理这一心理通常被视为人性缺陷即对所有事物的占有、支配的心理或欲望其对象包含且不限于权力这一缺陷造成了权力的滥用倾向二者结合使得支配、强制、膨胀等特征被强化 共同促成了权力腐败的高发也注定了权力监督的必要性而在我国的权力体制当中“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”一如习近平同志指出:“党
16、的领导是中国特色社会主义法治之魂是我们的法治同西方资本主义国家的法治最大的区别”这就促使中国共产党必须着眼于自我革命与自我净化以自我监督区别西方国家“三权分立”的权力制衡模式 另一方面宪法明确我国将“继续在中国共产党的领导下”完成国家任务监督权作为国家重要权力也必须贯彻“坚持党的领导”原则由此权力监督必须以自我监督为主要模式“我国的反腐败体系中由执政党领导的自我监督和自我净化位于整个国家反腐败体系的核心位置是一切反腐败工作的逻辑起点和行动着力点”(二)权力监督必须制度化“如何管住权力?靠道德太软管不住靠说教难以长久并且在权钱交易的巨大利益诱惑面前几乎是无效的”由此制度的重要性便得到凸显邓小平同
17、志很早就强调:“我们过去发生的各种错误固然与某些领导人的思想、作风有关但是组织制度、工作制度方面的问题更重要 这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行制度不好可以使好人无法充分做好事甚至会走向反面”“还是要靠法制、搞法制靠得住些”权力监督制度的必要性源于其功能优势:其一辨识功能即制度有助于通过明确的形式和实质标准界定权力滥用、腐败的含义、种类与边界促进公职人员、社会成员对其形成比较统一的认识并通过结合负面评价(如非法、犯罪等)产生规避预防意识 虽然多数人会说他们看到腐败就知道什么是腐败但是长期以来人们就怎样才能最好地界定腐败概念以利于分析争论不休”其二规范功能即制度可以通过规范权力抑制腐败通过设
18、置边界等方式引导权力正确运行明确公职人员行为规则习近平总书记指出:“把权力关进制度的笼子里就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力”同时亦可发挥制度惩戒与激励作用即通过制裁和奖励机制震慑和鼓励被监督者规避腐败、规范行使权力监督者积极履行监督职责提升权力监督之效果其三稳定功能即通过稳定长效的反腐机制实现监督的常态化长期保持权力滥用的高额成本长期保持社会各主体对权力滥用行为的结果预期形成预防、规避、反对腐败的意识观念“腐化乃是缺乏有效的政治制度化的一种表征”而稳定功能对于维护稳定和谐的社会秩序具有重要意义英密尔.代议制政府.汪瑄译.北京:商务印书馆.参见习近平 年 月 日在十九届中央纪委四
19、次全会上的讲话参见中华人民共和国宪法第 条参见习近平总书记 年 月 日在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话陈明辉.论我国国家机构的权力分工:概念、方式及结构.法商研究()王柱国崔英楠.监察法治:国家治理的新模式.北京联合大学学报(人文社会科学版)().参见中华人民共和国宪法序言李翔.反腐败法律体系构建的中国路径研究.上海:上海人民出版社.、.张文显.习近平法治思想研究(下)习近平全面依法治国的核心观点.法制与社会发展():.邓小平.邓小平文选(第 卷).北京:人民出版社.邓小平.邓小平文选(第 卷).北京:人民出版社.董建新.论制度功能.现代哲学
20、()新西兰杰瑞米波普.制约腐败 建构国家廉政体系.清华大学公共管理学院廉政研究室译.北京:中国方正出版社.美迈克尔约翰斯顿.寻求定义:政治的生命力和腐败问题.国际社会科学杂志():.习近平.领导干部要做尊法学法守法用法的模范 带动全党全国共同全面推进依法治国.人民检察():.美塞缪尔亨廷顿.变化社会中的政治秩序.王冠华等译.北京:生活读书新知三联书店出版社.与此相应 年李永忠教授即提出“制度反腐”概念主张“构建严密的反腐败系统包括制度建设、权力结构和党内监督 个基本要素”制度化与制度反腐的改革进程则历时更久:“制度化”之名较早可正式见于党的十一届三中全会公报此后从党的十四大到党的十七大“制度化
21、”之深入建设以及“制度完善”“制度定型”等论题都被予以强调 党的十七大中更是首次将反腐议题作为“制度体系”写入报告也说明了权力监督在制度建设工作部署中的重要地位 党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央强调“要善于用法治思维和法治方式反对腐败加强反腐国家立法加强反腐倡廉党内法规制度建设让法律制度刚性运行”党的十八届六中全会又鲜明地提出构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制在规范制度建设方面自习近平同志 年 月在八届中央纪委第二次全会上的讲话始制度反腐尤其是规范制度反腐进入了正式发展阶段 以 年“八项规定”为滥觞以 年中国共产党党内法规制定条例中央党内法规制定工作五年规划纲要(年)为规范制度构建保
22、障中国共产党廉洁自律准则中国共产党纪律处分条例中国共产党党内监督条例关于防止干部“带病提拔”的意见关于新形势下党内政治生活的若干准则等一系列反腐制度规范得以出台并实施“初步形成了科学的党内法规制度体系反腐工作也由治标向治本不断推进”年党的十九届四中全会首次以“中国特色社会主义制度”为统摄将权力监督制度提升到了国家治理体系与治理能力现代化的战略高度亦即“坚持和完善党和国家监督体系强化对权力运行的制约和监督”由此可见以四项监督统筹衔接制度为主要内容的改革进程(“中国特色社会主义制度”)是比始自 年的监察体制改革(“政治改革”)更为宏观、上位的概念与布局(三)统筹衔接实现“效果最优”毛泽东同志强调步
23、调一致才能得胜利而四项监督统筹衔接由于实现了监督效果的“最优化”而坚实了其自身的制度基础 在四项监督中:纪律监督的重点聚焦于纪严于法、纪在法前强调党规纪律、意识形态等对党组织和党员干部的约束监察监督则通过对公职人员监督实现全覆盖达到对公权力规范运行的规制和保障派驻监督则是以纪律监察的监督专责为支撑通过对被监督对象的“日常嵌入”发挥发现线索、处理案件的优势巡视监督则主要侧重于“发现问题、形成震慑推动改革、促进李永忠.从“制度反腐”的角度解读“政治文明”.中国党政干部论坛()孙展.反腐学者李永忠专访 制度反腐发轫.新闻周刊().参见中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报(年 月 日通过)该
24、公报指出:为了保障人民民主必须加强社会主义法制使民主制度化、法律化使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威做到有法可依有法必依执法必严违法必究莫纪宏.从制度、制度化到制度体系构建 制度发展的内在逻辑.西北大学学报(哲学社会科学版)(.十八大以来重要文献选编(上).北京:中央文献出版社.蒯正明.推进制度反腐建设的路径探究.中国特色社会主义研究().杨镕华.制度反腐:推进全面从严治党的有效路径.领导科学论坛().不仅是党内监督规范包含监察监督等规范在内的反腐治理规范体系正在形成:年 月 日中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议通过中国共产党党内监督条例 年 月 日中共中央修改中国共产党巡
25、视工作条例 年 月 日第十三届全国人大一次会议表决通过了中华人民共和国监察法 年 月中央纪委国家监委制定出台了国家监察委员会管辖规定(试行)国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法(国监办发 号)国家监察委员会移送最高人民检察院职务犯罪案件证据收集审查基本要求与案件材料移送清单三个规范性文件 年 月中央纪委国家监委出台了中央纪委国家监委监督检查审查调查措施使用规定(试行)年 月 日中共中央修订发布中国共产党纪律处分条例 年 月 日中央纪委国家监委印发实施中央纪委国家监委立案相关工作程序规定(试行)年 月 日经党中央批准中共中央纪委国家监察委员会印发监察机关监督执法工作规定 年
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