“三旧”改造集体理性与社会公平的实现路径研究——基于集体行动的视角.pdf
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1、44规划与建设PLANNINGANDCONSTRUCTION现代城市研究2023.08文章编号:10 0 9-6 0 0 0(2 0 2 3)0 8-0 0 4 4-0 6中图分类号:TU984文献标识码:Adoi:10.3969/j.issn.1009-6000.2023.08.007基金项目:国家自然科学基金面上项目(5 2 0 7 8 2 17);广东省软科学研究计划项目(2020B1010010002)。作者简介:谢正梁,华南理工大学建筑学院博士研究生;张春阳,华南理工大学建筑学院、亚热带建筑科学国家重点实验室教授,博士生导师。“三旧”改造集体理性与社会公平的实现路径研究基于集体行动的
2、视角A Study on the Realization Path of Collective Rationalityand Social Equity in the“Three Olds Renewal:APerspectiveofCollectiveAction谢正梁张春阳XIEZhengliang ZHANG Chunyang摘要:文章认为“三旧”改造是在个体理性基础上追求集体理性的一项集体行动。从集体行动的视角对“三旧”改造进行了剖析,梳理了当前不同类型改造所面临的集体非理性与社会公平问题,并提出了发挥公共权力的约束与引导作用、实施选择性激励、培育自主治理能力等实现集体理性的治理路径。
3、同时,从弱势群体利益保障以及各方责任划定等方面探讨了提升“三旧”改造公平性与包容性的措施。关键词:“三旧”改造;集体行动;集体理性;社会公平Abstract:The article posits that the“Three Olds Renewal is a collective action that pursues collectiverationality based on individual rationality.It analyzes the Three Olds Renewal from the perspective ofcollective action,sorts ou
4、t the issues of collective irrationality and social equity faced by different types ofrenewals currently underway,and puts forward a governance path for realizing collective rationality thatincludes leveraging the constraining and guiding role of public power,implementing selective incentives,andcul
5、tivating autonomous governance capabilities.Meanwhile,it explores measures to enhance the fairnessand inclusiveness of the“Three Olds Renewal from aspects such as safeguarding the interests of vulnerablegroups and delineating the responsibilities of all parties involved.Key words:“Three Olds Renewal
6、;collective action;collective rationality;social equity0引言改革开放初始3 0 年,广东省快速粗放式城市化消耗了大量土地资源在国家严控土地增量的背景下,面对现有土地使用效率低下、未来新增建设用地枯竭的境况,为提高土地使用效率与推动产业转型,广东省人民政府于2 0 0 9年出台了关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见。自此,“三旧”改造成为珠三角城市发展转型的重要路径。10 多年来,“三旧”改造优化了产业结构,完善了部分公共设施,为经济高质量发展提供了空间载体。但是,由于制度机制的不完善,在改造实践中也暴露出部分集体非理性与社会公平
7、的问题。近年来,部分学者对“三旧”改造实践中的不足进行了分析与研究。郭炎等在对改造类型、土地权属、资金来源、改造用途、产权整合以及项目空间分布格局进行分析的基础上,总结了半城市化地区“三旧”改45“三旧”改造集体理性与社平的实现路径研究基于集体行动的视角|谢正梁张春阳造面临的困境 2。缪春胜等回顾了深圳市场化城市更新运作中暴露的结构容量、配套以及统筹协调方面的问题,并在此基础上反思了更新机制的不足。田莉从土地增值收益再分配着手探讨了“三旧”改造中房地产开发导向引发的个体、集体以及公共利益失衡围。不过,从实践来看,“三旧”改造是一种在个体理性基础之上追求集体理性的社会性行为,需要政府、开发商、产
8、权人等参与主体形成基于合作的集体行动。鉴于此,本文试图从集体行动的角度研究“三旧”改造。1集体行动理论与“三旧”改造思考亚当斯密时代的古典经济学家认为,个人追求私利的行为自动地促进了社会福利的增加5。随后的传统集团理论认为,有共同利益的成员会自觉采取行动增进集团共同利益后来,马斯格雷与萨缪尔森等经济学家先后关注到公共物品消费上的非竞争性与非排他性。非竞争性是指使用某种物品的消费者不断增加时,不会影响原来的消费者对该物品的消费;非排他性是指该物品任何人都可以无偿享用,或者说不能阻止任何人享用 5-7。在此基础之上,奥尔森将公共或集体物品定义为:如果一个集团中任何个人能够消费它,它就不能不被那一集
9、团中的其他人消费;并从公共物品的角度对组织或集团进行了分析,批判了个体理性始终与集体理性保持一致的观点。他旗帜鲜明地指出:人类在组织集体活动与提供公共物品时,会面临“集体行动困境”,除非一个集团中人数很少,或者除非存在强制以使个人按照他们的共同利益行事,有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益 6。随后,哈丁把因公地资源排他性不足导致资源被低效利用甚至过度掠夺的现象称为“公地悲剧”8。在奥尔森和哈丁看来,公共物品的非排他性为“搭便车”提供了可能,个人在追求自身最佳利益时,不会自愿为公共物品的供给与维护承担责任,个体理性与集体理性之间存在张力。随后,奥斯特罗姆从损减性
10、与排他性人手进一步考察了物品的分类(表1),指出其中公共池塘资源具有高减损性与非排他性的特征19-10。在她看来,在所有人都面对“搭便车”、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下,公共池塘资源自主治理面临3 大难题:新制度供给、可信承诺以及相互监督。同时,集体行动理论认为集体行动能力的不同造成了小集团与大型集团在参与机会与利益分配上的不公平。奥尔森指出,源于人们集体行动能力的差异,社会会出现许多旨在通过对公共政策的影响实现掠夺性再分配的特殊利益集团,它们的存在与活动造成了现代民主社会的不公正后果:少数剥削多数12。小集团在开展集体行动时,其成员利益与集体利益密不可分,组织成本小,同时成员之间的
11、熟识和友谊有助于形成社会激励、约束“搭便车”的行为 5,而大集团却与之相反。因此,由少数成员组成的小集团与大集团相比,能更迅速地组织集体行动13)。基于理性自利,小集团往往以集体行动能力的优势为资本,通过影响公共政策与政府决策来获得远超其应得比例的社会资源与利益分配;而大型集团不会自愿采取行动来强化其共同利益,它们是缺乏游说疏通团体的无组织集团,因此失去了利益诉求的表达渠道 5-6。我国通过法律与政策设计使得房屋和土地的所有权在制度上产生了分离,同时也界定了复杂的土地产权束,形成了所有权、发展权、使用权相互分离的土地产权格局,地方政府通过管制与调整土地使用方式的行政权力垄断着土地发展权,而居民
12、与村民则拥有受限制的土地使用权 4-15。存量用地再开发一方面受制于现有的土地使用权与建筑所有权,另一方面又须以土地发展权为依据,通过交易实现产权的重组成为存量用地再开发的前提。于是,与产权交易相关的地方政府、开发商以及产权主体成为“三旧”改造的主体。然而,只关注这三者的利益而忽视非户籍常住人口利益诉求的改造模式,受到众多批判与质疑,实现包容性改造正成为时代发展的必然选择16-17。因此,“三旧”改造应该是一种需由政府、开发商、众多业主以及非户籍常住人口等改造主体参与的集体行动。不同类型的改造中个体理性与集体理性之间是否存在冲突?当涉及利益结构调整之时,不同规模的集团之间的利益分配是否公平?这
13、些都是“三旧”改造需要研究与解决的问题。2集体行动视角下的“三旧”改造困境梳理2.1“三旧”改造类型划分从改造力度与产权变更角度出发,“三旧”改造可以分为两种类型。一类是整治与品质提升型(以下简称“整治型改造”),侧重物质环境修与整治、基本不改变现状产权结构的微改造、综合整治属于此类。另一类是增量与功能改变型(以下简称“增量型改造”),包括改变土地或者房屋现状产权的拆除重建、功能改变、全面改造等构成实质性再开发的更新活动。2.2增量型改造中的集体理性与公平性审视增量型改造,实质上是以存量土地增量开发带来的房地产增值来实现利益平衡,追求经济效率为其核心目标,体现了强烈的“房地产开发导向”的特点。
14、提升开发强度、做大利益分享蛋糕的改造模式极大激励了产权主体参与的积极性,提升了改造效率。然而,一方面,政府对产权主体一味地放权让利,纵容了回避公共物品供给与运营维护责任、片面追求局部高强度开发与短期经济平衡等机表1基于损减性与排他性的物品分类 9-10 高损减性低损减性有排他性私人物品收费物品无排他性公共池塘资源公共物品46规划与建设PLANNINGANDCONSTRUCTION现代城市研究2023.08会主义开发行为,导致空间整体布局次优、公服设施短缺、基础设施超负荷以及城市公共财政不可持续等集体非理性;另一方面,土地增值来源的复杂性与不可分离性使得公私之间的土地增值收益分配难以准确量化18
15、,客观上为个体利益蚕食公共利益创造了条件。同时,为了快速推进改造进程,增量型改造常常将利益天平向产权主体倾斜,忽视了对弱势群体的关注。于是,形成了产权主体以牺牲城市公共利益为代价获得“天价”补偿,而非户籍常住人口在没有任何补偿的前提下被无情“驱离”的现象,引发公众对改造公平性的质疑。2.2.1局部碎片化改造常常引发“合成谬误”在增量型改造中,小型项目往往因为产权主体较少、产权整合的交易成本较低而受到市场主体的青睐;同时,现有“三旧”改造政策给小型项目独立改造留出了特殊路径,当改造不能提供足额面积的公益性用地时,可以通过缴纳土地出让金的方式替代。最终结果是小规模改造遍地开花,以2 0 10 一2
16、016年深圳4 3 5 个已经立项的项目为例,5 hm以下的小规模改造项目占比超过5 0%。然而,碎片化的更新与整体秩序往往产生矛盾,最终个体理性导致集体非理性 2 0。局部碎片化改造常常引发整体层面的“合成谬误”。一方面,在面对高昂的协商成本与机会成本时,不同改造项目之间往往在公益性设施的布局上缺乏整体协调;另一方面,由于自身的用地规模有限,零散改造项目仅仅能基于开发量与规划技术标准配套满足自身或者临近地区需求的相关设施,许多其余的公服与市政配套需求只有在更大范围内才能得到解决,从而导致公共设施缺口。据粗略统计,根据改造后的开发总量,深圳“三旧”改造配套的小学缺口在100所左右42.2.2片
17、面追求改造项目融资平衡,导致公共物品运营性支出缺口不同于许多西方地方政府主要依靠财产税为市民供给与维护城市公共设施,目前我国对居民个人的非经营性住房不征收财产税。1994 年实行分税制以后,地方政府财政收人主要依靠土地出让收益、中央转移支付以及以增值税为代表的间接税,其中土地出让收益成为城市基础设施与公共服务设施供给的主要资金来源,公共物品的维护则主要依靠间接税 2 1-2 3。目前许多城中村与老旧小区的拆迁补偿成本极高,为了平衡项目的资金投人,除了提升开发强度,还会尽量选择市场价格更高的居住物业,压缩商业功能的占比。从短期来看,改造阶段的投融资实现了平衡,但是改造后的物业往往难以产生足够的税
18、收收人来覆盖新增公共设施与公共服务的日常运营性支出。同时,“工改商住”与“工改工”相比,利益增值空间大,成为市场追捧的改造类型。根据深圳20102016年旧工业区改造项目统计,“工改商住”的立项项目远多于“工改工”19。“工改商住”以后,低成本的工业用地不断减少,许多企业不得不迁移到其他城市,造成迁出地政府用于维护整个城市公共物品与服务的税收减少,广大市民的利益受损。2.2.3巨额补偿转换为高容积率,加重公共配套设施负荷增量型改造的经济效益最大化需建立在地块整体再开发基础之上,政府或者开发商与产权主体在补偿上达成一致后才能形成更新改造的集体行动。产权人往往以血缘与地缘关系为纽带,利用常年积累的
19、交流网络,借助自治委员会与农村股份合作社等社会与经济组织,通过制造游行、集体上访等社会群体事件来提升改造话语权与补偿标准。在共同利益驱动下,市场资本与产权主体往往联合形成“增长联盟”,共同挑战地方政府的行政权力,迫使政府出于维稳的考量在改造利益分配上让步,最终获得超出政策许可的额外利益 2 4。例如,佛山南海区“三旧”改造中,在政府反复让步后,BH村与当地政府的净收入比例可能高达8:2 2 5。此外,地方政府虽然出台了相关政策来约束部分不肯拆迁住户(所谓的“钉子户”)的机会主义行为;但是为了降低社会风险,并没有强制执行政策规定。部分不肯拆迁住户因此获得了阻碍整个再开发进程的垄断性权利,并以此为
20、筹码索取天价补偿。产权主体实现自身利益最大化的强势行为加上政府的妥协,使得高强度开发成为增量型改造的普遍特征。广州城中村改造中,居住净容积率提高到4.0 5.0,而商业净容积率更是高达6.0 9.0/2 6。2 0 18 年深圳城市更新项目平均容积率为7.2,且有逐步提高的趋势 2 7。一路攀升的容积率时常突破片区法定规划容积率上限,大大加重了城市基础设施与公共服务设施的负荷,造成公共利益受损。然而,普通大众在公共利益中的占比微乎其微,而维护公共利益则需面对巨大时间与资源成本。因此,理性的个人往往对侵害公共利益的行为表现出“理性无知”5。最终,高强度开发带来的负外部性往往由广大普通市民民“买单
21、”。2.2.4“增长联盟”外主体被排斥,非户籍常住人口利益受损不同于政府通过垄断土地一级市场的方式实现绝对主导地位或者政府与开发商结成“增长联盟”的传统更新模式,“三旧”改造容许“三旧”土地协议出让与自主改造的政策设计实现了政府、开发商与产权主体在开发权与土地增值上的共享。三者形成的“新增长联盟”在改造中各取所求然而,联盟外的利益主体却难以充分表达权利诉求,参与更新决策的程度偏低 2 8,基本上被排除在了利益分享之外。在“三旧”改造中,非户籍常住人口往往是最弱势的群体,他们在没有获得任何补偿的情况下,因无法支付改造后高昂的租金而被迫向城市边缘地区迁移,之前所积累的社会网络断裂、就业与享受优质公
22、服的机会减少,自身利益受损。但是,合理的改造补偿,对于人数众多的非户籍常住人口来说是一种具有非排他性的公共物品,成员不会自愿采取行动来捍卫共同利益。当从集体行动中获得的预期收益小于为此付出的成本时,理性的非户籍常住人口在面对更新改造强加的负外部性时倾向于选择“理性47基于集体行动的视角谢正梁张春阳“三旧”改造集体理性与社平的实现路径研究沉默”。2.3整治型改造中的集体行动困境与社会公平问题相对于拆除重建,整治型改造在一定程度上避免了对社会网络与历史文化的破坏,为城市保留了低成本生活空间,因而得到了广泛认可,但也存在着一些集体行动困境与公平性不足的问题。2.3.1部分老旧小区缺乏自主治理机制,共
23、有物业维护权责不清2000年前的老旧小区多建于房改之前,在计划经济时代,实行的是福利分房制度,国家或者单位承担住区管理与维护的全部责任,从而造成民众对单位的依赖 2 9。随着单位制解体与房改的进行,大部分房屋产权得到了清晰界定。但是,在小区共有产权部分,居民依赖心理的延续抑制了居民利用居民委员会与业主委员会提升自主治理的能力。同时,单位包办的路径依赖阻碍了市场化的物业管理机制的引人。这样一来,老旧小区普遍缺乏清晰的公共事务管理合约,未明确公共品的供给方 2 3,基于个体理性的搭便车者无视自身维护共有物业的责任与义务,从而导致共同居住环境持续破败的集体非理性。2.3.2政府兜底私有产权维护,公平
24、性受质疑老旧小区与城中村内部空间环境品质一般较差,甚至存在一定的安全隐患。为了降低安全风险与快速推进改造进程,政府往往采取大包大揽的形式,为私人物业修提供大量财政补助。这种利用公共财政维护私人物业的做法,受益的是特定的少部分人,在总的财政资金一定的情况下,用于其他市民公共服务的财政支出势必减少,因而有违公平。特别是,由于村民与政府之间缺乏公共产品交易机制,城中村获取的大量租赁收入原本就是搭城市发展便车的一种“不劳而获”。如果再使用公共财政投资城中村公共空间与设施的改造,就相当于间接补贴村民;同时还可能导致租金上涨,增加外来租户的负担,加剧原本就存在的社会不公3“三旧”改造集体理性与社会公平治理
25、之道3.1“三旧”改造集体理性的实现路径3.1.1发挥公共权力的约束与引导作用集体理性的意义在于集体目标与公共利益的追求过程,基于个体理性的搭便车行为是阻碍集体理性实现的主要原因。对此,霍布斯 3 0 认为,可以赋权“利维坦”,利用政府公共权力约束个人行为。奥尔森间也认为,强制能使有理性的、寻求自我利益的个人采取行动以实现共同利益。(1)优化更新配套标准与片区统筹,预防“合成谬误”。局部改造需在自上而下的公共政策与规划统筹的约束与引导下,才能实现城市整体有序的集体理性。因此,地方政府一方面需定期评估城市更新政策,适当提高改造的规模要求以及公服与基础设施配套标准,以减少小规模碎片化改造带来的公共
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