财政转移支付铸牢中华民族共同体意识的实施路径与效果评估.pdf
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1、2023 年第 5 期 26 DOI:DOI:10.13946/ki.jcqis.2023.05.003 作者简介:作者简介:谢宇航,西南交通大学公共管理学院讲师;黄凯,西南交通大学公共管理学院 2020 级本科生。引用格式:引用格式:谢宇航,黄凯财政转移支付铸牢中华民族共同体意识的实施路径与效果评估J统一战线学研究,2023(5):26-39 统一战线学研究前沿专题 铸牢中华民族共同体意识研究 统一战线学研究前沿专题 铸牢中华民族共同体意识研究 财政转移支付铸牢中华民族共同体意识 的实施路径与效果评估 财政转移支付铸牢中华民族共同体意识 的实施路径与效果评估 谢宇航 黄凯(西南交通大学 公共
2、管理学院,四川 成都 610036)摘 要摘 要:财政转移支付对少数民族经济利益的提升效应已经在既有文献中得到充分展示,但关于财政转移支付如何塑造其国家认同的理论机制还没有得到充分的关注。基于社会认同理论和文化传播理论,本文构建了一个理论框架来阐述相关理论机制。财政转移支付一方面通过创造净财政收益,提供社会保障网等可以缩小族群收入分层,从而弱化少数民族对民族认同的追求,增强其国家认同;另一方面则通过对国家认同型公共产品和横向社会化政策的支持来强化国家认同的垂直传播和水平传播,最终提升持国家认同的人口比重以铸牢中华民族共同体意识。其后,对我国在民族地区财政转移支付实践效果的评估发现,财政转移支付
3、极大地支持了民族地区地方财政,促进了地区经济增长和居民收入水平提升,但在缩小族群收入分层方面的效果仍需进一步改善。同时,财政转移支付在支持国家通用语言文字教育等横向社会化政策方面成效显著,但对国家认同型公共产品的支持力度有待提高。未来,建议加大对民族地区的财政转移支付规模,同时注意引导地方政府更加关注农村地区;进一步提高专项转移支付比重,同时精准聚焦重点难点人群,以更好利用财政转移支付铸牢中华民族共同体意识。关键词关键词:中华民族共同体意识;财政转移支付;国家认同;社会认同;文化传播 中图分类号:中图分类号:D633;F812.45 文献标识码:文献标识码:A 文章编号:文章编号:2096-3
4、378(2023)05-0026-14 本刊微信公众号 谢宇航,黄凯财政转移支付铸牢中华民族共同体意识的实施路径与效果评估J统一战线学研究,2023(5):26-39 27 一、问题的提出 一、问题的提出 2021 年 8 月,习近平总书记在中央民族工作会议上指出:“铸牢中华民族共同体意识是新时代党的民族工作的纲,所有工作要向此聚焦。”1党的民族工作高质量发展的指导思想、战略目标、重点任务、政策举措等都要紧紧围绕铸牢中华民族共同体意识展开。2022 年 7 月,习近平总书记在新疆考察时强调:“要深刻认识发展和稳定、发展和民生、发展和人心的紧密联系,推动发展成果惠及民生、凝聚人心。”2这意味着民
5、族地区要通过加快发展进一步铸牢中华民族共同体意识。2023 年 6 月,习近平总书记在内蒙古考察时再次强调:“铸牢中华民族共同体意识是新时代党的民族工作的主线,也是民族地区各项工作的主线。民族地区的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设等,都要紧紧围绕、毫不偏离这条主线。无论是出台法律法规还是政策措施,都要着眼于强化中华民族的共同性、增强中华民族共同体意识。”3这进一步表明以铸牢中华民族共同体意识来指导和设计对民族地区各项方针政策的重要性。中华民族共同体意识的核心是国家认同,铸牢中华民族共同体意识就是要塑造和建构国家认同4-5。财政是国家治理的基础和重要支柱,财政转移支
6、付制度承担着建构国家认同和铸牢中华民族共同体意识的政治任务。国内研究主要集中在财政转移支付对民族地区的地方财政收支6-8、公共服务9、经济增长10、地区收入差距11、生态保护12、教育支出13等方面的作用与效果,但并未进一步探讨财政转移支付如何通过上述方面影响国家认同和铸牢中华民族共同体意识。国外研究指出财政转移支付是维护国家统一、防止国家分裂的重要工具,因为它能够增加民族地区民众选择留在统一国家内的经济利益。比如,斯波劳雷(Spolaore)的研究指出,如果民族地区民众得到的财政转移支付数额足以弥补其异质性成本,那么他们将选择留在统一国家而非分裂14。列布雷顿和韦伯(Le Breton&We
7、ber)以及海曼科、列布雷顿和韦伯(Haimanko,Le Breton&Weber)进一步讨论了当民众的偏好呈现均匀分布和极化分布时,维护国家统一所需要的具体的转移支付比例15-16。那么,财政转移支付能够在为民族地区民众带来直接经济利益的同时,也会塑造其国家认同吗?贝兰德和莱科尔斯(Beland&Lecours)认为至少转移支付中的均等化转移支付制度能够强化国家认同感,在全国范围内产生团结和凝聚的情感,因为具体的地区间财政转移支付赋予了抽象的国家统一观念以实体支持17。本文将结合社会认同理论和文化传播理论,构建财政转移支付影响国家认同塑造进而铸牢中华民族共同体意识的分析框架,并据此评估我国
8、对民族地区转移支付的实践效果。本研究在理论上突破了将财政转移支付仅视为只会影响相关地区民众经济利益的传统观点,认为财政转移支付可以通过缩小族群间经济差异的社会认同路径,以及影响纵向社会化和横向社会化的文化传播路径来有效地建构国家认同。二、财政转移支付与国家认同的塑造 二、财政转移支付与国家认同的塑造 国家认同是一个国家内部个人对整个国家的归属感和忠诚感18。增强国家认同在维护政治稳定与国家安全19、促进经济增长20、改善政府治理19、实现社会公正和再分配21等方面都有重要2023 年第 5 期 28作用。本部分将在阐述社会认同理论、文化传播理论如何分析国家认同形成与塑造的基础上,将财政转移支付
9、的作用纳入,构建财政转移支付影响国家认同和铸牢中华民族共同体意识的分析框架,从而明确财政转移支付影响国家认同的路径与作用机制。(一)群体间收入差距与国家认同(一)群体间收入差距与国家认同 赫克特从群体间收入差距的角度分析了民族认同的凸显22。他认为,个人会形成多重认同,且根据社会认同理论,个人总是寻求社会对个人尊重的最大化,从而倾向于认同那些具有高社会经济地位的群体并成为其成员,以提高社会对自身的尊重。但如果由于肤色、语言等原因,个体无法加入高社会经济地位群体,同时又不得不依赖现有群体提供的支持性资源,那么个人就会转而加强对现有群体的认同,并且想方设法提高本群体的社会经济地位。因此,群体间的等
10、级分层是导致某一认同凸显的重要因素。其中,基于文化差异的劳动分工就是一种重要的群体间等级分层。基于文化差异的劳动分工中有横向的分工差异,也有纵向等级制的差异,纵向等级制的差异,即具有独特文化特征的群体在平均职业威望(即影响个人幸福的健康、收入、受教育水平等)存在系统性差异时,就会导致具有较低职业威望的群体对本群体认同的加强。就此而言,如果不同民族间的个体在经济收入上存在系统性差异,且这种收入差异持续存在时,民族群体中的成员就会加强对本民族的认同。这一理论逻辑的推论是,如果可以有效地缩小不同民族群体间的收入差距,那么就能够缩小人们对民族认同的追求,更加有利于国家认同的塑造。(二)文化传播与国家认
11、同(二)文化传播与国家认同 阿尔玛格罗和安德雷斯-塞雷索(Almagro&Andrs-Cerezo)基于文化传播理论分析了子代国家认同的形成以及持国家认同的人口在总人口中的比重。他们认为,子代的认同来自父母或来自其他群体,即认同会通过两种社会化渠道向子代传播,一是家庭内部的垂直传播,即纵向社会化;二是整个社会的水平传播,即横向社会化23。这两个过程最终共同影响一国未来持国家认同的人口比重。通常而言,父母传递国家认同(或民族认同)的努力程度越高,孩子从纵向社会化过程中形成国家认同(民族认同)的概率越高;当前社会上具有国家认同的人口占比越高,孩子从横向社会化过程中形成国家认同的概率越高。那么,父母
12、向孩子传递国家认同(或民族认同)的努力程度受到何种因素的影响呢?假定父母已形成国家认同或民族认同,在不完全共情的基础上,父母会考虑孩子拥有国家认同或本民族认同给孩子带来的回报,并以此为基础选择在传播国家认同或民族认同上付出多少努力。孩子从国家认同中获得的福利多少,取决于与国家认同相关的公共产品的提供。如果在 社会化是指学习和内化一个特定社会的规范、价值观和信仰的过程。纵向社会化,主要指父母向子女传递文化传统、语言、价值观,子女通过观察和模仿父母的行为和家庭规范形成自己的偏好和价值。横向社会化,主要指在同一发展阶段的个体之间发生的社会化过程,如同年龄的儿童或同年级的学生。除纵向社会化、横向社会化
13、外,还有斜向社会化,指除父母之外的其他成年人施加的影响。既有研究文献中通常不对斜向社会化和横向社会化加以区分。横向社会化政策都在国家建设和塑造国家认同方面起到了重要作用。所谓认同型公共产品是指,只有具有特定宗教、语言或与身份相关的其他文化特征的个人才能享受的商品。国家认同型公共产品是指只有持有国家认同的个人才能从其消费中获得效用的产品。原因之一是由于个人在社会化互动中形成了与国家认同相应的人力资本,比如充分了解国家历史和知识等,从而能够更好地从这类公共产品的消费中获得效用。比如,阿尔玛格罗和安德雷斯-塞雷索(Almagro&Andrs-Cerezo)认为国家足球队、国家前领导人纪念碑、纪念某一
14、历史日期的全国性假日等都属于国家认同型公共产品。他们还认为,如果地区公共支出的顺序、规模和结构主要由持地区认同的人来决定,那么该地区提供的地区认同型公共产品更多,反之,提供的国家认同型公共产品更多。谢宇航,黄凯财政转移支付铸牢中华民族共同体意识的实施路径与效果评估J统一战线学研究,2023(5):26-39 29 其他条件不变的情况下,与国家认同相关的公共产品提供得越多,则孩子持有国家认同时获得的效用水平越高,那么父母越倾向于传递国家认同,或减少对民族认同的传递。反之,如果国家提供了较多的与民族认同相关的公共产品,则持有民族认同的孩子将由于可以更多地消费这类公共产品而效用更高,那么父母越倾向于
15、增加对民族认同的传递或减少对国家认同的传递。而当前社会上持国家认同的人口占比则受到前一阶段国家横向社会化政策的影响以及父母传递国家认同的努力程度的影响。这一理论逻辑的推论是,通过增加国家认同型公共产品的提供可以提升父母传递国家认同的激励,从而促使国家认同在家庭内部垂直传播;另外,学校课程、大众媒体等加强对国家认同的宣传等横向社会化政策则可以促进国家认同的水平传播,最终共同在未来提高总人口中的国家认同水平。(三)财政转移支付与国家认同(三)财政转移支付与国家认同 上述两个理论分别从群体间经济差异和文化传播的角度分析了个人国家认同(民族认同)的形成路径及机制。而财政转移支付可以对这两个方面同时产生
16、影响,从而在塑造国家认同中发挥作用。基于此,笔者构建了一个财政转移支付影响国家认同的分析框架(图 1)。图 1 财政转移支付影响国家认同的路径与机制图 1 财政转移支付影响国家认同的路径与机制 首先,财政转移支付可以影响到群体间经济差异。财政转移支付通过一般性转移支付和专项转移支付资金对民族地区提供社会保障网,如医疗、养老等方面的支持,可以使不同群体间享有大致均等的基本公共服务。此外,转移支付所形成的净财政收益24,可以刺激生产要素向民族地区的流入,带动民族地区的经济发展,能够使不同群体间的经济差异不断缩小,减少族群收入差距,从而奠定国家认同的经济基础。其次,财政转移支付可以影响到文化传播的过
17、程,从加强认同垂直传播和水平传播两个方面强化对子代国家认同的塑造。一方面,财政转移支付会影响公共服务的提供,通过更多地提供国家认同型公共产品,激励父母更多地传递国家认同或减少传递民族认同的努力,从而提升子代的国家认同水平。另一方面,国家和地区政府通过增加对强化国家认同的学校课程、国家统编教材及公共宣传等方面的专项资金支持在社会中普及国家认同,将从水平传播的角度提升社会中持国家认同人口的比重,并塑造子代的国家认同。2023 年第 5 期 30三、我国财政转移支付铸牢中华民族共同体意识的实践效果 三、我国财政转移支付铸牢中华民族共同体意识的实践效果 财政转移支付也称政府间转移支付,是指在多级政府体
18、制下,一级政府为实现某种目的,将一部分预算资金及其使用权无偿转移给其他层级政府的制度。我们通常可以将其区分为不限制用途的一般性转移支付和指定用途的专项转移支付。在我国当前的转移支付体系下,民族地区可得到的一般性转移支付资金主要包括均衡性转移支付、民族地区转移支付等几个部分,专项转移支付主要包括公共文化服务体系建设补助资金、支持学前教育发展资金等。本部分将基于第二部分的分析框架对我国财政转移支付在铸牢中华民族共同体意识方面的作用进行评估。(一)财政转移支付提高了民族地区民众整体收入水平,但缩小族群收入差距的效果有待增强(一)财政转移支付提高了民族地区民众整体收入水平,但缩小族群收入差距的效果有待
19、增强 自分税制改革以来,财政转移支付就成为地方政府重要的收入来源。2000 年后,中央开始对中西部地区大规模倾斜财政转移支付资金25,这开始成为民族地区地方政府最重要的收入来源。随着地区发展差异越来越明显,转移支付所要求的政治逻辑25也决定了中央对民族地区的转移支付支持力度越来越大。图 2 展示了 2015 年至 2021 年中央对民族地区转移支付占其一般公共预算支出比重的变化情况。可以看出,民族省区这一比重远远高于全国平均水平,且呈现出上升的趋势,西藏自治区甚至达到了 85%以上。从人均转移支付总额来看,民族省区也不断增长且普遍高于全国平均水平(图 3)。图 2 中央对地方转移支付占地方一般
20、公共预算支出比重(20152021 年)图 2 中央对地方转移支付占地方一般公共预算支出比重(20152021 年)数据来源:根据各省区 20152021 年国民经济和社会发展统计公报和财政部网站数据整理所得 谢宇航,黄凯财政转移支付铸牢中华民族共同体意识的实施路径与效果评估J统一战线学研究,2023(5):26-39 31 图 3 20152021 年民族省区人均转移支付额(单位:元)图 3 20152021 年民族省区人均转移支付额(单位:元)数据来源:根据财政部网站数据整理所得 学者们普遍认为,这些转移支付资金有效提升了民族地区与非民族地区的财力均等化水平和公共服务均等化水平26,并且通
21、过推动交通基础设施的发展,促进全国统一大市场的形成,降低区际贸易成本27,优化公共支出结构,形成净财政收益引导生产要素流入24等机制推动了民族地区的工业化发展和经济增长,最终带动了民族地区城乡居民人均收入的不断增长。其中,西藏城镇居民人均可支配收入从 2013 年的 20 394 元增长到了 2022 年的 48 753 元,贵州城镇居民人均可支配收入从 2013 年的 20 565 元增长到了 2022 年的 41 086 元,两省区的城镇人均收入增长了一倍,其余省区也具有明显的增幅。民族八省区的农村居民人均可支配收入更是全部实现了翻倍。财政转移支付带来的这种收入增长效应增强了少数民族的国家
22、认同。有研究通过对甘肃、青海、新疆三地的问卷调查发现,收入增长对少数民族的国家认同具有正向影响,而与民族认同是负相关关系28。不过,虽然民族地区城乡居民人均收入不断上升,但民族省区内部城乡间人均收入绝对差距(图 4)、民族省区与全国城乡人均收入绝对差距都在不断扩大。以新疆为例,由于民族地区少数民族如维吾尔族的城市化水平极低,人口中的绝大多数聚居于农村29,因此城乡间的收入差异扩大一定程度上表明族群间收入差距的扩大30,这会对少数民族的国家认同带来负面影响。图 4 民族省区内部城乡人均收入绝对差距(单位:元)图 4 民族省区内部城乡人均收入绝对差距(单位:元)数据来源:根据各省区 2015202
23、2 年国民经济和社会发展统计公报整理所得 2023 年第 5 期 32同时,除西藏外,其余民族省区与全国城乡居民人均收入的绝对差距也在不断扩大。图 5 和图 6列出了 20132022 年民族省区与全国城乡居民收入绝对差距的变化情况。在这十年间,内蒙古与全国城市居民人均收入的绝对差距由 463 元扩大到 2 988 元,增长了 6.45 倍;新疆与全国城市、农村居民人均收入的绝对差距,宁夏与全国农村居民人均收入的绝对差距都翻了一倍;青海与全国城市居民人均收入的绝对差距也由 6 115 元扩大到了 10 547 元。民族省区与全国城乡居民人均收入绝对差距的不断扩大一定程度上表明,中央对民族地区的
24、财政转移支付对平衡区域发展起到的效果还有待提升,未来需要从缩小区域发展差距的角度进一步缩小族群收入分层。图 5 民族省区与全国城镇居民人均收入绝对差距(单位:元)图 5 民族省区与全国城镇居民人均收入绝对差距(单位:元)数据来源:根据各省区 20152022 年国民经济和社会发展统计公报整理所得 图 6 民族省区与全国农村居民人均收入绝对差距(单位:元)图 6 民族省区与全国农村居民人均收入绝对差距(单位:元)数据来源:根据各省区 20152022 年国民经济和社会发展统计公报整理所得 (二)转移支付对国家认同型公共产品的支持力度较弱,对横向社会化政策的支持有待精准化(二)转移支付对国家认同型
25、公共产品的支持力度较弱,对横向社会化政策的支持有待精准化 1转移支付与国家认同型公共产品的供给 加大国家认同型公共产品的提供是激励国家认同在家庭内部垂直传播的重要手段,从而从纵向谢宇航,黄凯财政转移支付铸牢中华民族共同体意识的实施路径与效果评估J统一战线学研究,2023(5):26-39 33 社会化路径铸牢中华民族共同体意识。受可得数据限制,本文无法对此类财政转移支付的情况进行全面阐述。但基于阿尔玛格罗和安德雷斯-塞雷索(Almagro&Andrs-Cerezo)对国家认同型公共产品的界定,本文提出了一个衡量财政转移支付对国家认同型公共产品支持力度的代理变量,即专项转移支付资金占民族地区财政
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