我国新精神活性物质防控的现实困境及对策研究_李莉.pdf
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1、2022年第6期第32卷 总第162期2022 No.6Vol.32 Serial 162铁 道 警 察 学 院 学 报Journal of Railway Police College收稿日期:2022-09-06作者简介:李莉(1978),女,西北政法大学公安学院副院长、副教授,主要从事侦查学、司法鉴定学、禁毒学研究。基金项目:国家社会科学基金重大项目“国家毒品问题治理的实践困境与模式创新研究”(20&ZD196)。我国新精神活性物质防控的现实困境及对策研究李莉(西北政法大学 公安学院,陕西 西安 710122)摘要:新精神活性物质的广泛滥用引发了全世界毒情形势的新变化,对毒品防控政策的制
2、定与实施提出了新的挑战。新精神活性物质具有针对毒品管制目录专门设计、易规避打击、更迭快、种类多、迷惑性强等特点,对公众健康和社会安全构成了更加严重的威胁。我国目前对新精神活性物质的防控面临法律管制困难、监测体系不完善、源头管理欠缺、民众认知不足等诸多困境。对此,应当深入分析困境产生的原因,及时健全相关立法,完善监测预警程序和内容,加强相关化学原料的源头治理,扩大和充实宣传教育的范围及内容,制定具有中国特色的新精神活性物质防控对策。关键词:新精神活性物质;毒品治理;监测预警;源头防控;宣传教育中图分类号:D631文献标识码:A文章编号:1009-3192(2022)06-0036-06DOI:1
3、0.19536/ki.411439.2022.06.007一、新精神活性物质的概念近年来,新精神活性物质引发了全球关注,它常常披着合法的外衣诱骗潜在吸食群体消费,使其形成严重的精神依赖,进而引发危害公共卫生和公共安全问题,这对毒品防控政策的制定与实施提出了新的挑战。(一)国内外对新精神活性物质的界定按照目前的毒品代际发展理论,毒品种类的发展演变大致可以分为三个阶段,即以原植物性毒品为代表的第一代毒品、以合成毒品为代表的第二代毒品和以新精神活性物质为代表的第三代毒品。2013年联合国毒品与犯罪问题办公室(UNODC)年度报告参照联合国于2012年3月16日通过的55/1号决议,正式对新精神活性物
4、质进行了定义:指新出现的具有药物滥用潜力的物质,但尚未列入联合国国际公约管控。这些“物质”包括单体化合物或制剂,这里的“新出现”并非指这些物质一定是最新研制发现的化合物,其中有些是多年前合成的,只是近年来发现其在人群中发生流行性滥用,进而引起人们重视。联合国毒品和犯罪问题办公室对新精神活性物质的定义突出了如下特征:一是与管控毒品具有类似结构或活性;二是存在被滥用的可能性;三是尚未列入管控。新精神活性物质是外来词汇,在我国禁毒工作和学术研究中其定义也在不断变化。2015年中国毒品形势报告 指出:我国制造走私新精神活性物质问题突出。新精神活性物质常常被称为“策划药”或实验室毒品,是违法犯罪分子为逃
5、避法律打击而对列管毒品进行化学结构修饰后得到的毒品类似物,有着和已被管控毒品相似或更强的兴奋、致幻、麻醉等效果。从国际范围来看,策划药仅仅是新精神活性物质的一部分,因为新精神活性物质还包括天然存在的植物。2015年9月,公安部、国家36 立法法 第九条规定:“本法第八条规定的事项尚未制定法律的,全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规,但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”参见 非药用类麻醉药品和精神药品列管办法 第七条、第八条、第九条。卫生计生委、国家食品药品监督管理总局和国
6、家禁毒办公室联合印发了 非药用类麻醉药品和精神药品列管办法(后文简称为 办法)。在 办法 中,将非药用类麻醉药品和精神药品定义为:“未作为药品生产和使用,具有成瘾性或者成瘾潜力且易被滥用的物质。”办法 中列管的非药用类麻醉药品和精神药品按照上述定义本质上属于新精神活性物质。本文认为,对新精神活性物质的定义应在突出其特点的基础上,明确其与现有毒品的关系,不宜将两者混淆或在概念表述上存在交叉或模糊的内容。(二)新精神活性物质与毒品的关系目前新精神活性物质是否等同于法律意义上的毒品还存在争议。有学者认为新精神活性物质是指尚未被我国法律规定管制的能够使人形成瘾癖,其滥用问题已经对公共健康安全造成现实危
7、害或潜在威胁的精神活性物质1,也有学者认为新精神活性物质和毒品为交叉关系2,被管控的新精神活性物质就是法律意义上的毒品。刑法 第三百五十七条规定:毒品“是指鸦片、海洛因、甲基苯丙胺(冰毒)、吗啡、大麻、可卡因以及国家规定管制的其他能够使人形成瘾癖的麻醉药品和精神药品。”毒品具有法律性质和物理化学性质,其物理化学性质表现为成瘾性,其法律性质表现为具有违法性并且已经被国家管控。故本文认为将新精神活性物质表达为“第三代毒品”是不够严谨的。根据 刑法 规定,毒品具有法定性,只有将某种物质列入管控名单,该物质才能被称为毒品,对与其相关的行为才有依据进行刑事处罚。在现实中,尽管许多新精神活性物质比管控毒品
8、更容易被滥用,但是因其未被明确列管,所以不能称为法律意义上的“毒品”。被我国法律所管制的新精神活性物质,实际就成为法律意义上的毒品,应用“毒品”指代,不宜再称为“新精神活性物质”。二、新精神活性物质防控的现实困境(一)存在立法缺陷,法律监管困难目前,在我国有关新精神活性物质的法律规范中,无论是2016年修订的 麻醉药品和精神药品管理条例(后文简称 条例),还是2015年出台的 办法 都将新精神活性物质纳入麻醉药品和精神药品的范畴,而我国 刑法 与 禁毒法 则将部分新精神活性物质纳入毒品的范畴。2019年 最高人民检察院关于 非药用类麻醉药品和精神药品管制品种增补目录 能否作为认定毒品依据的批复
9、 中指出:2015年10月1日起施行的 办法 及其附表 非药用类麻醉药品和精神药品管制品种增补目录(后文简称 增补目录),是根据 条例 第三条第二款授权制定的,增补目录 可以作为认定毒品的依据。故新精神活性物质被 条例 办法 和 增补目录 所规制,而惩处参照 刑法 中毒品的适用方式。1.办法 的法律层级较低,和 条例 无法形成有效衔接条例 管控的是具有药用性质的物质,办法是对非药用类物质进行管控,两部法规在管控对象方面具有对应互补性,然而 条例 属于国务院颁布的行政法规,而 办法 属于规范性文件,二者的立法层级不一致,办法 的立法层级较低,法律位阶或层级的差异可能引发 办法 是否符合立法要求上
10、的问题3。我国 刑法 第九十六条规定:“本法所称违反国家规定,是指违反全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律和决定,国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令。”立法法 第九条也对授权立法的主体和层级作出了总的限制和约束性规定。据此,毒品管制层级应保持在国务院制定的行政法规位阶及以上。办法 并非国务院所制定的法规、命令与决定,能否自动建立与毒品犯罪的对应关系,值得思考。2.法律列管速度因其必要程序相对缓慢根据 办法 的规定,当国家禁毒办发现某种新精神活性物质产生滥用状况时,专家委员会必须进行列管论证和风险评估,论证和评估过程最多三个月完成,同时提出相应的建议,如果认为需要列管,六
11、个月内由负责列管的各部门进行列管。可见列管时限最长达到九个月,由于列管时间较长,犯罪分子有充足的时间来逃避法律制裁。在禁毒实践李莉:我国新精神活性物质防控的现实困境及对策研究37中,许多犯罪分子利用管控的“空白期”研究、发展、翻新、制造新的精神活性物质。如2010年甲卡西酮被我国法律列管后,制毒分子当年即转向合成乙卡西酮,后者直到2015年才被列管。这说明立法列管无法有效同步解决新精神活性物质的衍生和迭代问题。办法 中虽然规定紧急情况时,可以启动快速临时列管机制,但临时列管程序的具体内容却一笔带过,细节不够完善,可操作性较差。3.新精神活性物质数量计算的完备性存在缺陷在刑法的视野下,某种物质在
12、被确定为毒品的同时,还要考虑到其数量标准。新精神活性物质的数量计算存在于 刑法 全国部分法院审理毒品犯罪案件工作座谈会纪要 全国法院毒品犯罪审判工作座谈会纪要 非法药物折算表 104种非药用类麻醉药品和精神药品管制品种依赖性折算表(后文简称 增补折算表)及有关毒品犯罪的相关司法解释等法律法规之中,包含直算、估算、折算三种数量计算方法。无论是哪种方法,都意味着查获的毒品数量与法定刑的对应转化,只是三者的转换思路不尽一致。为了量刑活动的标准化与规范化,相互转化的实质依据应当是统一的。而目前关于新精神活性物质的数量计算缺乏统一的实质依据以及体系的清晰性和自洽性,在量刑上难以进行准确的刑法评价。(二)
13、监测预警机制不健全,动态防控困难我国的药物滥用监测系统已经运行多年,在药物滥用监测、制定禁毒政策、提供科学依据、预测毒品滥用趋势等方面发挥了重要作用。但它对于未列管的新精神活性物质的监控效果却十分有限,存在缺乏专职队伍和人员、各部门之间协调不畅、监测覆盖面有限、缺少政策支持、经费保障不足、缺乏激励和考核机制以及监测能力有限等诸多局限性,这些问题严重影响我国药物滥用监测工作4。办法 中规定对非药用类麻醉药品和精神药品的监测预警流程可概括为“日常监测反馈上报汇总分析预警重点监测”,此流程不仅在“反馈上报”环节浪费了大量时间,同时分析工作只能最后进行,无法与监测工作同步,增加时间成本。如果发生突发性
14、的新精神活性物质滥用情况,则无法快速预警以激活临时管控机制。由于需要将全部物质信息反馈给国家毒品实验室,导致其工作量十分巨大,很难实现对新精神活性物质的及时预警。同时,我国目前的监测预警程序仅能监测新精神活性物质本身,对其前体化学品的监测预警缺乏相关机制,很容易让犯罪分子有机可乘。(三)源头管理体系欠缺,合成制造监管困难新精神活性物质的源头管理主要是指对合成它的化学原料的管理。除植物源性的新精神活性物质以外,大多数新精神活性物质是通过对法律管控的化学物质(毒品)进行结构修饰或创新而来,其制作需要大量的化学原料和前体化学品,切断其来源途径方能达到治本的效果,包括对相关前体化学物质、制备原料、工艺
15、设备等进行科学合理有效的监督和管理。目前我国对可用于制造毒品的化学原料进行了管制,已先后制定修订了 易制毒化学品管理条例 非药品类易制毒化学品生产、经营许可办法 以及 条例 等一系列法律法规。一方面这些法规标准不一,在实际管控过程中不能合理衔接造成管控漏洞;另一方面,制造新精神活性物质必需的配剂大多是较为普通的化学品,在市场上和网络上都可以轻易买到,如果采取“一刀切”的方式加以禁止,又会给化工工业及相关产业造成诸多问题和不便。(四)宣传教育不够,滥用防范困难一方面,我国在新精神活性物质预防教育的内容和时效性上均显不足。当前,新精神活性物质迅速翻新迭代,各地禁毒部门在宣传教育过程中未能对新精神活
16、性物质给予足够的重视,使公众不能及时了解最新的精神活性物质种类、特征及其危害。在北京和上海等大城市,禁毒宣传教育工作相对领先,但对于新精神活性物质的宣传教育也十分有限 5。正是由于公众的认识不足,不法分子才有机可乘,在立法空窗期内,大肆宣扬该物质不是毒品,并将其冠以“合法兴奋剂”“合法快感药”等名称,以合法的名义进行兜售,造成其在一定范围内被滥用。另一方面,我国现有新精神活性物质预防教育的专业力量不足。目前仅少部分从事禁毒研究的科研院所、公安政法院校的专业研究人员以及少部分禁毒实战部门工作人员具备新精神活性物质的相关专业知识。在对新精神活性物质的普及教育过程中,一线公安民警尚不能完全识别,更何
17、况没有任何相关知识的公众,尤其是青少年群体,对新事物充满好奇,更易受到新精神活性物质的迷惑。三、新精神活性物质的防控对策(一)健全相关立法,及时弥补漏洞从全球范围来看,应对毒品和新精神活性物质李莉:我国新精神活性物质防控的现实困境及对策研究38单行立法是在毒品管制的立法之外,通过专门的法律规范来解决具有毒品属性但是不易分类或列举管制的物质;临时列管是在不改变毒品管制基本制度的基础上,通过立法程序的简化或者设立特别的程序,缩减列管毒品所需的时间。问题的有力武器是法律,在我国建设法治国家的背景下加强禁毒立法是应对新精神活性物质问题的重要保障。1.整合、修订有关新精神活性物质的法律法规从我国 刑法
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