新时代我国政策过程民主的实践与创新_樊鹏.pdf
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1、2023年3月第39卷 第2期Mar.2023Vol.39,NO.2治 理 现 代 化Governance Modernization Studies新时代我国政策过程民主的实践与创新樊鹏(山东大学 国家治理研究院,山东 青岛 250199)摘要:政策过程民主是中国特色社会主义民主的重要特点,也是我国全过程人民民主的一大优势。经过长期政治实践,我国的政策过程民主形成了善于酝酿、善于营造共识和善于拍板定案的制度特征,使政策过程既能集思广益从而充分发挥各方面积极性,又能高效集中从而充分确保决策的时机需求。新时代党和国家决策始终坚持发挥民主集中制这一制度优势,坚持顶层设计与问计于民相结合,重视发挥、
2、发展调查研究这一传统优势,极大推动了我国政策过程民主的实践与创新,有利于使更加广泛、更加真实的人民意见进入政策过程,有利于把符合人民利益的正确意见更好集中起来,有利于更好凝聚改革共识推动高效发展。关键词:政策过程民主;决策民主;共识型民主;民主创新中图分类号:D616文献标识码:A文章编号:2096-5729(2023)02-0046-08收稿日期:2023-01-12基金项目:研究阐释党的十九届四中全会精神国家社科基金重大项目“西方民主制度与国家治理困境研究”(20ZDA109)作者简介:樊鹏,山东大学国家治理研究院特约研究员,主要研究方向为当代中国政治。党的二十大报告提出:“坚持科学决策、
3、民主决策、依法决策,全面落实重大决策程序制度。”在党和国家决策和政策制定过程中充分发扬民主、善于集思广益,推进重要决策和公共政策制定的民主化与科学化,是中国特色社会主义民主政治建设的鲜明特征和重要方向。新时代,中国共产党坚持守正创新,坚持民主集中制,坚持顶层设计与问计于民相结合,充分重视调查研究,充分发挥社会主义协商民主凝聚共识功能,善于把符合人民利益的正确意见集中起来,使党和国家各项决策始终都能听到来自人民的声音。一、善于酝酿和营造共识的民主根据宪法和党章,在我国,地方权力来自中央政府,所有部门权力由中央授权产生。但是根据制度运行的实践,我国的政治体制运作又极其复杂,以国家的重大决策和公共政
4、策制定为例,任何政策的制定都不可能是单一权威的任务,而是依赖于体制内部各方面的力量,需要多个“大脑”集思广益,同时任何政策的执行也注定要分散到体制内各系统、各地区、各部门,实现上下一体化运作。有西方学者认为,中国政治结构的复杂性,使得其决策体系中存在着不同系统、部门、地区和其他平台的冲突对立,这可能导致中国的决策进入一种漫长、无序、渐进的状态。1(P5-7)他们还曾以三峡工程的建设以及其他重大经济政策的决策为例,经过系统研究中国的党政决策过程后提出,中国的决策模式具备显著优势,它在中国体制内部有着良好的“信息流”,彼此之间沟通渠道是比较顺畅的,这促使不同的观念和政策方案得以在决策群体之间来回“
5、穿梭”,为最大限度地探寻解决问题的多元方式创造了空间,然而这种模式的弊端也非常明显,它使中国的重大公共政策不得不依赖于体制内部上上下下、方方面面之间反反复复的协商和博弈,往往会导致重大政策的拖延甚至夭折。2受上述观点的影响,国内也有人用“九龙治水”的比喻来形容中国政策体系的运行特性。这些观点的意图是显而易见的,旨在刻画和说明中国决策体制中潜46政府治理与政治建设在的分散性,并据此推断中国在重大决策中缺乏构建共识的能力。然而,这些概念和理论并没有准确地预测到中国决策体制的表现,从而也丧失了对中国发展的解释力。回顾改革开放以来的发展历程,中国不仅相当顺利地解决了体制内广泛存在的“协调难”问题,而且
6、在关系国计民生的一系列重大决策方面展示了出色的能力。自20世纪90年代以来,中国在国企改革、税制改革、金融监管、市场监管、能源改革、民生保障、环境保护、反腐败等领域,作出了一系列重大决策,推动中国社会持续向前发展,尤其是在涉及重大利益分配的社会监管政策和民生再分配性领域,中国针对重大决策展示了令人惊叹的拍板定案能力。2009年中国的新医改是“再分配性”政策共识构建的绝好案例。在新医改政策方案制定过程中,针对这项涉及当时13亿多人口的重大决策,先后有二十多个中央部门、三十多个省自治区直辖市、十几家国内外政策智库参与。同世界上任何国家一样,中国的决策和政策制定过程涉及不同决策主体之间、利益相关方之
7、间、政策倡议组织之间的意见纷争,也不同程度地涉及具体价值、立场、职能和利益的冲突,使决策和政策制定过程充满各种矛盾和冲突。但是在中央政府的统筹协调下,中国最终能够妥善协调各方面观点意见和诉求,最大程度地形成了以落实“公益性”为主旨、兼顾政府与市场功能角色的医改政策方案,经中央审议决策后高效转化成为一项事关久远的重大民生决策。3在今天,医疗卫生依然是中国面临的一项重要挑战。新时代中国坚持以人民为中心,通过持续推进医疗体系改革,大幅提高了医疗服务的可及性和可负担性,其中包括改革初级保健系统,特别是鼓励在农村地区部署和保留医疗保健专业人员,将基本药物纳入保险报销并按成本提供这些药物,实施基本公共卫生
8、,包括慢病管理和老年保健在内的一揽子计划,以及增加计划补贴和提高年度保费、报销上限和住院报销率等一系列改革举措。过去十余年来,中国城乡之间以及不同地区之间在保险覆盖面和获得医疗服务方面的不平等现象大幅减少。中国还通过一系列政策协调,从全球经验中学习改进区域卫生政策的政策策略。而中国自身的一些政策实验,例如对血脂异常项目实施效果的评估,可能为其他国家未来的卫生改革提供指导,并有助于在全球范围内制定新的预防计划。4在某种意义上,这些成绩是中国医疗卫生领域成功的政策协调的结果。事实上,在中国,任何一项重大的政策议题都会涉及很宽的政策面,问题交叉、职能交叉的现象不可避免,要达成广泛的共识并不容易。探寻
9、背后的运作机制可以发现,中国的民主决策很大程度上受益于“民主集中制”这一根本组织原则。民主集中制就其来源而言算是一个“舶来品”,但是作为一项活生生的制度,它在中国社会政治土壤中形成了鲜明的中国特色,这主要体现在中国共产党在党组织内部和国家机器运作中,积极运用民主集中制这一制度优势,创造性地形成了“酝酿”制度。2001年,党的十五届六中全会通过的中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定 提出“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”十六字方针。2003年,党建读物出版社出版的 民主集中制学习读本 一书,将民主集中制作为一种工作方法,强调党内决议酝酿协商的重要性,该书还强调“个别酝酿”的重要性,提
10、出重大决定和重大事项需要酝酿、商议,议事要有妥协,能够求同存异,一定程度上反映了那个时期我们党对民主集中制认识的不断深化。5值得注意的是,“酝酿”的目的和结果并不是简单地就酝酿而酝酿,就协商而协商,相反,酝酿的目的是要通过“酝酿”取得的结果,是必须服从的共识,这是民主集中制作为根本组织原则的要害,也是许多西方研究在分析中国政治体制时不能够清晰、完整、彻底地理解中国的关键之处。在民主集中制的保障下,中国的决策体制展示出一种民主与集中之间转换自如、政策收放之间运用自如的能力。一些国家的政治经验表明,民主决策容易,但在实施了广泛的民主后,使决策走向“收敛”却十分困难,甚至一些看似十分普通的政 一个典
11、型的例子是气候环境生态决策.参见LEMA,ADRIAN,AND KRISTIAN RUBY.“Between fragmented authoritarianism and policy co-ordination:creating a Chinese market for wind energy.”Energy Policy 35.7(2007):3879-3890;Xie,Hongji,Cunzhi Tian,and Fangying Pang.“Multi-tasking policy coordination and corporate environmental performanc
12、e:evidence from China.”International Journal of Environmental Research and PublicHealth 20.2(2023):923.47治理现代化2023年第2期策选择问题,或因不同党派或重大利益集团的阻挠而受到干扰,或因不同价值观念和意识形态的冲突而演化为严重的社会政治对垒,最终影响了决策的有效“收敛”。相比较而言,在中国的决策体制中,既有长时间的充分酝酿和磨合这二者可以视为中国决策体制的核心优势,又有迅疾高效立竿见影的“定纷”与“止争”。中国的政治体制长期以来实行分工负责制度,围绕重大问题的决策以及一系列问题导向的改
13、革,形成了某种集体商议的传统以及事实上的“均衡制约”,这是任何一项重大决策必须通过“酝酿”来完成的首要政治前提。新时代党和国家的领导体系和职能体系发生深刻调整,虽然更加强调中央权威的决定性意义和中央集中统一领导的重要性,但当下一项重大决策方案的出台,依然需要各系统、各部门开展必要的酝酿和磨合,达成基本一致的意见后才可以上报中央审议。由于这样的重大决策需要获得各方面的认可,这就要求必须尊重各方面的意见建议。实际上,如果我们悉数过去十年来的重大政策实践,其酝酿过程的广度和深度并不是减弱了,反而增强了,这样的制度安排有利于落实以责任为基础的改革,激励各方面更客观地评估政策方案可能出现的风险,从而极大
14、提高了中国决策系统的稳定性和可预期。根本上来说,中国决策体制的优势是中国社会主义民主政治的优势,具体来说就是在摸着石头过河的基础上,又加上了中国共产党“民主集中制”的优势,使其有能力在制定重大决策过程中,能够通过整体且不同层次的有效协调、协作和协议达至最广泛的共识。实践证明,只有在集中领导下充分贯彻民主,同时在充分尊重各方面民主意愿基础上高效形成集中,才能确保高质量的决策共识。二、坚持顶层设计与问计于民相结合习近平总书记2020年9月22日在教育文化卫生体育领域专家代表座谈会上发表讲话时,提到了“十四五”规划的制定,他指出:“用中长期规划指导经济社会发展,是我们党治国理政的一种重要方式。我们要
15、着眼长远、把握大势,开门问策、集思广益,把加强顶层设计和坚持问计于民结合起来,把社会期盼、群众智慧、专家意见、基层经验充分吸收到规划编制中来。”6针对国家各方面宏观政策进行必要的顶层设计,是中国政治体系运行的一项长期的优良传统。通过党的会议的方式拟定事关改革发展的重大决策和顶层规划,是中国共产党治国理政的重要方式。笔者梳理了改革开放以来党召开过的有关的六次重要的“三中全会”,这六次全会均作出了重要的阶段性顶层设计和战略部署,引领国家不断向前发展。第一次是1978年召开的党的十一届三中全会,这次会议的主要任务是启动农村改革。在此次会议之前,我们党经过充分的内部酝酿和广泛的调查研究,甚至包括了派遣
16、调研组专门赴其他国家进行广泛深入的调研,得出了一个重要结论,要实现社会主义现代化,就必须改革开放,就必须对原有经济体制进行改革。党的十一届四中全会正式通过了 中共中央关于加快农业发展若干问题的决定,规定了25项政策措施,代表着中国农村改革的全面启动。第二次是1984年召开的党的十二届三中全会,此次全会的任务是在农村改革初步成功的基础上,开启以城市为重点的经济体制改革。党的十二大提出了有系统进行经济体制改革的目标任务,十二届三中全会作出了 中共中央关于经济体制改革的决定,明确提出要在公有制基础上实行有计划的商品经济,建立充满生机的社会主义经济体制。这次会议所确立的重大顶层设计,标志着中国经济体制
17、改革进入了全面开局阶段。第三次是1993年召开的党的十四届三中全会,这次全会的目标是确立我国经济发展的“新体制”。党的十四大确定了我国经济体制改革的主要目标和基本原则,此次全会作出了 中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定,明确提出要建立社会主义市场经济体制,而不是在原有社会主义计划经济体制下进行改革、修补和完善。因此,这次全会的顶层设计对于此后开启的社会主义市场经济体制建设,可谓是举足轻重、意义非凡。第四次是2003年召开的党的十六届三中全会,此次全会肩负着在初步建立的市场经济新体制基础上与时俱进“完善新体制”的历史任务。2001年底,中国加入世界贸易组织,标志着中国对外开放事业
18、进入一个新的阶段,为适应新阶段的新环境和新任务,中国亟须48政府治理与政治建设不断推进市场经济体制建设,为加入世贸组织后的经济发展和对外开放不断注入新动能。因此,根据党的十六大提出的建成完善的社会主义市场经济体制和更具活力、更加开放的经济体系的战略部署,此次全会作出了 关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定,为中国快速实现经济社会整体协调发展、推动中国特色社会主义市场经济进入全面完善阶段提供了重要顶层架构。第五次是2013年召开的党的十八届三中全会,此次全会通过了 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定,制定了全面深化改革的总目标和2020年阶段性目标,布置了“五位一体”改革及国防军队
19、体制改革、党的建设制度改革,布局了改革的战略重点、优先顺序、主攻方向、工作机制、推进方式和时间表、路线图。这次全会是中国特色社会主义进入新时代后的一次重要全会,影响深远,所形成的决议擘画了新时代全面深化改革的宏伟蓝图,极大地稳定和提升了国内、国际对全面深化改革的良好预期。第六次是2018年召开的党的十九届三中全会,这次全会审议通过了 中共中央关于深化党和国家机构改革的决定 和 深化党和国家机构改革方案,全会号召全党全国各族人民统一思想,统一行动,锐意改革,确保完成深化党和国家机构改革的各项任务,不断构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系,为决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会
20、主义现代化国家新征程、实现中华民族伟大复兴的中国梦而奋斗。除了全会决策,中国还通过五年计划/规划进行国家发展的顶层设计。新中国成立后,在社会主义建设时期,我们党通过五年计划推动国民经济社会发展,依靠计划的力量尽可能地集中有限的资源,率先解决工业化体系建设的问题。改革开放以来,我们党通过五年计划/规划为市场经济转型提供宏观发展蓝图和稳定的发展预期,使用计划/规划在市场经济体制成长期发挥了重要调控功能。党的十八大以来,五年规划的发展调控功能进一步强化,战略导向和长远功能更加显著。无论是全会上的决定还是五年计划/规划,均可以看出中国改革发展中的“顶层设计”的重点不是决策权力的集中,而是确保国家发展“
21、注意力”的集中。中国在各个历史阶段都面临巨大的发展压力和多重的、艰巨的改革任务,但是到底需要优先发展什么、率先解决什么、什么才是阶段内最紧迫的发展任务,才是中国的顶层设计需要重点考虑的问题。通常情况下,通过对前期国家发展状况、国内外发展环境的观察,才能清晰识别当前和下一阶段需要处置的急迫事项。一定程度上,中国实施顶层设计的核心功能并不是“管全局”,而是“观全局”,察觉改革发展中的急迫事项和优先事项,确保国家发展不被日常偶发性和可能出现的认识偏差与观念纷争所阻挠。在某种意义上,这种重要的顶层设计,不仅使中国改革开放事业中各个方面的参与者获得了稳定预期,而且在高度复杂的时代变迁和风高浪急的国际环境
22、中,为中国这艘巨大“航船”的航向确立了高度共识,赢得了时间优势。中国改革发展的“顶层设计”虽然名为“设计”,但是并不是一蹴而就的决策,而是一次又一次的深入学习、经验总结然后再出发的过程。每次新的决定和计划/规划,都要对前一阶段发展中的正反经验作综合总结,对错误的东西及时纠正,将经验中得来的正面的东西,及时上升为治国方略,推动各项政策变成国家制度。新的决定和计划/规划是一个“有破有立”的过程,通过决定和计划/规划,不断破除各类体制中的弊端,完善和发展行之有效的制度。中国的改革创新来自地方创新,地方的创新来自基层创新,基层的创新来自群众创新。这就需要中央及时总结全国各地的创新经验,支持地方创新试点
23、和试验,保护地方创新积极性。当然,制度创新从来都是有风险的,也是有成本的,但是无论是成功还是失败,对全国性政策的制定而言都是极为宝贵的财富。中国改革发展的“顶层设计”也是一轮又一轮不断吸取各方面意见建议,在民主基础上集中高效作出政治决策的过程。尤其是在中国特色社会主义进入新时代后,强调坚持顶层设计与问计于民相结合,目的就是继续发展完善决策体制科学化、民主化,更好凝聚改革发展共识。“顶层设计”与“问计于民”相结合的过程是构建最广泛发展共识的过程。每次全会的重要决定形成之前,中央政治局都要广泛征求党内外意见,广泛向社会各方面征求意见,进行反复酝酿协商。这一过程49治理现代化2023年第2期不仅将党
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