我国民宿业的监管路径探析_李超.pdf
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1、特 色 产 业产业创新研究 2023.1 第2 期58作者简介:李超,女,陕西安康人,硕士研究生,研究方向:行政法学。我国民宿业的监管路径探析李 超(苏州大学王健法学院,江苏 苏州 215006)摘要:民宿业作为值得政府鼓励和引导的新业态,在迅猛发展过程中面临无法取得合法经营许可、民宿经营活动中争议频发、民宿设施存在安全隐患等问题,需要政府创新监管理念,探索民宿监管的新路径。从监管目的看,民宿的监管是为了促进民宿业健康发展;从监管主体看,需发挥平台监管作用,多方协同监管;从监管范围看,应明确民宿与旅馆业的区别,从而降低民宿业合法经营的门槛,在具体管理措施上,可向旅馆业靠拢,促进民宿业的规范发展
2、。关键词:民宿;监管;监管路径一、引言随着旅游业和互联网技术的不断发展,民宿业作为旅游业中的重要一环,呈现出新的发展特征。其刺激并带动了消费升级,对我国经济发展和社会进步有重要的作用,是值得政府鼓励和引导的新兴业态。但同时民宿的监管问题也一直很突出,各地民宿业在发展中均不同程度地遇到了无法取得合法经营许可、民宿经营活动中争议频繁发生、民宿设施存在安全隐患等问题。这些问题的存在都与政府监管不到位或者不知如何监管这一新兴行业有关。本文从民宿的概念界定着手,梳理和分析了目前我国民宿监管的现状,对于如何规范和引导民宿业持续健康发展,提高民宿业服务水平,创新我国民宿的监管路径提出了相关完善思路。二、民宿
3、的概念界定关于“民宿”概念的界定,目前学术界和实务界尚没有达成共识,实践中,民宿的概念,经常和“城市客栈”“农家乐”等概念混杂在一起。概念界定得不清晰,给民宿的监管带来了巨大的困难。在学术界,对于“民宿”的界定问题存在分歧。甘忠培将“民宿”定义为:“社会个体利用其闲置房产,通过向互联网平台提出申请,经考核取得民居提供者的资格,是社会个体利用闲余时间,为不同社会主体提供服务,暂时性地向他人以出租获益的共享经济形态。”此种定义将民宿合法资格取得的监管责任赋予平台,忽视了政府对于民宿的监管责任,一定程度上缺乏合理性。徐云松则认为:“民宿具有五大本质特征,其中的核心特征是民宿的地域范围必须限制在乡村地
4、区,城市里的不能叫民宿,并且体量一定要小。”但是根据我国现实情况看,城市民宿并不少见,将民宿的地域范围限定于乡村地区将会导致大批城市民宿游离于监管之外。近年来出台的行业标准、地方性法规、规范性文件中,也涉及民宿的定义,但侧重点各不相同。旅游民宿基本要求与评价中将旅游民宿定义为:“利用当地闲置资源,经营用客房不超过四层、建筑面积不超多 800 平方米,民宿主人参与接待,为游客提供体验当地自然、文化与生产生活方式的小型住宿设施。”北京市旅游条例设专章规定了民宿的管理,该条例将民宿定义为:“城乡居民利用自己拥有所有权或者使用权的住宅,结合本地人文环境、自然景观、生态资源以及生产、生活方式,为旅游者提
5、供住宿服务的经营场所。”浙江省政府办公厅出台的关于确定民宿范围和条件的指导意见明确了“民宿是利用城乡居民自有住宅、集体用房或其他配套用房,结合当地人文、自然景观、生态、环境资源及农林牧渔生产活动,为旅游者休闲度假、体验当地风俗文化提供住宿、餐饮等服务的处所。单栋房屋客房数不超过 15 间,建筑层数不超过 4 层,且总建筑面积不超过 800 平方米。”旅馆业治安管理办法第二条规定:“凡经营接待旅客住宿的旅馆、饭店、宾馆、招待所、客货栈、车马店、浴池等(以下统称旅馆),不论是国营、集体经营,还是合伙经营、个体经营、中外合资、中外合作经营,不论是专营还是兼营,不论是常年经营,还是季节性经营,都必须遵
6、守本办法。”江苏省公安厅则将旅馆进一步明确为,凡是具备一定规模的旅馆、客栈等一律作为旅馆实施特种行业管理。可以看出,公安部门显然将民宿包含在旅馆概念之中。特 色 产 业INDUSTRIAL INNOVATION 产业创新研究59将民宿概念与旅馆等相近概念相区分,是探讨如何对民宿进行监管的出发点。与旅馆相比,民宿最大的特点是居民自有住宅和以自有住宅从事住宿经营服务。另外,虽然居民是否直接参与经营、经营规模大小和是否体现当地人文特色等均不是认定民宿的充要条件,但也是民宿非常重要的特征。因为从民宿业的发展方向看,其目的是通过居民提供住宿服务这一形式,传播当地独特的文化,促进旅游业的发展,而居民参与、
7、面积不可过大等都是认定民宿业态中需要重点考虑的因素。三、我国民宿的监管现状(一)我国民宿监管的立法发展从国家层面看,关于民宿的立法存在缺失。2018 年修正的中华人民共和国旅游法第四十六条规定:“城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营,其管理办法由省、自治区、直辖市制定”。这条规定将制定民宿行业管理办法的立法权力授予了地方政府,为省级政府制订规范性法律文件提供了上位法依据。我国现行的中华人民共和国城市房地产管理法和商品房屋租赁管理办法均规定了对住房出租实施登记备案制,即出租合同的各方当事人都必须向地方政府房产管理机关登记备案。同时,将调控的范围限制在城市规划区内国有土地上的商品
8、住宅。在实施过程中,也将部分民宿作为其调节对象。除此之外,旅游民宿基本要求与评价(LB/T 065-2019)对民宿行业按照星级进行了等级分类,并采取动态管理方式,如违反规定的情况出现时,将撤销星级,实行退出制度。但其只是推荐性标准而非强制性规定,只能为民宿经营者和民宿共享平台的行业自律与自治提供基本的规范参考,仍然需要具体的法律法规予以规范和监管,通过立法明确民宿的范围、市场准入与退出、经营规范与标准、日常监督和管理、奖惩评价机制等问题。从地方层面看,全国各省市根据自己的实际情况积极探索,相继开始出台地方性法规、规章和政府文件来规范本地的民宿行业。上海市旅游条例鼓励发展农村民宿,并享受税收优
9、惠。海南省乡村民宿管理办法规定了乡村民宿的开办要求、经营规范、监督管理内容。重庆市物业管理条例创设了民宿等住宿服务规范,对民宿的消防、卫生、安全条件提出要求。通过对国家和地方涉及民宿的法律规范性文件的梳理,可以看出,不论是旅游民宿基本要求与评价,或是各地方的法规规章,有关民宿的规定都较为笼统模糊,缺乏整体性、专门性的法律规范。关于房东和承租人之间的争议处理、平台经营者的违约责任义务以及监管责任、经营者的纳税义务等问题,也缺少清晰、明确的规定。正是由于我国有关民宿立法的缺失,导致了民宿业行政监管的法律依据不清晰、政府各职能部门的权责不明、管理模式效率低下,造成我国民宿行政监管陷入困境。(二)我国
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