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关于地方人大开展规章备案审查的几点思考

　　有地方立法权的人大常委会开展规章备案审查工作是加强立法监督、维护国家法制统一的需要，也是人大常委会正确履行法律赋予的职责、加强自身制度建设的必然要求。立法法明确规定，地方政府规章应当报本级人民代表大会常务委员会备案；接受备案的机关对报送备案的规章的审查程序，按照维护法制统一的原则，由接受备案的机关规定。其实，在立法法颁布以前，开展规章备案审查也有法可依。地方组织法第六十条第一款就明确规定，省、自治区、直辖市的人民政府和省、自治区的人民政府所在地的市以及经国务院批准的较大市的人民政府制定的规章，应当报本级人大常委会备案，较大的市的人民政府制定的规章还应报省级人大常委会备案。这是地方组织法关于政府规章备案的规定。地方组织法关于对备案规章进行审查的规定尽管不是很明确，但在有关法律条文中也隐含了审查的内容。如该法规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。由于规章都是以省长令、市长令的形式发布，如果其规定不适当自然也在撤销的范围之内。既然人大常委会对规章有撤销权，就必然对规章有审查权，因为只有审查过才能确定是否适当。
　　由此可以看出，在立法法颁布以前，地方组织法就对政府规章的备案审查作出了规定，但在实践中部分有立法权的地方人大常委会并没有执行地方组织法的上述规定，造成规章备案审查权在相当长的一段时间内虚置。立法法颁布以后，很多地方人大常委会对开展规章备案审查工作进行了积极探索，主要做法
　　制定了专门的地方性法规来推动和规范规章备案审查工作。立法法颁布以后，地方人大的规章备案审查工作步入了快车道。一个显着的特征是，部分省市人大加快了制度建设的步伐，将规章备案审查工作纳入了法制化轨道，使其有章可循，避免了随意性，提高了权威性。如陕西、四川、海南、长春、珠海等省市专门制定了规章备案审查的地方性法规，福州、汕头、石家庄、吉林市等城市虽然没有制定专门的地方性法规，但也都在其制定的地方立法条例中专设一章对规章备案审查作出了规定。从以上省市的立法看，虽然对规章备案审查工作规范的程度详略不一，但就其内容看，都基本上包含了备案的范围和要求、审查程序、审查结果的处理等几个方面，使规章备案审查工作基本上可以做到依法进行。
　　确立了专门委员会和有关工作机构的规章审查权。规章审查权是指对备案规章进行实体审查，并提出审查、处理意见的权力。已经开展规章备案审查工作的省市对行使规章审查权的机构的确立大致可以分为三种类型：一是由有关的专门委员会负责审查，如四川省、长春市。二是专门委员会和常委会有关工作机构都可以进行审查。如陕西省规定有关专门委员会、法制委员会和常委会法制工作机构有权对备案规章进行审查；海南省规定由有关专门委员会对备案规章进行审查，主任会议也可以委托常委会有关工作机构对备案规章进行审查；珠海市规定法制委员会负责规章审查，常委会有关工作委员会协助审查；福州市规定由法制委员会和常委会有关的工作委员会对备案规章进行审查。三是由常委会有关工作机构负责规章的审查，如沈阳市。
　　确立了主动审查与被动审查相结合的审查机制。人大常委会接受规章备案后，以何种方式进入审查程序，各地做法不尽相同。归纳起来，可分为主动审查和被动审查两种方式，两者的主要区别是启动方式不同。主动审查是指人大常委会接受备案后，直接由负责审查的有关机构主动启动审查程序的一种审查方式。被动审查是指由于国家机关、公民、法人或者其他组织向人大常委会提出对规章的审查要求和审查建议，以此来启动审查程序的一种审查方式。除汕头、石家庄等少数几个地方的人大常委会只规定了被动审查外，陕西、四川、海南、长春、福州、珠海等大部分省市的人大常委会既规定了规章的被动审查，也规定了规章的主动审查，并在审查程序设计上与被动审查相统一，在审查机构、审查方式、审查意见的提出、审查意见的处理等方面做了相同的制度安排。
　　突出了主任会议在规章审查中的作用。从已开展规章备案审查工作的省市的调查中可以看出，各地均突出了人大常委会主任会议在规章审查中的作用。一是主任会议有权决定是否向规章制定机关提出书面审查意见。如四川省人大常委会规定，规章审查机构应将审查情况先向主任会议报告，主任会议听取报告后，再决定是否向规章制定机关提出书面审查意见；陕西省人大常委会规定，规章审查机构先向主任会议提出审查意见和处理意见的报告，由主任会议作出决定。二是主任会议有权提出撤销规章的议案。如陕西、四川省人大常委会规定，对审查认为规章同上位法相抵触或不适当，而规章制定机关不自行修改或撤销的，主任会议应当提出撤销该规章的议案，提请常委会会议决定。三是赋予主任会议是否将撤销规章的议案提请常委会会议审议的决定权。有的地方人大常委会虽然没有规定主任会议有权提出撤销规章的议案，但对审查机构提出的撤销议案，主任会议有权决定是否提请常委会会议审议，如长春市和珠海市。
　　目前规章备案审查工作中存在的几个主要问题
　　由于各地开展规章备案审查工作的时间较短，在实践中难免存在一些问题。经过调查分析，我们认为，已经开展规章备案审查工作的地方，在此项工作中尚存在以下几个问题。
　　一是由常委会工作机构行使规章审查权的法律依据不足。部分地方人大常委会规定由常委会工作机构单独行使或与有关专门委员会共同行使规章审查权。这种做法值得商榷。因为规章审查权属于审议权的范畴，根据我国目前的法律规定，只有人大及其常委会、各专门委员会拥有审议权。人大常委会的工作机构没有这一权力。立法法对报送全国人大常委会备案的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，也只规定由有关的专门委员会进行审查。因此，确定由人大常委会的工作机构行使规章审查权有悖于目前法律的有关规定。需要说明的是，这里指出这一现实，是从地方人大及其常委会的法定权力出发，并没有排斥人大常委会工作机构在规章备案审查工作中应当承担的为人大常委会行使权力提供职责范围内的协助和服务之意。
　　二是缺乏对人大常委会自身的有效约束。开展规章备案审查具有时效性，在多个环节都应有时限要求，不能久拖不报，也不能久拖不决。这些时限要求既涉及到报送备案的人民政府，也涉及到进行规章备案审查的人大常委会。但绝大部分地方人大常委会只规定了政府应该在多长期限内报送备案、研究答复人大常委会提出的审查意见等，却缺乏对人大常委会自身的硬性约束。如有些开展规章备案审查工作的地方就没有规定人大常委会对规章进行审查的期限。
　　三是主动审查与被动审查的内容不一致。进行规章备案审查的目的是实施立法监督，发现并督促政府修正规章中与上位法相抵触或不适当的内容。从这个意义上讲，无论是主动审查还是被动审查，只是在启动程序上有所不同，审查内容应该一致。但有些地方规定可以就规章是否超越权限、同上位法是否相抵触、规定是否适当、是否违背法定程序等情形进行主动审查，范围较宽。对启动被动审查的审查要求和审查建议却规定了较窄的范围，规定只能就规章同上位法相抵触的情形提出审查要求和审查建议。这就造成了主动审查和被
　　动审查的内容不一致，在一定程度上减少了发现规章中存在的问题的渠道。
　　关于开展规章备案审查的几点思考
　　宜由人大常委会的法制工作机构承担规章备案的具体工作。规章备案工作既涉及到所规范事项的专业问题，又涉及立法的技术问题，同时还涉及到对整个规章备案审查工作的整体把握，有很强的法律性、政策性和专业性。因此，宜由人大常委会的法制工作机构统一负责规章备案的具体工作，包括对报送备案的规章进行登记、存档；接受审查要求和审查建议；根据规章所规范的内容不同，分送有关专门委员会审查等。
　　实行分别审查、集中反馈的处理原则。由于政府规章的制定既涉及从整体上是否符合法律法规的规定，又涉及所规范的内容是否适当可行，因此，要充分发挥专门委员会各自的优势，共同行使好规章审查权。具体的做法是，法制工作机构接到报备规章和审查要求后，即送专门委员会分别进行审查。对审查发现的问题，由主任会议决定是否向制定规章的人民政府反馈审查意见。对主任会议决定向人民政府反馈审查意见并要求其研究答复的，可以由人大常委会办公厅函告人民政府。人民政府应当在接到审查意见后二个月内研究答复是否修改或废止，对规章同上位法相抵触或规定不适当而人民政府不予修改或撤销的，主任会议可以向人大常委会提出予以撤销的议案，由人大常委会审议决定。
　　建立主动审查与被动审查相结合的审查机制。规章审查分为主动审查和被动审查。从规章备案审查的目的和人大常委会行使职权的角度来看，对备案规章进行主动审查是必要的。而被动审查则有利于从多渠道发现规章中可能存在的问题。因此，开展规章备案审查宜采取主动审查与被动审查并重的方式。