数据跨境流动安全的国际规制及其应对策略_王亚茹.pdf
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1、 年第 期(总第 期).,.数据跨境流动安全的国际规制及其应对策略王亚茹摘 要 数字时代,为摄取跨境数据流动所引起的“数据主权”“数据石油”“数据安全”和“数据自由”的最大利益,发达国家大多采取进攻性策略巩固其在全球数据流动中的霸权,而印度、中国等发展中国家基于有限理性和国家能力,被迫通过防御性的本地化措施予以应对。可以说,为维护数据跨境流动安全,各国采取的规制策略基本勾勒出全球数据治理格局的图景,也为全球数字治理路径的完善提供一种新分析视角。因此,本文通过审视发达国家和发展中国家规制数据跨境流动安全的策略取向,分析不同规制策略适配数据跨境流动安全的结果,演绎出规制数据跨境流动安全的基本原则,
2、进而在分析中国规制策略不足的基础上,完善中国规制数据跨境流动安全的策略框架。关键词 数据跨境流动 规制策略 数据利维坦 数据民族主义 自由与安全基金项目 年度国家社会科学基金重大项目“一带一路 遭遇的冷战思维挑战及应对研究”();年度江苏省研究生科研与实践创新计划项目“中国在全球气候治理中的身份变迁研究”()作者简介 王亚茹,南京师范大学公共管理学院博士生(南京)编号.数据跨境流动是指机器可读的数据通过互联网和信息系统跨越国家边境的运动,包含数据权属、隐私保护、法律适用与管辖、乃至国际贸易规则等主要内容,是一个非常值得关注、相当复杂、具有强烈的信息时代特征的数字世界治理问题。而“存储和处理某些
3、类型的数据的能力很可能会让一个国家在政治和技术上优于其他国家,造成超国家数据流动引起的国家主权丧失”。因此,数据作为一种资源和资本,不仅是各方追逐的对象,而且会随着其跨境流动推动国家权力往更广泛、更隐秘的空间渗透,形成“数据政治”新形态,即数据不但是治理国家的工具,亦会成为威胁国家安全的刽子手。那么,当数据资源在各国间流转时,一国为了能在看不见硝烟的新战争形态 “数据战”中保护和竞夺数据资本,筑牢国家安全的数字边疆,会选择何种规制策略呢?其实施会产生什么后果?如何消弭不当结果,实现数据跨境流动的最大红利?作为结构现实主义分支的攻防理论通过对各国能力进行结构性分析得出:“在国际政治中,维护国家安
4、全最大化的策略选择有两个:进攻和防御。进攻型策略,即运用军事征服以扩展国家的资源,获取坚不可摧的防御位置,或征服、恫吓使威胁其安全的国家屈服。防御型策略是以维护其领土和控制的资源,但不寻求领土的扩张或征服、破坏与之竞争。”目前,为维护国家主权和国家安全,各国在规制数据跨境流动安全的过程中展开了激烈的战略博弈。在此背景下,国际社会掀起两股“狼烟四起”的潮流:数据自由化和数据本地化,造成全球数据治理机制的碎片化,而这本质上是不同规制策略相互对抗的结果。基于以上思考,本文认为通过探析当前数据跨境流动安全的国际规制现状,对准确把握全球数据安全治理趋势、优化国际规制数据跨境流动安全的策略选择具有重要意义
5、。一、国际规制数据跨境流动安全的策略取向随着信息技术、人工智能、大数据的迅猛发展和广泛应用,人类活动已经从物理世界拓展到虚拟空间,越来越多的国家注意到,集政治、国土、军事、经济、文化、社会、科技、信息等于一体的国家安全体系都以“数据”为内核,且数据“跨国界”“去国家化”的特征更容易产生数据的负外部性效应和“数据陷阱”,威胁国家安全。而且随着“全球数字生态系统”()的辐照及随之衍生的“数字思维”解构和重建旧的国际格局和国际秩序,数据已经成为关系国家战略的关键资源。因此,各国出于国家安全和竞争思维的考量、基于“自身优先”的原则,会围绕“谁该控制数据”以及“如何控制数据”展开激烈争夺。美国的策略取向
6、一直非常明确,不论是奥巴马时期的 数字 条,还是特朗普时代的 年国家安全战略,抑或是拜登上台后积极构建“技术联盟”,推行 美英自由贸易协定和 全面与进步跨太平洋伙伴关系协定 等,都表明美国利用强势的技术、资本和话语权力输出“美式数据模板”,确保其能在新的数据权力体系中继续保持领先优势与霸主地位。欧盟则从 年以前对数据跨境流动持谨慎态度到如今的野心蓬勃:主动颁布 通用数据保护条例()、非个人数据自由流动条例 开放数据指令 和欧洲数据战略 等,彰显欧盟利用“充分程度保护”这一标准,既试图成为数据驱动型社会的领导者,掠夺国际数据资源,强化其在数字经济中的超强地位,又强调建立欧洲单一数据空间,防止数据
7、外流。可见,美欧等发达国家规制数据跨境流动安全的具体措施虽不一,但都凭托其遍布全球的物理基础设施、领先的科技经济实力、绝对的互联网市场占比等,采取进攻型的数据跨境流动策略,一方面,对外宣称数据“全球公域”,摄取他国数据资源;另一方面,对内实施“数据收缩”,限制外国政府向其数据服务商调取数据的申请行为,形成独具西方强权色彩的“宽流入、严流出”的数据跨境流动模式。而发展中国家则形成了过于收缩的数据跨境流动安全规制图景。这是因为,其一,南北双方数据攻防实力差距悬殊。国际电信联盟 年的数据显示,发达国家、发展中国家与欠发达国家的互联网普及率分别为、与,且这种差距呈现不断扩大的态势,导致国家间数据流动的
8、秩序出现割裂,也致使后发国家通过推行限制政策来减缓或摆脱对发达国家的“数字依附”。其二,数据的跨境流动并非公平,导致在数据竞争中,发展中国家更容易遭受“威斯特伐利亚之殇”。比如特朗普此前大肆宣扬“清洁网络”计划、欧美日等西方国家成立“数据共荣圈”,挤压发展中国家在数据跨境传输与保护等方面的规则制定权。因此,发展中国家不得不将国家安全、数据主权、公共秩序、个人权力和国内执法等放在制定数据跨境流动规制策略的考量首位,尤其“棱镜”计划曝光后,越来越多的发展中国家形成了自由让位主权的极具防御色彩的数据跨境流动规制逻辑,甚至在国际社会掀起数据民族主义的潮流。二、不同规制策略适配数据跨境流动安全的结果由以
9、上分析可知,各国为规制数据跨境流动安全选取的策略遵守现实主义实力与权力至上原则。且当前国际规制数据跨境流动安全的策略不外乎两种:主动进攻型和被动防御型,形成“进攻性现实主义”和“防御性现实主义”两大阵营,产生“数据利维坦”和“数据民族主义”两大迹象。(一)进攻型策略:诞生“数据利维坦”发达国家过度强调数据流动的利益导向,选择具有“蚕食性”和“控制性”特征的进攻策略。首先,形成了“数据威权主义”。随着人类迈入以数字为核心的“第五空间”,承载信息的数据成为一国是否能获得优势的核心变量。所以,某些数据强国在资源、权力的诱惑下,采取强制性的进攻手段迫使他国屈从自己的政治偏好。不论是之前翻车的“棱镜门”
10、事件,还是近些年出台的准许域外数据自由流入和限制国内数据流出 和 法案,以及针对中国 (抖音海外版)和华为、中兴等企业的制裁,都表明拥有强大数据进攻能力的西方发达国家,不顾自由与管制的平衡,一味鼓动“数据流动”,维护其“数据优势”,造成数据威权和数据独裁,威胁别国正当的数据权益,影响网络空间和数据市场的健康发展,违背社会的公共价值和政治权威。其次,加剧了“马太效应”。在数字经济时代,数据如“新石油”,为一国经济助燃。因此,数据的资本占有和数据的商品化已经成为各国确保自身在全球数字贸易中占得先机的重要抓手。发达国家为了尽可能多的攫取和占有海量数据,实现排他性独占数据,利用现代信息技术,精心构筑数
11、字化平台生态圈,建构了“监视资本主义”和“平台资本主义”,试图对大众的日常生活乃至人类物质生产活动实现泛在化监视和全面量化,既享有由数据垄断带来的超额利润,又能实现对他国的“数据剥削”。最后,产生了“价值寡头”。“每一种工具里都嵌入了意识形态偏向,也就是它用一种方式而不是用另一种方式构建世界的倾向,或者说它给一种事物赋予更高价值的倾向。”因此,当一个数据强国将裹挟着本国政治立场偏向、政治表达习惯和政治价值诉求的数据强势地传输到其他国家时,极易影响接受国政府及民众的价值理念,甚至造成政治理性的崩塌。所以,某些别有用心的国家会打着“数据自由”的幌子,通过操纵与扭曲数据,禁锢人的自由意志和道德选择,
12、制造和助推群体隔离和社会分裂,侵蚀他国主权和政治合法性,使他国权威迷失在其精心设计的数据“茧房”中。(二)防御型策略:产生“数据民族主义”年 月,印度外交秘书顾凯杰表示,数据是国家财富的形式;同年 月,中共中央也明确指出,数据已经成为继劳动力、土地、资本之后的新生产要素。因此,有效规制跨境数据流动安全是维护国家主权的应然命题。但由于网络媒介的跨境流动与存储成为常态,造成数据来源地与储存地的割裂、数据控制者与所有者的分离以及数据管辖权与治理权的模糊。对公民而言,这会造成隐私泄漏的风险,引发数据伦理问题;对企业来说,会由于“谁都想分一杯羹”和“我是老大我说了算”的矛盾割裂数据有序流动,影响数字贸易
13、的健康发育;对国家而言,会造成某些“数字饥渴”国家数据主权的弱化和受制于人的窘境,助长“数字霸权”的嚣张气焰。所以,在有限理性和数据主权的共同作用下,一些发展中国家对“全球数据蛋糕”望而却步,固守在自己的“一亩三分地”,虽然在一定程度上维护了国家权力与利益,但从长远看,自由让位主权无异于“自断臂膀”“一条腿走路”,影响全球数据治理格局的构建。一方面,数据壁垒不断扩深。在优先考虑主权和自由的慎思下,一些发展中国家试图人为地将数据纳入可看见的物理空间,这种“以邻为壑”的防御性措施,将导致网络空间碎片化,加剧数字治理体系中的冲突与摩擦,不利于全球网络空间治理和数据规制体系构建。另一方面,打响“数据反
14、殖民战”,导致国家冲突常态化。普遍认为,美国主张数据跨境流动不是忽视数据主权,而是在利用美国经济和科技优势,以数据跨境自由流动为名确立和固化“数据占有和利用”的优势,最大限度地攫取“数据金矿”,是一种数据殖民主义的恶劣行径。出于对“数据主权”的担忧,中国、印度、俄罗斯等发展中国家在数字技术和跨境数据流动方面与发达国家展开了全面竞争,而且地缘政治色彩愈发浓厚,若不加限制,可能会出现一个政府管制行动强化与全球数字主导权竞争加剧并存的“数字失序”时期。可见,毫无节制的数据防御并不能真正保障国家数据安全,反而会跌入数据失序的漩涡。三、国际规制数据跨境流动安全策略的基本原则由于数据作为主权的一种载体和表
15、达,它内含政治主权,更体现经济主权,国家不应该将其完全锁死,而应鼓励数据流动,发挥数据的最大价值。某些学者也提出,数据全球化是不可逆的。由此带来的数据流动不可避免,绝对进攻与被动防御都不利于数据跨境流动安全和全球数据治理格局的构建,亦无益于经济增长和技术进步,因此只有实现“自由”与“安全”的平衡,才能筑牢“数据边疆”。(一)坚持数据自由流动数据本质上是人类以二进制信息单元 和 表示、以比特为单位、借助计算机等电子设备读取和识别可感知到的抽象事物、在“端对端”的物理空间进行信息链条的转换,进而实现由附庸的人造“物”到参与社会生产并成为可开发利用的战略性资源。首先,从自然属性看,数据具有“公共性”
16、。数据的自然属性主要表现为依赖硬件设备等存在,受技术控制,可无限复制、反复使用。这表明随着当前“万物互联”和“智联平台”的建设,每个人都成为数据的生产者和使用者,数据无处不在、无孔不入。另外,作为对可感知事物的客观认知结果,数据的使用又具有“非排他性”和“非竞争性”。因此,完全管控数据流动背离了数据的自然价值。其次,从空间结构看,数据流动呈“无地域”性。数据的产生、流转和使用都发生在网络空间,而在“”的网络结构中,地址和域名是划分区域的标准,而非传统的地域疆界,即只要符合法律规范,用户就可以自由登陆任何服务器和物理设备进行数据的交流和互动。最后,从数据实践看,数据自由产生价值增值。随着数字贸易
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