论全过程人民民主的法治保障_章安邦.pdf
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1、论全过程人民民主的法治保障章安邦涂言豪内容摘要法治是民主的应有之义与重要保障。作为中国式现代化的民主范式,经由法治保障的全过程人民民主具备超越西式民主的制度优势,将法治嵌入全过程人民民主的理论与实践需要融贯法治规范、法治思维与法治价值。全过程人民民主以人民代表大会制度为基本载体,通过完善人大立法体系、优化人大职权体系、健全人大职权运行程序保障民主机制运行;以法治规范体系为基本框架,构建以宪法为核心,通过构建丰富多元的民主法律体系与健全党内民主法规以确保民主的合法性、程序性;以法治运行体系为主要内容,依托民主监督、基层民主、社会民主建设保障民主参与有序进行。关键词全过程人民民主法治保障人民代表大
2、会制度法治规范法治运行 年 月日,习近平总书记在考察上海市长宁区虹桥街道基层立法联系点指出,“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路,人民民主是一种全过程的民主”。年月,十三届全国人大四次会议将“坚持全过程民主”写入全国人民代表大会组织法。年月日,在庆祝中国共产党成立 周年大会上,习近平总书记提出“践行以人民为中心的发展思想,发展全过程人民民主”,首次明确提出“全过程人民民主”概念。年 月,在中央人大工作会议上,习近平总书记站在人类政治文明新形态的高度,围绕“全过程人民民主”的历史意义、具体内容、基本特征、主要作用、制度载体展开了丰富详实的论述,并强调全过程人民民主是“全链条”“全方位”“
3、全覆盖”的民主,是“最广泛”“最真实”“最管用”的社会主义民主。年 月,中共十九届六中全会通过的 中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议 明确指出:“积极发展全过程人民民主,健全全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系,构建多样、畅通、有序的民主渠道,丰富民主形式,从各层次各领域扩大人民有序政治参与,使各方面制度和国家治理更好体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造。”年 月 日,党的二十大报告专章阐释“发展全过程人民民主,保障人民当家作主”,围绕“加强人民当家作主制度保障”“全面发展协商民主”“积极发展基层民主”“巩固和发展最广泛的爱国统一战线”等内容进一步丰富完善了“全过程人民
4、民主”的科学内涵,同时提出未来的五年将“全过程人民民主制度化、规范化、程序化水平进一步提高”。到 年,我国发展的总目标之一是“全过程人民民主制度更加健全”。习近平总书记指出:“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命,关系党执政兴国,关系人民幸福安康,关系党和国家长治久安。必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用,在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。”从全过程人民民主概念的提出与发展上看,全过程人民民主与法治可谓相生章安邦,浙江工商大学法学院副教授、硕士生导师,法学博士;涂言豪,浙江工商大学法学院硕士研究生。本文是浙江省哲学社会科学规划重点课题(浙江省人大常委会研究室对策研究类项目)“
5、法治保障全过程人民民主研究”()、法治宁波研究中心课题“全过程人民民主的宁波市域实践研究”的阶段性成果,得到“浙江省属高校基本业务费专项资金资助”。相伴、形影不离。全过程人民民主始终以法治化、制度化为基本逻辑,并通过各类规范性文件明确全过程人民民主的概念、制度内涵。法治是对全过程人民民主发展与实现的最根本保障:其一,法治巩固、夯实了人民当家作主的制度基础,以法律规范的政治制度为内容拓宽民主渠道、丰富民主形式;其二,法治以制度化、规范化、程序化等功能价值有效提高了民主参与的深度与广度,以实现推进人民民主的广泛多层制度化发展;其三,法治保障公民的基本权利,推动基层民主法治建设;其四,以法治为引领的
6、政党制度、民族制度、宗教制度、市场制度等拓宽了社会民主的参与主体,巩固与发展了最广泛的爱国统一战线。法治既是全过程人民民主的结果与体现,又为全过程人民民主提供了法律与制度保障。本文的研究主要聚焦于保障实现全过程人民民主的法治逻辑、制度载体、法治规范体系与法治运行体系的实现,阐明全过程人民民主的法治保障机理与逻辑内涵。一、法治保障全过程人民民主的基本逻辑习近平总书记强调,“要更加注重治理能力建设,增强按制度办事、依法办事意识,善于运用制度和法律治理国家”。在习近平法治思想的指引下,中国法治建设与发展紧紧围绕“十一个坚持”,为全过程人民民主提供了从理论到实践、从宏观到微观的全方位法治保障。有力的法
7、治保障体系是全面依法治国的重要依托。有力的法治保障体系,是指在法律制定、实施和监督过程中形成的结构完整、机制健全、资源充分、富有成效的保障系统,包括政治和组织保障、人才和物质条件保障、法治意识和法治精神保障等方面。就民主与法治的关系而言,全过程人民民主是法治化的民主,法治是保障全过程人民民主的最基本方式。法治保障全过程人民民主既是对中国特色社会主义民主政治的内容精炼,也是对全球民主话语体系的丰富。全过程人民民主实现了对西方以选举为中心的民主实践的制度性超越,而这一超越自身又依赖于法治体系的全方位构建。此外,法治体系需要嵌入全过程人民民主的产生机制、运转机制、反馈机制中,以法治价值提炼民主内涵、
8、以法治规范明确民主内容、以法治思维防止民主异化。(一)西式民主的实践困境西式民主的民主权利休眠期过长。西式民主以选举民主作为主要的实践形式,西方著名的民主研究者萨托利认为,“选举是一种无连续性的初级行为,在各次选举之间,人民的权力基本上一直处于休眠期,大规模选举中的选择和具体的政府决策之间,也存在着巨大的断裂带”。这种“休眠期”导致选举产生的政党及其所组成的政府难以有效反映(或者只在最低程度上反映)公民的基本偏好、价值观以及意见,并导致公民享有名义上的民主权利而缺乏实质性的民主参与,而由精英所产生的社会舆论不断引导公民做出符合政党利益的选举行为,由此选举便成为达到某种政治目的的工具和手段,而对
9、被引导的公众舆论进行回应和负责又成为西式民主的主要内容。在选举的间隔期,民众更多地处于被动接受国家和政府统治的处境,难以通过民主方式参与到国家决策当中。西式民主是保障少数人利益的民主。马克斯韦伯认为,“平民政治式民主()最重要的 领袖民主()类型 其真实含义上其实是一种超凡魅力统论全过程人民民主的法治保障习近平:论坚持全面深化改革,中央文献出版社 年版,第 页。美 乔万尼萨利托:民主新论,冯克利、阎克文译,上海人民出版社 年版,第 页。治,它将自己隐藏在另外一种合法性形式之下 源于被统治者的意志并且完全依靠它才得以维系”。就民主权利的分配结构而言,西式民主未能考虑人民群体的数量、规模和多样性,
10、精英政治使得那些被统治的公民实质上处于普遍的、未分化的无权状态,最终沦为观看型听众()。在西式民主实践中,公众所理想的领导人选举仍囿于议会选举的立法性质,选民实际面对的是“个人政党”的结构性选择,而非选民的个人化立场。公民个人的政治诉求最终被政党诉求裹挟,而资产阶级政党的局限性必然不能满足政治个人化下公众利益的多元化需要。此外,在民主决策、民主管理、民主监督等民主过程中,西式民主所表现出的管辖力与协调性极为有限,特别在网络化的社会趋势下,西方基层民主存在着随机性、无序性等危险倾向。西式民 主 过 于 放 大 选 举 民 主,而 忽 视 了 民 主 的 实 质 内 容。西 式 民 主 具 有 典
11、 型 的“个 人 化”()属性,具体表现为个人主义、自由主义、多数主义等倾向,并以“选民议会”式的代议制作为民主参与的主要形式。这种政治的个人化()特征实质上放大了公民的选民身份,使得选举权凌驾于其他权利之上,并成为民主制度中最主要的政治权利。马克思认为:“在民主制中,任何一个环节都不具有与它本身的意义不同的意义。每一个环节实际上都只是整体人民的环节。”事实上,民主实现的质量好坏是关乎民主制度的关键性问题。毫无质量的民主,或是“多数人的暴政”,抑或是政治精英的游戏,都是对人民美好生活的破坏与对人尊严的践踏。无质量的民主不仅源于程序设计的非合理性,也很大程度上源自民主参与者自身的责任缺失,诸如政
12、治冷漠、违反程序、极端狂热等非理性反应深刻影响着人民民主的运行效率和实践结果。西式民主的弊端即在于人民的权利限于投票程序而未能广泛参与到民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等过程中。民主的实质内容被架空,民主的运行机制被经济权力所牵引。诚然,西式民主理论对民主实质正义和程序正义之间的矛盾的讨论从未间断,如罗伯特达尔认为,任何通过实质民主对民主程序所进行的批判都不具有实际意义,他还反对在实质与程序之间产生对比。但缺乏实质民主的西式民主制度已然带来诸多政治问题,此外公民的社会经济权利也难以通过民主活动得以保障,最终使得民主沦为政党集团分配国家内部政治权利的工具。习近平总书记指出:“如果人民只有在
13、投票时被唤醒、投票后就进入休眠期,只有竞选时聆听天花乱坠的口号、竞选后就毫无发言权,只有拉票时受宠、选举后就被冷落,这样的民主不是真正的民主。”全过程人民民主既吸纳西方民主制度中的有益因子,又致力于本土化的民主制度探索。“民主是一种国家形式,一种国家形态。”“全过程”式的民主参与,使得“国家公民”这一民主代理关系中的身份边界被打破,人民当家作主这一政治理念的有效贯彻避免了缺乏经济学、哲学、外交政策等专业知识的民众在民主法治现代化研究 年第期 德 马克斯韦伯:经济与社会(第卷),阎克文译,上海人民出版社 年版,第 页。参见 ,:,资本主义法律“不过是被奉为法律的处于统治阶级的资产阶级意志的表现”
14、。参见 马克思恩格斯选集(第卷),人民出版社 年版,第 页。马克思恩格斯全集(第卷),人民出版社 年版,第 页。“正如倡导者所做的那样,我们需要反对在实质和程序之间的类似的对比。因为实质性的权利、善和利益是民主程序的整体构成部分,它们常常被错误地看成是受到了民主程序的威胁。”参见 美 罗伯特达尔:民主及其批评者,曹海军、佟德志译,中国人民大学出版社 年版,第 页。列宁选集(第卷),人民出版社 年版,第 页。化过程中被误导或蒙蔽,打破了借由民主淡化公民权的政治难题。“民主同样是各国人民的权利,而不是少数国家的专利。”在西方民主陷入困境的局面下,中国式现代化引领下的全过程人民民主正在为人类政治文明
15、塑造崭新的民主话语体系。当代中国在政治发展过程中不断尝试突破形式上“空洞”的民主,而追求旨在帮人民解决问题的“实在”的民主,法治保障全过程人民民主即是中国对民主制度的再优化与再探索。(二)法治嵌入全过程人民民主从词源上看,嵌入性()概念被用以具体概括经济行为与社会环境二者的相互关系,并由此引申被用以对经济行为或规律进行探究。民主制度的运行必须通过社会结构、社会制度、政治体制、文化背景等影响要素进行综合考量,法治作为政治制度和社会制度以嵌入机制作用于民主的具体实践。全过程人民民主中所强调的“全过程”本质上是法治的“全过程”,是涵盖了立法、执法、司法、守法、法律监督方面的民主保障体系。就法治在全过
16、程人民民主中的嵌入机制而言,法治规范为全过程人民民主提供基本制度框架,法治思维为全过程人民民主的运行实施提供逻辑与行为方式,法治价值融贯于全过程人民民主的发展理念中。第一,法治规范体系支撑全过程人民民主。全过程人民民主发展至今,自上而下形成了以宪法为核心、以立法法和全国人民代表大会组织法等宪法性法律为支撑,以民族区域自治法、城市居民委员会组织法、村民委员会组织法等法律为主要内容的中国特色社会主义法律体系,健全保证和发展人民当家作主的民主政治制度,为推进国家治理体系和治理能力现代化提供法律基础。第二,法治思维融贯全过程人民民主。法治思维是对人治思维与人治方式的革命,其实质是把对法治的尊崇、对法律
17、的敬畏转化成思维方式和行为方式。法治思维以守规则、重程序为核心,以平等、自由、正义为价值目标,是以法律的逻辑和价值观思考问题的思维方式。法治是国家治理的基本方式,不仅应当是一套静态的法律制度,更应当是动态的法治行动方案,并广泛运用于民主实践中以助力全过程人民民主政治制度化、规范化和程序化。此外,发展和完善全过程人民民主,应当以法治思维防止民主的异化,警惕大鸣大放式的大民主、假民主。发展和完善全过程人民民主要以规则思维引导人民表达民主诉求、主张民主权利;以规则思维约束公权力的行使,以规则之确定性、可预见性和相对稳定性增强权力的公信力;以正当程序思维克服简单多数表决机制的弊端,尊重不同甚至相对立的
18、观点,包容和吸纳少数人的意见与观点。第三,法治价值引领全过程人民民主。民主与法治并非是彼此外在、各自独立的概念范畴,二者的关系应是表里一体的“内外”关系。民主与法治分别作为当代政治文明的实质与形式,若不进入法治的状态,民主只能成为良善的政治意愿;而不以民主为实质和灵魂,法治则无法超越人治的藩篱。?10从民主法治机制的内容看,全过程人民民主的法治机制主要体现在政治社会生活以法律为准绳、法律面前人人平等、民主与法律统一三个方面。因此,发展全过程人民民主必须不断完善法治机制,而社会主义法治机制则必须通过立法、执法、守法、司法、法律监督的有机系统保障运行。论全过程人民民主的法治保障?10习近平:加强政
19、党合作共谋人民幸福 在中国共产党与世界政党领导人峰会上的主旨讲话,载 中华人民共和国国务院公报 年第 号。参见李德顺:走向民主法治:当代中国政治文明的价值体系初探,法律出版社 年版,第页。二、全过程人民民主的人大制度载体全过程人民民主通过人民代表大会制度、协商民主制度、政治协商制度、民族区域自治制度、基层民主自治制度等形式来夯实、完善人民当家作主的政治和法律地位。其中,人民代表大会制度是我国人民群众有序政治参与的重要制度载体,最能直接展现全过程人民民主的运作模式和制度构造。人民代表大会制度始终是我国民主实践的主要制度依托,其制度规则体系本身也是法治的构成要素,以法治保障全过程人民民主就必须以发
20、展和完善人民代表大会制度作为主要抓手。(一)完善人大立法体系人民民主立法是现代民主政治的主要内涵。作为法治的重要环节,立法这一过程深刻影响着法治的实现程度。法治的本质在于限制公权、保障私权,法治保障全过程人民民主的本质即是要求在限制国家公权力的基础上,充分保障公民的基本权利。因此,立法体系在法治保障全过程人民民主中的重要地位不言而喻。这种逻辑与哈耶克所提出的“元法律原则”()类似,即法治唯有在立法之法受到一般法律约束的情形下才可发挥法治效用,具备合法性的立法体系作为“正当行为规则”()则在全过程人民民主中发挥顶层设计的制度作用。民主立法制度的有效构建,是民主制度得以运行的基本前提。习近平总书记
21、在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话中指出:“要通过人民代表大会制度,弘扬社会主义法治精神,依照人民代表大会及其常委会制定的法律法规来展开和推进国家各项事业和各项工作,保证人民平等参与、平等发展权利,维护社会公平正义,尊重和保障人权,实现国家各项工作法治化。”十八大以来,我国不断健全全过程人民民主的立法体系。在宪法和立法法基础上,全国人大常委会围绕人大科学立法、民主立法的工作思路,制定出台 立法项目征集和论证工作规范 关于建立健全全国人大专门委员会、常委会工作机构组织起草重要法律草案制度的实施意见 基层立法联系点工作规则 向社会公布法律草案征求意见工作规范 法规、司法解释备案审查工作
22、办法 等规范性文件。此外,基层立法联系点制度、人民建议征集与反馈制度、第三方评估机制的设置为人大立法工作的有效实施提供了制度保障。(二)优化人大组织体系面对社会经济领域的新情况和新问题,人大除了不断出台新的立法以适应社会发展外,人大的组织制度也随之不断优化以适应新的立法工作结构。党的十九大报告强调要“健全人大组织制度”“完善人大专门委员会设置,优化人大常委会和专门委员会组成人员结构”。而党的二十大报告又指出:“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力,保证各级人大都由民主选举产生、对人民负责、受人民监督。”人大的机构改革已经成为国家机构改革的重要组成部分。在加强人大组织保障的过程中,如何增强
23、人民代表大会及其常委会的代表性与人大代表的代表能力,成为重要的法治改革目标。全国人大通过调整组织结构不断提升立法质量,确保立法过程广泛吸纳民主意见。从全国人民代表大会的组织机构看,全国人大常委会作为全国人大的常设机关,负责日常工作,行使国家立法权;全国人大常委会下辖办公厅、法制工作委员会、预算工作委员会、香港特别行政区基本法委员会、澳门特别行政法治现代化研究 年第期区基本法委员会以及代表资格审查委员会;此外,全国人大常委会设立若干专门委员会,如民族委员会、宪法和法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。总体上看,全国人大内部结构不断优
24、化,其制度部门、机构根据国家职权需要进行变革,如 年月 日,十三届全国人大一次会议第四次全体会议表决通过了大会关于设立十三届全国人大专门委员会的决定,决定设立 个专门委员会,即民族委员会、宪法和法律委员会、监察和司法委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会、社会建设委员会。而从全国人大立法议事的规则分布上看,全国人大主要通过委员长会议、专门委员会、法制工作委员会、常务委员会等部门联动开展有关立法工作,以此树立全国人大内部规范的立法工作体系。(三)健全人大职权运行程序党的十九届四中全会强调,要“支持和保证人大及其常委会依法行使
25、职权,健全人大对 一府一委两院 监督制度”。人大的一系列职权的法定来源分别涉及全国人民代表大会组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法、立法法等法律。人大通过法规备案审查与合宪性审查等工作职能进一步完善人大相关职权的立法细则,以确保人大及其常委会能够正确、有效履行法定职权。宪法监督与法律解释亦不断完善,旨在弥补人大工作缺漏。相关立法与现实适用的制度细则之间往往存在偏差,随着我国立法备案审查案例的不断积累,人大在这一过程中通过不断明确、完善立法监督权,贯彻落实立法法规制内容,以求民主规范与民主实践充分结合。如 年新修订的立法法对公众参与制度作了进一步完善,其第三十六条增加了“法律案
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