北京市国际科技创新中心立法的若干问题_喻中.pdf
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1、总第 242 期北京社会科学2023 年第 6 期北京市国际科技创新中心立法的若干问题喻中 收稿日期 20230113 作者简介 喻中(1969),男,重庆市人,中国政法大学习近平法治思想研究院教授,博士研究生导师。摘要 推进国际科技创新中心立法,旨在为北京市国际科技创新中心建设提供法治保障,促进中心建设在法治轨道上行稳致远。北京市国际科技创新中心立法既可以回应国家法治的需求,也可以回应地方法治的需求,同时还可以为国家法治与地方法治的良性互动提供新的可能性。在推进北京市国际科技创新中心立法的进程中,应当坚持几个重要原则,特别是“科”“技”并重的原则与激励为主的原则。在此基础上,有必要通过制度创
2、新,从三个方面加强科技资源的统筹整合:统筹中央科技资源与地方科技资源;统筹北京科技资源与其他地方的科技资源;统筹北京科技资源与国外科技资源。与此同时,还要注意立法的创新性与针对性,以回应地方立法的新趋势。关键词 北京;科技立法;地方立法;涉外法治 中图分类号 DF37 文章编号 10023054(2023)06002809 文献标识码 A DOI 10.13262/j.bjsshkxy.bjshkx.230603一、引言北京国际科技创新中心立法的根本原因在于,北京市承担着尽快建成国际科技创新中心的历史使命。2025 年,北京将基本建成国际科技创新中心。1 目前,北京市会同有关国家部委出台了一系
3、列重大政策,特别是编制实施了“十四五”北京国际科技创新中心建设战略行动计划 和 北京市“十四五”时期国际科技创新中心建设规划 “十四五”时期中关村国家自主创新示范区发展建设规划,形成了“一计划、两规划”的顶层设计。2 在当前以及今后一个时期,“北京将紧紧围绕服务国家创新驱动发展战略,发挥好科技和人才优势,加快打造世界主要科学中心和创新高地,率先建成国际科技创新中心,为早日实现我国高水平科技自立自强、建设科技强国提供有力支撑”3。因此,加快建设国际科技创新中心,推进国际科技创新中心立法,具有直接的现实意义。从理论层面来看,研究北京市如何推进国际科技创新中心立法,有助于凸显地方立法理论中科技立法的
4、问题。自改革开放以来,在注重发挥中央与地方“两个积极性”的整体背景下,地方立法的空间不断扩大,地方立法的理论也在不断拓展。在地方立法理论的框架下,针对地方立法各个领域、各个环节的研究日渐活跃,但专门针82北京市国际科技创新中心立法的若干问题对地方科技立法的理论研究,还是一个有待进一步增强的领域。着眼于此,针对北京市国际科技创新中心立法进行理论研究,有助于丰富地方科技立法的基本理论。除此之外,研究北京市推进国际科技创新中心立法的理论问题,还有助于从地方科技立法的特定角度,丰富有关法律与科技的理论,从而拓展科技法学领域的研究。从实践层面来看,探讨北京市推进国际科技创新中心立法的若干现实问题,有助于
5、为北京市推进国际科技创新中心立法提供具体参考建议。北京市推进国际科技创新中心立法,涉及多个方面的关系,譬如,国家法治与地方法治的关系、国内法治与涉外法治的关系、科学进步与技术进步的关系等,这都是北京市推进国际科技创新中心立法应当充分考虑的问题。此外,北京市推进国际科技创新中心立法还应当回应京津冀协同发展这个国家战略的需要,应当在全国范围内发挥某种示范作用,应当考虑在国际社会可能产生的影响。为了更好地推进北京市国际科技创新中心立法,有必要注意以下几个方面的法律、法治与法理问题。二、从国家法治与地方法治看北京市国际科技创新中心立法北京市推进国际科技创新中心立法作为一项地方立法活动,是在法治中国建设
6、的整体背景下展开的,也应当在这一整体性的框架中来理解。从法治建设的角度来看,北京市推进国际科技创新中心立法,既要从国家法治的角度来考虑,也要从地方法治的角度来考虑。(一)从国家法治看北京市国际科技创新中心立法从国家法治建设的需要来看,特别是从全面依法治国的要求来看,党的二十大报告已经明确提出:“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法。”加强这三个领域的立法,既是完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的需要,也是建设中国特色社会主义法治体系、建设中国特色社会主义法治国家的需要,属于全面依法治国的国家战略,是国家法治建设的一个极其重要的组成部分。北京市推进国际科技创新中心立法,可以有效回应全面依
7、法治国在立法层面上的新需求。北京市国际科技创新中心立法作为一个立法项目,在主题中就已经表达了三个方面的核心关切,那就是科技、创新与国际。首先,这个立法项目突出了“科技”的“第一生产力”,属于“重点领域”立法。其次,这个立法项目突出了“创新”要素,可以归属于“新兴领域”立法,“新兴领域”通常均是以科技领域的创新为前提,甚至直接体现为科技创新的产物。最后,由于这个立法项目突出了“国际”要素,还可以归属于“涉外领域”立法。从语义上说,“国际”是指国与国之间,主要在于强调跨越一个国家的主权边界。站在本国的立场上,“国际”就包含了“涉外”的含义。基于以上三个方面,北京市推进国际科技创新中心立法,能够兼顾
8、并回应“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法”的要求。这一立法项目能够回应国家法治在立法层面的迫切需要。(二)从地方法治看北京市国际科技创新中心立法从地方法治建设的需要来看,北京市推进国际科技创新中心立法,有助于发挥北京市的地方立法在全国范围内的引领示范作用。北京是首善之区,也应当成为地方立法的首善之区,应当在全国的地方立法领域内体现出“首善”的地位。早在 2000 年,北京市制定的 中关村科技园区条例就在全国范围内产生了较大的影响,甚至引起了法学界的较大关注。学者们从不同的角度,对该条例进行了全方位、多角度的研究。譬如,有学者认为,在中关村科技园区条例 的制定过程中,“采用了一种合作性的新思
9、路来解决冲突,为地方立法提供了一个良好的范例”4。还有学者根据 中关村科技园区条例 及其他相关条例,提炼出地方立法或城市立法的基92北京社会科学 2023 年第 6 期本原则:“可持续发展原则、创新原则、激励原则、法无明文规定不为过原则、不作为即为过原则、促进合作原则、保护信用原则、保护财产所有权原则。”5 更有学者专门论述了中关村立法的创新性品格。6 可以说,在 21 世纪初,对中关村科技园区条例 的研究,催生了一个法学理论热点,且持续了数年。2021 年,北京市制定的 北京市接诉即办工作条例,在基层治理、社会治理领域也发挥了较强的示范效应,具有研究价值。当前,北京市推进国际科技创新中心立法
10、,有望再次发挥北京市在地方立法领域的引领示范作用。尤其是从地方的科技立法领域来看,北京市具有独特的优势,一方面是科技资源优势,另一方面是法治人才优势,均是国内其他地区难以企及的。充分发挥北京市在科技人才与法治人才方面的资源优势,制定出一部具有引领作用、示范效应的地方科技立法,不仅有助于提升北京市的科技法治化水平,对于全国其他地方的科技法治建设,也会起到积极的推动作用。从这个角度来看,北京市推进国际科技创新中心立法,乃是地方法治建设的一个重要抓手,甚至可以成为地方法治建设一个新的“增长点”。(三)从国家法治与地方法治的互动看北京市国际科技创新中心立法从国家法治与地方法治的关系来看,如果立足于单一
11、制的国家结构形式,那么地方法治从属于国家法治,地方法治本来就是国家法治的一个部分、一个环节。但是,从中央与地方的关系来看,特别是从中央与地方“两个积极性”都需要发挥的现实要求来看,包括地方立法在内的地方法治,又具有明显的地方特征与地方属性,无论是对国家法治,还是对地方治理,都承担着不可替代的功能,发挥着不可替代的作用。在这个意义上来说,国家法治与地方法治又可以予以适度的区分。如果着眼于国家法治与地方法治的两分,着眼于中央与地方“两个积极性”的发挥,北京市推进国际科技创新中心立法,还将有助于在国家法治与地方法治之间形成更加良性的联系与互动。北京市推进国际科技创新中心立法,不仅有助于推动 中华人民
12、共和国科学技术进步法(以下简称 科学技术进步法)在北京市的贯彻实施,而且相较其他地区对科学技术进步法 的贯彻实施将更有特色,更具创造性。进而言之,一个专门针对国际科技创新中心的地方科技立法,如何体现出更强的创造性、创新性?一个地方科技立法,如何在科学技术进步法已经设定的原则与框架下,为科技创新提供更加优越的制度空间?本文将对此做深入分析。三、北京市国际科技创新中心立法需要坚持的原则为了有针对性地回应上述问题,促进国家法治与地方法治的良性互动,北京市推进国际科技创新中心立法,还需要坚持以下三个重要原则。(一)“科”“技”并重的原则“科”“技”并重的实质,就是要处理好科学与技术的关系,在注重技术进
13、步的同时,更要注重科学进步。北京市现有的几部地方科技立法,譬如 北京市促进科技成果转化条例 北京市专利保护和促进条例 北京市信息化促进条例北京市科学技术普及条例 等,已经在北京市的科技进步事业中发挥了重要作用。但是,从总体上看,这些地方科技立法都偏重于“技术”,对“科学”则有所忽略,或者是注意到“科学”的普及,而对“科学”的创新有所忽略。需要说明的是,原创性的科学研究并非仅是中央科研机构的使命,地方科技立法也要多关注原创性的科学研究。一方面,地方科技立法并非仅仅针对地方的科研机构。按照属地管辖的原则,地方辖区内的各种科研机构,即使是中央管理的科研机构,也可以按照属地管理或双重管理的原则,归属于
14、地方科技立法的调整范围。另一方面,即使是地方管理的科研机构,譬如,地方管理的一些研究型大学,也承担着原创性科学研03北京市国际科技创新中心立法的若干问题究的项目。更为重要的是,北京市正在建设的国际科技创新中心虽然仅是北京城市战略定位的“四个中心”之一,但是其属于国家战略,体现了国家意志。从这个角度来看,北京市正在建设的国际科技创新中心既有地方属性,同时也具有国家属性。这是北京市推进国际科技创新中心立法不同于其他地区常规性地方科技立法的独特之处。基于以上两个方面的分析,北京市在推进国际科技创新中心立法的进程中,应当坚持一个宏观性的基本原则:科学与技术并重。相关的制度安排与法治保障,既要顾及立竿见
15、影的技术创新,也要考虑基础性、原创性,立足长远的科学创新。一部有历史责任感的地方科技立法,尤其是北京市的地方科技立法,不宜只见技术、不见科学。应当看到,科学与技术是相关的,所以才有必要把它们合并起来简称“科技”,但是,科学与技术也是有差异的,科学的发展规律也不完全等同于技术的发展规律,科学创新的法治保障也不同于技术创新的法治保障。关于科学与技术的不同,梁启超在辛亥革命之年所写的学与术 一文,已有简明扼要的辨析,他说:“学也者,观察事物而发明其真理者也;术也者,取所发明之真理而致诸用者也。例如以石投水则沉,投以木则浮,观察此事实,以证明水之有浮力,此物理学也。应用此真理以驾驶船舶,则航海术也。研
16、究人体之组织,辨别各器官之机能,此生理学也。应用此真理以疗治疾病,则医术也。学与术之区分及其相关系,凡百皆准此。”7 梁启超在此所说的“学”与“术”,可以分别指代科学与技术。简而言之,科学的核心价值在于“求真”,科学的目标在于认识世界。技术的核心价值在于“致用”,技术的目标在于改变世界。科学革命是技术革命的前提,原创性的技术革命必然以原创性的科学革命为前提。着眼于科学与技术之间的这种关系,北京市在推进国际科技创新中心立法的进程中,就不能以“技术”覆盖、取代整个“科学技术”,不能把“科学技术”缩减为单一的“技术”。因而,在立法过程中,在理念上要防止单纯的、片面的技术思维过多挤压科学思维,要对科学
17、创新给予更多的倾斜性保护。在北京市推进国际科技创新中心立法的进程中,坚持“科”“技”并重的原则,不仅可以揭示科学与技术之间的内在关系,而且有利于上位法的贯彻实施。科学技术进步法 第 19 条规定:“国家加强基础研究能力建设,尊重科学发展规律和人才成长规律,强化项目、人才、基地系统布局,为基础研究发展提供良好的物质条件和有力的制度保障。”这里所说的“基础研究”,本质上就是科学研究,与之相对应的技术研究则可以归属于“应用研究”。这就是说,北京市的国际科技创新中心立法,既要保障“应用研究”,更要保障“基础研究”,要通过国际科技创新中心立法,为北京市的“基础研究”或“科学研究”提供某种倾斜性的保障机制
18、。(二)激励为主的原则科技立法的总基调应当是激励,正是在这个意义上,应当把激励作为国际科技创新中心立法的一项基本原则。对此,科学技术进步法 第18 条规定:“国家建立和完善科学技术奖励制度。”根据这一规定,国务院制定了国家科学技术奖励条例。北京市推进国际科技创新中心立法也需要考虑这一原则。国际科技创新中心立法应当坚持激励为主的原则。“激励”可以体现为物质层面上的激励,但是又不能仅限于物质层面。因而在地方科技立法中,不能过度迷信“重赏之下必有勇夫”。在科技创新领域,不宜过度推崇物质层面上的“悬赏”。因为科技领域内的创新,尤其是原创性的科学研究成果,需要科学家的想象力,需要自由探索的空间与环境。对
19、此,科学技术进步法第 11 条已有原则性的规定:“国家营造有利于科技创新的社会环境。”要为国际科技创新中心建设营造出这样的社会环境,还有待于国际科技创新中心立法提供相应的制度安排。这是一个需13北京社会科学 2023 年第 6 期要较高的立法技术才能有效解决的问题,应当通过立法创造相应的制度环境,通过合适的制度环境,充分释放科研人员的科研潜力。因而有必要通过立法进行制度再造,培育科学创新、技术革新的氛围,形成一个科技创新的共同体。造就这样一个共同体,既是国际科技创新中心建设的目标,也应该是北京市推进国际科技创新中心立法追求的目标。(三)科研经费管理中的结果导向原则科研经费管理是一个细节性、技术
20、性的制度问题,要注重结果导向。在科研经费管理上,要坚持结果导向的原则。科研经费管理一直饱受关注,不仅受到了科研人员的关注,也受到了国家层面上的持续关注。总体上看,科研经费的管理应当立足于激发科研人员的科研热情和创造能力。科研人员只需要做出事先承诺的科学研究成果,至于科研经费的使用方式,原则上可以让科研人员自主决定,政府或具体的科研管理机构不必过多干预。与此同时,应当实行严格的科研成果评审制度,强化科研管理中的结果导向。例如,政府或资助方为科研人员提供了一笔科研经费,科研人员只需要做出一个双方约定的研究成果。这个研究成果是否达到了预先约定的质量,资助方可以组织严格的评审。只要评审通过了,资助方的
21、目标就实现了,科研人员的科研任务也就完成了。正如笔者曾经指出的:“在科研管理、特别是在科研经费管理中,核心的管理任务,是审查研究者是否完成了预定的研究目标,是否取得了预定的研究成果,而不是研究经费的使用方式。”8 着眼于此,地方科技立法要引导科研人员把主要精力放到科研工作上,而不是把宝贵的精力分散到科研经费的“使用技巧”这一类的问题上。北京市国际科技创新中心立法应当对此有所关注。虽然,科研经费管理中的结果导向原则仅仅是一个中观层面的原则,主要体现为科研经费的管理制度,但坚持这个原则并以相关的配套制度保障这个原则的实施,有助于宏观性的“科”“技”并重原则、激励为主原则的贯彻实施。四、北京市国际科
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