邻避主义与空间正义:瑞士内...市更新的实施难点与社会后果_刘奕秋.pdf
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1、 16 北京规划建设话题 THEME|城市更新的中外理论与实践引言早在1933年,瑞士建筑师兼政治家阿明梅里(Armin Meili)就对瑞士城市无序扩张进行了批判,要求空间规划部门停止“分散在独立住宅中的癌症”(Verh selung)和对景观的亵渎,呼吁保护“我们祖国的美丽”和国家未来的发展,以最大程度地实现公民的个人福祉1。然而,瑞士由于其平稳的经济发展,一直面临极大的人口增长与城市扩张压力。经过多年的讨论,关于内向型密集化发展的全民公投在2013年获得投票通过,并于2014年正式进入联邦空间规划法。为了实现土地利用可持续发展的目标,瑞士空间规划的基本策略为内城更新优先于城市蔓延(int
2、ernal development before external development)2。联邦空间发展总局提出1“瑞士最重要的空间发展目标之一,就是提高建成区的密度,从而保护农地和其他未开发建设的土地。”(图1)虽然密集化被越来越多的学者认为是应对有限土地和人口增长的可持续方式。然而,密集化、城市形态和可持续性之间的关系极其复杂,不应被随意简化。城市空间不是单纯的物质实体,也不仅为经济服务,密集化会对美学、功能、经济、环境、能源以及社会公平等产生潜在的影响。瑞士是一个直接民主的国家,在全民公投之前,多元的利益相关者会把不同角度的问题带到审议的焦点与辩论的前沿,因此瑞士的动向可以成为观察与
3、理解内城密集化更新优缺点与相应解决措施的一个绝佳窗口。近年来,由实施内向型密集化发展策略所产生的问题引发了学界与业界的激烈讨论。从研讨会议到学术文章,再到建筑设计的课堂,与密集化相关的邻避主义、空间正义、可持续能源等议题成为瑞士城市规划与建筑领域当下的关注焦点。邻避主义与密集化发展的实施难点邻避效应(Not In My Back Yard,简称NIMBY,“不在我的后院”)很好地展现并诠释了瑞士居民对密集化项目的抵制缘由,这一概念常被用来解释公众对自己所居住社区附近新建设项目的反对或消极抵抗3。邻避效应通常被认为与地方反对派的自利和狭隘相关,他们有时非理性地阻碍公共设施的在地建设,但如若在其他
4、地方实施邻避主义与空间正义:瑞士内向型密集化城市更新的实施难点与社会后果刘奕秋图1 瑞士苏黎世州计划到2040年将现有建成区的密度提高约20%北京规划建设 17城市更新的中外理论与实践|THEME 话题又会转而变成这些项目的支持方4。沃尔辛克(Wolsink)将邻避正式定义为“将计算个人成本和收益所激发的抵抗和积极态度相结合的人”5。邻避主义(NIMBYism)在20世纪80年代成为欧美学界的关注热点之一。它产生的根本原因是空间发展不均衡以及公共利益与私人利益分配的失衡。在中文语境中,邻避效应通常与居民反对如垃圾厂、变电站等具有环保争议的设施建设联系在一起。来自瑞士的城市发展研究则体现了一种与
5、住房相关的更普遍邻避效应现象,内向型城市更新中居民对于密集化项目的抵制是该效应的一个典型体现当居民反对附近的加密开发但接受其他地方的类似建设时,邻避行为就会发生5。加密是瑞士内城更新的重要手段。密度通常可以定义为“空间中相似生物或事物的密集并置”或“给定区域或空间中人或事物的数量”2。一般而言,生活在城市环境中的居民可能会欣赏或习惯于城市生活带来的持续变化、复杂性和混乱7。因此,城市地区的居民更熟悉并接受密度,或者说对城市密度有更高偏好的居民已经选择住在城市社区。然而,即使在更有可能接受密集化的城市区域中,绝大多数居民仍会受到负面影响并表现出邻避行为。2013年,瑞士苏黎世州建筑管理局空间发展
6、办公室委托研究公司Anovum对约三千名瑞士受访者进行了名为“接受密集化”(Akzeptanz der Dichte)的外部随机抽样调查3。虽然多数受访者(57.5%)支持将密集化作为城市发展的整体规划目标,但是只有11.9%的人接受在自己所居住的社区内进行具体的项目实施。来自苏黎世联邦理工学院的空间发展和城市政策研究组(SPUR)基于苏黎世州的原始调查数据,通过适应性联合实验重新分析了效用分数,以展现受访者群体对一般和局部密集化接受度差异8。研究发现,人群对住房密集化项目的接受程度往往因住区类型和邻里关系而异:城市中心社区对密集化的接受程度一般较高,而城市郊区和农村地区对密集化的接受程度一般
7、低于城市中心社区。上述抽样调查显示,尽管专业人士和公众就内向型发展优于外部蔓延这一发展方向达成了广泛共识,并接受密集化作为一种重要的政策范式,加密的概念依然在很大一部分人口中引起了担忧与不安。虽然建筑密度是人口与规划、数量与质量之间的纽带,是内向发展的关键因素,但高密度往往与拥挤、噪音、影响隐私、破坏原有历史肌理等低品质空间的刻板印象联系在一起,居民直观认为自己的私人利益将在密集化过程中受到限制。同时,由于需要处理已经构建的环境以及土地所有权问题,致使密集化发展是一个颇具争议的过程。应对瑞士内城更新中邻避效应的前提与基础是理解致密化项目对居民现有的私人利益存在哪些具体的负面影响。通过总结安妮塔
8、格拉姆(Anita Grams)博士在对一项瑞士巴塞尔州针对内向发展项目进行上诉的分析9,可将瑞士公众对于密集化发展的担忧归纳为如下五方面。一是交通拥堵。大多数居民异议都与交通量增加后可能引发的环境问题相关,社区密集化会带来更多的车辆,从而对行人安全产生威胁并导致生活质量的降低。二是财产贬值。内向开发项目引起了对邻近房产贬值的担忧,反对者担心新项目会使空间品质降低,从而使他们自己的财产价值降低。三是污染加剧。建筑施工产生的噪音和污染物排放,以及较长的施工周期也引起了参与者的反对。四是开放空间与景观丧失。居民认为密集化发展会占据原有的开放空间,导致室外活动面积减少,同时担心新建建筑会在邻近场地投
9、下阴影,使景观空间品质下降。五是综合生活品质降低。尤其当密集化发展涉及经济适用房建设时,居民常会隐晦地表达他们对低收入居民涌入以及犯罪率上升的担忧。瑞士的邻避效应产生了两项最为直观的后果,并进一步影响了内向型城市更新的实施。其一,由于居民往往难以接受高建筑密度,联邦政府在最初调动内城的储备用地时就会面临较大的动员障碍。私人土地所有者害怕社区可能会因为密度的过度增加而失去其特性,因而相比于出售或加密开发更倾向于保持现状。圣加仑市在2014年的一项针对市政土地潜力的分析显示4,在空间规划法进行了内向型发展的修改之后,业主有意向进行密集化开发的比例与2011年的数据相比甚至有所下降,并且可调动的最大
10、土地储备位于城市边缘,并不利于内向型发展。其二,即使密集化开发项目得以立项,土地使用的冲突与潜在负面影响也容易引发周边租户与居民的反对,进而通过集会、社会运动、请愿、上诉等方式对该项目进行投诉。缺乏公众接受度的城市更新项目常常会造成居民与开放商、政府等多元利益相关者之间的紧张关系。邻避效应仅是密集化发展所面临的困难与后果之一,密集化发展中的复杂利益关系与其引发的社会问题也值得更深入的思考与研究。空间正义与密集化发展引发的不良后果由居民难以接受高密度而导致的邻避行为使得内向密集化更新在前期就受到了层层阻力。近年来,瑞士学界对于硬加密项目的批判则更集中于公共利益失衡、士绅化与社会凝聚力丧失等与空间
11、正义(Spatial Justice)相关的层面。通过扩建、改建或新建建筑,密集化深深影响了建筑环境和现有居民的权利和利益。密集化对资源利用效率的积极影响往往掩盖了紧凑型城市对不同利益相关者的潜在伤害,尤其是低收入的老年人、流动人口等弱势群体。城市致密化后的租金上涨导致越来越多 18 北京规划建设话题 THEME|城市更新的中外理论与实践的租户遭受社会驱逐、合同终止和解雇,同时也使中产阶级的郊区生活变得过于昂贵。因此,“在空间中公平与公正地分配有社会价值的资源以及使用这些资源的机会”10的空间正义议题也成为讨论密集化引发的不良后果的焦点。瑞士内城更新的核心目的是在已经建成的地区增加住宅单元、工
12、作场所和基础设施的数量。由于大多数瑞士城市缺乏可用的市中心地块,存量发展主要通过现有住房用地的再开发来实现。瑞士国家经济稳定,人口不断增长加上以收益为导向的投资选择不断增强瑞士房地产市场的吸引力。而不向外开发,仅内向加密型发展的趋势进一步加剧土地资源的稀缺,导致土地价格和房价上涨。人口密集化是瑞士激烈争论的焦点,也是政治议程中的重点,在媒体上常见的“密度压力”或“增长之痛”等短语反映了人们对当前人口发展的忧虑。近年来几乎每个瑞士城市都产生了中低收入家庭经济适用房短缺的问题。由于住房存量的商品化、高档化和密集化程度不断提高,瑞士规划当局也越来越难以提供经济适用房11。因此,在密集城市地区提供经济
13、适用房成为一个土地与经济政策问题。而城市土地稀缺性的增加,也使得利益冲突变得更加明显,尤其在住宅类型的加密更新中。首先,从住房的本质来看,它不仅仅具有使用价值,还是一种具有巨大经济潜力的资源,在金融市场上交易时可作为高交换价值的抵押品12。此外,在土地稀缺的条件下它也是一个安全并有利可图的投资渠道,每年可产生固定而稳健的增长,因此在资本市场低利率或负利率时期容易促使私人与机构投资者产生投机行为13。密集化发展基本上由市场主导,而私营建筑部门的产权与盈利目标受瑞士宪法保护。城市更新对密度的推动为投资者带来了更高的利润,通过有针对性的重建和升级现有的存量住宅,房东便可以在短期内提升房价或提高租金。
14、然而,城市住房存量的财务潜力与住房作为基本人权的载体存在着较大的冲突。根据世界人权宣言第25条,住房是人类的基本需求和必需品,可负担的住房应被视为一种权利,而不是必须支付或交易的商品。当居民没有充足资金以获得自由市场提供的住房时,政府应当积极迅速地采取行动14。在密集化的金融背景下,住房作为一种可负担的生活空间被置于危险之中。尽管致密化可以提高容积率,在同一地块上提供更多的生活空间,但随着存量地产的重建或更新,房价和租金通常随之上涨,只有某些高收入群体可以负担得起这些新建住房。社会排斥发生在居民构成变化的过程中,高收入群体的流入和低收入群体的流离失所会导致士绅化、社会隔离和两极分化15。在内城
15、更新的进程中,被改造街区的低收入居民往往无法再负担市中心的住房,被迫离开并前往更便宜的城市边缘或郊区,导致了士绅化的产生。而在城市企业主义(Urban Entrepreneurialism)16的背景下,瑞士城市也需要在强制的国际竞争中提升城市环境,吸引流动金融资本与高端人才。这种权力格局会促使密集化以牺牲社会可持续性与空间正义为代价促进经济盈利能力。密集化是一班城市发展不容错过的列车。虽然特定目标群体新移民的潜在到来在政治上得到广泛讨论和庆祝,但低收入人群的流离失所在很大程度上被忽视。社会多样性与凝聚力的丧失也是一个密集化发展带来的突出问题。社会凝聚力在瑞士尤为重要,它是一种公共价值,也被认
16、为是经济繁荣和可持续发展的一个重要组成部分,联邦宪法的第二条便是促进国家凝聚力。多样化的社会阶层组合、广泛的公民参与以及可负担的公共住房和基础设施都是社会凝聚力的具体体现17。而正在进行中的内城更新导致了租户们被迫离开,住房的进一步金融化和士绅化损害了公共利益与各阶层之间的社会凝聚力。在为内向型城市更新提供切实政治成果的压力下,公共行政部门通常支持密集化发展,提高居民负担能力、营造在地身份或社区凝聚力的需求被赋予较低的等级。因此,瑞士学界越来越多地将密集化视为对社会融合、居住稳定性或社区凝聚力等社会可持续性议题的威胁。布鲁瑙公园(Brunaupark)密集化更新中的私人与公共利益冲突苏黎世市中
17、心正在进行的布鲁瑙公园住房更新是一个以私人营利为导向的租赁住房项目,也是了解密集化与其引发效应的一个观察窗口与合适案例5。瑞士信贷银行(Credit Suisse)的养老基金计划拆除布鲁瑙公园建于20世纪80年代和90年代的住宅群,并新建7栋住宅楼。这将增加3万平方米的开发潜力,公寓数量也将从239套增加到497套(图2)。2019年3月,开发商申请了建筑许可证并终止了与原有租户的合同,将导致450人被迫离开家园,并且重建后布鲁瑙公园租金预计将上涨约60%。该项目在租户与附近居民群体中激起了巨大的反对之声,他们发起了一项当地自助倡议与租户协会,以公开抗议不公平的致密化和升级改造,其目标是为所有
18、收入阶层确保稳定、可负担和社会混合的住房。同时该协会组织了街头集会,并发起了一份当地请愿书,希望引入对该地区的特殊设计规划6。2019年6月,联合国住房专家Leilani Farha参观了布鲁瑙公园后,代表联合国向瑞士联邦外交部写了一封咨询信。她主要关注租户们受到的不平等待遇,他们在短时间内被社会驱逐,同时老年人和低收入家庭将面临不稳定的住房状况。然而,苏黎世市议会在2019年6月拒绝了请愿,他们的决定基于如下论点:“引入设计规划将等于限制私人所有权。这种对产 北京规划建设 19城市更新的中外理论与实践|THEME 话题权的限制是不合适且非法的”7。伯尔尼大学地理研究所和区域经济发展中心(CR
19、ED)团队对该项目进行了细致的定性解读以了解租户的概况、目标及目前面临的社会经济挑战18。他们对该项目的政治文件(请愿书、动议、投票和法律文本)以及建筑项目的文件进行了内容分析,并进行了多次利益相关者和专家访谈,剖析了布鲁瑙公园密集化项目的不同规划策略和应对手段。同时,他们也对所有293户家庭进行了家庭调查,以详细理解居民的诉求。他们研究发现,项目的主要矛盾在于瑞士信贷作为私产拥有者的强大法律地位与租户居民所代表的公共利益冲突,而政府的战略权力较为有限,市政管理部门更愿意通过不反对土地所有者利益的政策工具来使密集化得到有效实施。内城的密集化基本由市场主导,瑞士信贷的盈利目标由受瑞士宪法以及与市
20、政规划当局正式确定的协议所保障。瑞士政治的直接民主使得居民可以通过投票、游说或公民倡议等手段在规划实践中影响规则制定,苏黎世市议会的左翼议员也起草了一项动议,提议在布鲁瑙公园实行特殊规划并干预私人发展。然而,在本项目中,市政当局没有能力也没有意愿采取不同的行动方案,因为他们认为私人土地所有者的自由首先必须得到充分保障。正如市政规划部门负责人在采访中所说:“通常情况下,业主已经决定是否拆除存量房屋。我们唯一能做的就是在项目位置处于敏感地区时告知他们,我们没有办法去做更多。”布鲁瑙公园是一个展现在密集化进程中纯粹利润导向的私人利益与公共利益存在激烈冲突以及设计正式与非正式规划策略应用的有趣案例。该
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