“一网通办”背景下政务信息归档协同优化路径研究_杨智勇.pdf
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1、 理 论 探 讨62档案管理3/2023总第262期中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要提出:深化“互联网政务服务”,提升全流程一体化在线服务平台功能是推动政府治理现代化、提高数字化政务服务效能的重要内容。政务服务“一网通办”是“互联网政务服务”迭代升级的必然趋势,是政府治理变革和职能转变过程中建设服务型政府的重要体现,也是推进政府治理体系和治理能力现代化的必由之路。“一网通办”的关键在于“网络通、数据通、业务通”,其中“数据通”对政务服务信息归档提出了更高的要求。随着政府“一网通办”在全国范围的全面展开,大量产生的电子政务信息资源不仅是数字政府政务活动的重
2、要记录,也是档案信息资源的重要组成部分,并将在政治、经济和社会活动中发挥重要作用。加快推进“一网通办”政务信息归档和电子档案管理是全面实现“一网通办”、加快智慧政府建设的重要基础保障,也是政府部门和档案部门面临的重要问题。目前,围绕政务信息归档无论在理论层面还是实践领域都已有诸多研究。其中,针对政务信息归档基本内容,学者们主要从归档概念、归档范围、归档体制、归档方式、归档对象、归档主体权责关系、归档质量标准和操作规范2,3等方面展开研究;针对政务信息归档路径,有学者从前置条件和实务操作两个方面提出“一网通办”背景下政府部门电子文件“单套制”归档的思路及做法,4也有学者从概念、归档主体治理水平、
3、归档文件的治理效能三方面提出政务电子文件归档的优化路径5;针对归档政务信息长期保存,有学者提出目前面临着组织体系设计不健全、管理体系设计不完备、法律法规和政策标准设计不成熟、安全体系设计不完善的问题并给出相应保存策略。6总体而言,已有研究关注了信息化发展和数字化转型给政务信息归档带来的问题和挑战,但是忽视了政务信息归档不是档案部门能够单独完成的,需要政府和社会等各个方面的协同。因此,本文针对“一网通办”背景下政务信息归档的新变化及存在的问题,基于协同理论从主体、资源、平台、政策四个方面探讨其优化路径。1“一网通办”背景下政务信息归档的新变化“政务服务一网通办是依托一体化在线政务服务平台,通过规
4、范网上办事标准、优化网上办事流程、整合政府服务数据资源、完善配套制度等措施搭建统一的互联网政务服务总门户,旨在推行政务服务事项网上办理,推动企业群众线上办事且只登录一次即可全网通办。”7“一网通办”平台中涉及大量文件材料的流转,这些文件材料具有专业性强、动态性强、种类多样、格式复杂等特点,对这些材料进行归档相较于传统政务信息归档呈现出明显的新变化。1.1 归档主体权责关系复杂化。以往政务信息归档是政府部门事项办理完毕后移交到档案部门,主要是政府部门和档案部门两者之间的关系。在“一网通办”背景下,政务信息归档涉及业务部门、信息化部门、大数据管理机构、档案机构、系统开发平台、云服务机构等,其中任何
5、一个部门出现问题都有可能导致归档政务信息的真实性、完整性、可用性、安全性等受到影响。因此,需要各个机构在承担各自相应职责的同时加强协同合作,建立部门联动共治机制,按照“谁形成、谁负责”“谁办理,谁负责”的原则落实归档责任,并做好政务信息移交归档等相关工作,确保归档工作科学、合理、安全地实施。81.2 归档信息全流程电子化。传统情况基于电子文件管理不成熟、法律保障相对缺失等问题,在对政务信息归档时通常会选择将电子文件和纸质文件同时归档;但在“一网通办”业务办理过程中,公众需要在线申请,受理、审查等环节也需要在线审批,决定和发证等环节需要利用电子签章、电子证照等技术,另外还需要依托在线平台反馈。9
6、也就是说,在“一网通办”业务办理过程中电子文件的形成、传输、保存等环节都是以电子形式进行的,如果任何一个环节没有实现电子化都会影响政务信息的全流程办理和归档。“一网通办”背景下政务信息归档协同优化路径研究*杨智勇,桑梦瑶摘 要:“一网通办”背景下,政务信息归档在主体、流程、理念等方面发生了新的变化。但实际归档过程中仍然存在权责不清、质量不齐、价值受限以及政策不统一等问题,影响归档工作的顺利开展和档案价值的实现。基于此,需要从主体、资源、平台、政策等方面加强协同,优化政务信息归档路径,充分发挥档案信息在政府治理中的作用,实现档案事业高质量发展。关键词:一网通办;政务信息;归档;电子档案;协同治理
7、;信息技术Abstract:Under the background of“One network for all”,the archiving of government information has undergone new changes in terms of subject,process and concept.However,in the actual archiving process,there are still problems such as unclear rights and responsibilities,uneven quality,restricted
8、values and unified policies,which affect the smooth development of archiving work and the realization of archival values.Based on this,there is a need to strengthen synergy in terms of subjects,resources,platforms and policies to optimize the archiving path of government information,give full play t
9、o the role of archival information in governance and achieve high-quality development of archives.Keywords:One netcom office;Government information;Archiving;Electronic archives;Collaborative governance;Information technologyDOI:10.15950/ki.1005-9458.2023.03.013档案管理投稿信箱: 理 论 探 讨63档案管理3/2023总第262期“一网
10、通办”背景下,政务信息如果依然打印成纸质归档反而违背了归档的真实性、原始性要求,0这种全流程电子化的单套制归档需求,对政务信息的归档格式、质量、安全等方面提出了更高的要求。1.3 归档理念和流程前置化。在“一网通办”背景下,业务部门对政务信息资源的跨地区、跨层级、跨部门共享利用提出了更高要求,而传统意义上政务事项办理完毕后再由档案人员进行材料收集、审核、归档保存的模式也难以满足相应的业务需求。这就需要将档案管理的理念和要求嵌入业务管理流程,只要按照归档要求对文件进行固化保存与关联整理,即可以实现档案化管理,业务系统中的文件在事实上已经成为档案。业务部门在办理有关联性的业务时可以直接调取相关的档
11、案材料,不必再次要求公众提交相关材料,真正地变“群众跑腿”为“数据跑路”,不断推动“一网通办”从“能办”向“好办”转变。2“一网通办”背景下政务信息归档存在的问题“一网通办”背景下的政务信息作为国家信息资源的重要组成部分,承载着构建完整社会记忆、反映真实政务活动、服务社会公众利用的重要职责,2对其科学归档具有重要的现实价值和社会意义。但在归档过程中,主体权责不清、信息质量难以保障、效用价值发挥受限以及政策标准缺乏统一性等问题,影响着归档工作的顺利开展。2.1 归档主体之间缺乏有效协调。随着政府信息资源内容、用途的不断丰富,政务信息资源管理主体呈现多元化的发展趋势,档案部门不再是政务信息专业化管
12、理的单一部门,出现了如大数据管理机构、电子政务主管部门、第三方数据平台、云服务商等机构。3目前,各地“一网通办”政务服务平台均由政府办公厅(室)负责牵头推进,很多省份还成立了数据管理机构,负责政务数据的收集,以期打破“数据孤岛”,实现政务信息资源跨部门、跨行业、跨层级的形成、共享和开放利用新格局。但在实际工作开展过程中,档案部门和数据管理部门存在职责交叉的问题,“加之管理权限不清和缺乏相应的沟通协调机制,大部分档案部门长期以来未能实质性介入前端业务环节,致使自身管理职能不断遭到蚕食”。4同时,由于归档职责划分不清等问题,“一网通办”政务活动开展过程中产生的许多政务信息资源在利用完毕后,依然滞留
13、在政府部门的业务系统中,不仅影响现行行政效率,还会影响档案信息的完整性以及后续环节的利用。52.2 归档信息质量和有效性难以保障。“一网通办”政务服务平台中形成的电子文件,由于其文件来源、类型格式和管管理流程的复杂性,保障政务信息的质量和有效性具有一定困难。一方面,在“一网通办”政务服务过程中,不同服务事项的办理流程不同,办理环节产生的电子文件就不同,即使是同一类型的事项在办理环节也会产生不同的电子文件。同时,一个事项的办结可能会涉及多个部门,文件形成主体、形成过程、类型和来源复杂多样。上述情况就造成政务信息在不同机构和部门流转过程中,数据格式的统一性、数据内容的完整性、数据描述的完善性等难以
14、保障。“在新技术环境下,非结构化的业务数据在形成、保存和利用等方面的规范性难以保障,且对技术智能化、管理精细化的要求更高,如何实现这类业务数据高效、有序归档,是当前需要重点关注的现实问题。”6另一方面,“一网通办”系统中的电子文件先要经历形成、流转、审批、办结等环节,这个阶段主要由业务部门负责;然后要经历归档、保存、开发利用等环节,这个阶段主要由档案部门负责。然而,业务部门在将电子文件移交到档案部门的过程中,可能存在归档范围不清、部门职责界限模糊、数据流转格式不规范、档案密级划定不准等问题,从而导致电子文件质量参差不齐,无法满足后期电子档案长期保管和利用的要求。72.3 归档信息效用和价值的发
15、挥受限。“传统意义上,文件归档一般开始于业务活动结束之后,即将文件集中存储于档案管理系统或档案室,而后档案部门开展长期保存与提供利用服务”8。但是,在“一网通办”背景下政务信息具有极强的动态性、时效性和重复性,如电子证照等文件在业务活动中可能需要反复利用,如果按照传统意义上对其进行归档,业务部门利用电子档案时需要经过申请、审批等环节,这将严重影响办事效率,难以有效支撑和赋能政务服务的业务开展和数字政府的治理需求。如果一直保存在业务部门既可能面临政务信息被修改或丢失的风险,又会影响业务部门的工作效率。“档案应当作为一种信息要素融入数字政府的信息资源池,与基础数据、电子证照等资源一起作为资源整体支
16、撑政务活动的开展。”92.4 归档政策的统一性和系统性欠缺。目前,政务信息归档政策标准的制定还不够完善,尽管浙江、上海等地方层面已制定出相关的标准规范,如浙江省的政务办事“最多跑一次”工作规范第3部分:政务服务网电子文件归档数据规范(DB33/T 2036.3-207)、浙江政务服务网电子文件存档信息包数据规范(试行)(浙政办发2074号)、上海市的政务服务“一网通办”电子文件归档管理技术规范(DB3/T 52-209)等,对本地区的电子文件归档原则、归档流程等做出了具体规定和要求,但在国家层面还缺乏统一、完善的政策和标准规定。虽然国家档案局在209年出台的政务服务事项电子文件归档规范(DA/
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