《外空活动长期可持续性准则...行与应对——基于英国的实践_龙杰.pdf
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1、DOI:10.13766/j.bhsk.10082204.2021.1048外空活动长期可持续性准则之执行与应对基于英国的实践龙杰1,黎晓道2(1.深圳大学法学院,广东深圳518071;2.香港大学法律学院,香港999077)摘要:外空活动长期可持续性准则已在 2019 年联合国外空委科技小组委员会第 61 届会议上获得通过,这预示着该准则的执行会成为未来的重点。在此背景下,英国于 2021 年提出了该准则的“自愿执行报告方法”,此举将对该准则的执行产生重要影响。然而,英国实践与中国的立场存在不兼容之处,中国需就如何执行准则以及如何应对英国实践采取合理的对策,共同利益理论则可为中国如何执行准则
2、以及如何应对英国实践提供参考。关于准则的执行,中国应根据共同利益多寡对不同准则采取有针对性的执行方法及其他应对策略。在应对英国实践方面,中国应积极参与执行报告。在应对英国实践的过程中,中国不仅需要根据共同利益来确定具体的报告内容,还需要借助报告使新设工作组的工作重点保持在审议新准则之上。关键词:外空活动长期可持续性准则;长期可持续性;英国执行实践;自愿执行报告方法;共同利益理论;国际合作中图分类号:D999.1文献标志码:A文章编号:10082204(2023)02014312ImplementationandResponseofGuidelinesfortheLong-termSustain
3、abilityofOuterSpaceActivities:BasedontheUKPracticeLONGJie1,LIXiaodao2(1.LawSchool,ShenzhenUniversity,ShenzhenGuangdong518071,China;2.FacultyofLaw,TheUniversityofHongKong,HongKong999077,China)Abstract:TheGuidelinesfortheLong-termSustainabilityofOuterSpaceActivities(hereinafter“theGuidelines”)wasadopt
4、edatthe61stsessionoftheScientificandTechnicalSubcommitteeoftheUnitedNationsCommitteeonthePeacefulUsesofOuterSpacein2019.ThisindicatesthattheimplementationoftheGuidelineswillbecomeafocusinthe future.In this context,the UK proposed the“voluntary implementation and reporting approach for theGuidelines”
5、in2021,whichwouldhaveasignificantimpactontheimplementationoftheGuidelines.However,thereareinconsistenciesbetweentheUKpracticeandChinasposition.Therefore,ChinaneedstomakeareasonableresponsetohowtoimplementtheGuidelinesandhowtodealwiththeUKpractice.ThecommoninteresttheorycanprovidereferencesforChinaon
6、theseissues.ConcerningtheimplementationoftheGuidelines,Chinaneedstoadoptcorresponding implementation methods and other strategies for different Guidelines based on the differences incommoninterests.InresponsetotheUKpractice,ChinashouldactivelyparticipateintheimplementationandthereportingoftheGuideli
7、nes.IntheprocessofrespondingtotheUKpractice,Chinaneedsnotonlytodeterminewhatshouldbereportedinaccordancewiththecommoninterests,butalsotousethereporttokeepthefocusofthenewLTSworkinggrouponthereviewingofthenewGuidelines.Keywords:Guidelines for the Long-term Sustainability of Outer Space Activities;lon
8、g-term sustainability;implementationandpracticeoftheUK;voluntaryimplementationandreportingapproach;commoninteresttheory;internationalcooperation收稿日期:20211201基金项目:国家社会科学基金青年项目(21CFX088)作者简介:龙杰(1987),男,贵州镇远人,助理教授,博士,研究方向为国际法、外层空间法.第36卷第2期北京航空航天大学学报(社会科学版)Vol.36No.22023年3月JournalofBeijingUniversityofAe
9、ronauticsandAstronautics(SocialSciencesEdition)March2023一、问题的提出空间科学和应用增强了人类对宇宙的认识。建立在空间科学和应用之上的环境监测、自然资源管理、气象预报、气候模拟、卫星导航、通信和早期预警系统等改善了全世界人民的日常生活,帮助人类减轻了潜在的灾害。如果国际社会希望更多地利用现有空间应用带来更大的惠益,并开发可能带来进一步福利的新技术,势必需要采取相应措施来保护外空环境,以确保人类空间活动的长期可持续性1。为了制定一套国际社会能够广泛接受并自愿实施的外空活动长期可持续性准则,联合国外空委科技小组委员会(STSC)于 2010
10、年增加了“外空活动长期可持续性(LTS)”议程项目,并设立了 LTS 工作组。LTS 工作组于 2016 年提出了第一套准则草案,并于 2018 年就该草案的序言和 9 项补充准则达成了共识,但工作组未能就其最后报告达成一致意见。在排除具有争议的准则文本后,2019 年,联合国外空委第 61 届会议通过了外空活动长期可持续性准则(以下简称准则),该阶段性成果包括达成共识的序言和 21 条准则两大部分,这也标志着LTS 工作组长达 8 年的准则起草工作终于告一段落。此外,该届联合国外空委会议还决定在其科技小组委员会的 LTS 议程项目下设立一个新的工作组,考虑到 LTS 工作组过去 8 年仍有遗
11、留下来的尚待解决的问题,可以预见该 LTS2.0 工作组的前景不容乐观,其将直面 LTS 议题项下更具挑战性的深水区,即推进已取得共识准则的执行和审查以及协调未获得共识准则的进一步磋商。能否协调平衡好各国的利益诉求,将决定 LTS 工作组未来的工作成效以及准则的发展前景,并在一定程度上影响外空治理规则的发展走势。2020 年 2 月,在于维也纳召开的联合国外空委科技小组委员会年会上,英国提交了题为“联合王国自愿执行准则和拟议报告方法”的会议室文件(以下简称“2020 年会议室文件”);2021 年 4 月,英国进一步提交了“关于联合王国自愿执行准则的报告方法的最新情况”会议室文件(以下简称“2
12、021 年会议室文件”)。上述两份文件中,英国针对准则的实施报告模板进行了提议,并根据该模板对英国的部分准则执行情况进行了汇编分析。在空间环境日益恶化、空间发达国家之间的竞争日益激烈、各国空间技术差距不断扩大、现有国际外空规则框架难以更新升级的背景下,LTS 议题具有重要的理论和实践意义2,它使得英国提出的会议室文件不仅能够为各国增进对准则的内涵及其实际效用的理解提供指引,还有助于中国研判英、美等西方国家在 LTS 议题下的立场和价值取向,从而为中国采取进一步的应对措施提供参考依据。二、联合国外空委准则概述联合国外空委最新准则就 A.空间活动的政策和管理框架,B.空间业务安全,C.国际合作、能
13、力建设和认识,以及 D.科学和技术研究与开发这四个方面提供了指导建议。准则以各国和政府间国际组织以及相关国家和非政府实体的大量知识和经验为基础,代表了联合国外空委成员国现阶段就空间活动长期可持续性最佳做法达成的共识。准则的最终达成也是空间外交方面出色而必要的努力结果,为联合国外空委成员国之间建立透明度和信任作出了贡献。联合国外空委鼓励各国和政府间国际组织自愿采取措施,确保准则在最大范围内得到切实执行。在准则序言部分,LTS 被界定为“以实现公平享有为和平目的探索和利用外空惠益的目标的方式保证一直到未来均可无限期开展空间活动的能力,目的是满足当前一代的需要,同时为今后能世代保护好外空环境”。从该
14、定义可以看出,LTS 的目标在于确保人类在开展外空活动的同时能够确保外空环境仍然适合当代和后代进行探索和利用的基本需要,体现了环境法的代内公平和代际公平理念。准则的适用范围也非常广泛,适用主体包括了政府(国家和政府间国际组织)和非政府实体,适用客体涵盖了已规划或进行中的所有空间活动,并且涉及飞行任务的发射、运行和寿终处置全部阶段。就法律地位来看,准则应当在以联合国宪章和外空条约为基础的国际法框架内进行自愿实施和执行,准则本身并不具有国际法下的法律约束力;准则的执行不应当构成对现有国际外空 144 北京航空航天大学学报(社会科学版)2023年3月法原则和规范的修订、限定或重新解释,且不应当被解释
15、为给各国带来任何新的国际法义务。各国和政府间国际组织可以通过各自的国家和组织机制自愿采取措施来执行准则,并且根据 1996 年空间合作宣言发扬国际合作与互助的精神。关于准则的执行和审查问题则属于联合国外空委需要进一步展开制度化对话的议题,这有赖于各国积极提供本国在执行准则过程中分享其实践和经验,并提出有关修订准则的建议,英国正是在这样的背景下提出了两份会议室文件。关于准则正文部分四个方面共 21 条准则的框架内容,如表 1 所示。表1准则的 21 条准则框架内容准则框架具体内容A.空间活动的政策和监管框架1.视需要通过、修正并修改外空活动国家监管框架2.视需要制定、修正或修改外空活动国家监管框
16、架所应考虑的若干要素3.监督国家空间活动4.确保公平、合理、有效利用卫星所用无线电频率频谱及各个轨道区域5.加强空间物体登记实践B.空间业务安全6.提供最新联系信息并分享关于空间物体和轨道事件的信息7.改进空间物体轨道数据的准确度并加强空间物体轨道数据分享实践和效用8.推动收集、分享和传播空间碎片监测信息9.在受控飞行所有各轨道阶段期间进行交会评估10.拟订发射前交会评估务实做法11.分享供开展业务使用的空间天气数据和预报结果12.开发空间天气模型和工具并收集减轻空间天气影响的既有实践13.不考虑其物理和操作特点对空间物体的设计和操作14.采取化解空间物体失控再入大气层相关风险的措施15.在使
17、用穿越外空的激光束光源时遵守防范措施C.国际合作、能力建设和认识16.促进并便利开展支持外空活动长期可持续性的国际合作17.分享外空活动长期可持续性的相关经验并酌情拟订有关信息交流的新程序18.促进和支持能力建设19.提高对空间活动的认识D.科学和技术研究与开发20.推动并支持关于如何支持对外空进行可持续探索和利用的研究与开发21.从长远角度研究和考虑管理空间碎片群的新措施三、英国自愿实施准则的提议和实践英国的 2020 年会议室文件和 2021 年会议室文件均强调,联合国外空委成员国接下来应当将努力的重点放在准则的执行上,并分享在执行准则过程中总结的实践经验和吸取的教训。英国还表示,愿意与正
18、在考虑或正在进行类似的自愿执行活动的成员国合作。为了促使上述主张得到落实,英国拟定了一份准则执行报告模板,主要内容包括:第一,成员国在执行具体准则方面采取的做法;第二,执行准则取得的进展以及进一步的规划;第三,在准则实施过程中吸取的经验教训和新的实践发现,以及法律和技术支持方面的需求。具体如表 2所示。英国认为,通过这一格式报告来汇编和审查所有成员国、政府间国际组织以及工业界在执行准则方面的经验和教训,将会有利于联合国外空委、外空事务司以及成员国采取更加务实的措施来应对可持续利用外空环境所面临的挑战。第36卷第2期龙杰等:外空活动长期可持续性准则之执行与应对基于英国的实践 145 根据上述报告
19、模板,英国对其本国执行准则的部分内容所开展的实践活动进行了汇编和分析。在 2020 年会议室文件涉及的 5 项准则的基础上,2021 年会议室文件拓展了涉及准则四个方面的14 项准则:A.空间活动的政策和监管框架(A.1A.5);B.空间业务安全(B.2,B.6B.7);C.国际合作、能力建设和认识(C.1C.4);D.科学和技术研究与开发(D.1D.2)。具体如表 3表 7 所示。笔者拟重点关注空间活动的政策和监管框架部分,故在此仅呈现英国2021 年会议室文件 A.1A.5 共 5 项准则方面的具体执行情况,下文还将以此为依据进行前景和应对方面的分析。表3A.空间活动的政策和监管框架(A.
20、1)政策和监管框架具体内容A.1视必要情况通过、修正和修改外空活动国家监管框架(英国)实施的思路或方法为了实施这一准则,英国正在利用2018年出台的航天产业法(SIA),为在英国境内进行的发射活动以及航天器运营的许可制度制定新的监管框架。航天产业法将为英国的航天器发射、返回、在轨运行、航天港和射程控制活动提供相关的许可框架,并在履行英国国际义务的前提下确保此类活动安全、可靠、可持续地进行。英国还利用1986年出台的外层空间法(OSA)继续监管英国公民在海外开展的空间活动。英国还计划在其民航管理局(CAA)系统内建立一个新的空间监管机构,该空间监管机构将由英国航天局(UKSA)接管,并作为英国空
21、间活动的独立安全监管机构当前进展和/或拟议的未来活动规划航天产业法于2017年6月提交英国议会,并于2018年3月15日获得皇家批准。支撑航天产业法的法规和指南现由法律和技术专家会同起草,并于2021年3月完成了公众咨询。航天产业法制度下的规定于2021年下半年开始生效,正在民航管理局系统内筹建的新空间监管机构也已同步建成经验、挑战和教训空间活动的政策和监管框架的制定及修改处于持续进行阶段支持执行准则所需的能力建设的具体需求 英国在制定新的空间活动监管框架方面有着丰富的经验,并且乐意与正在考虑这样做的国家讨论其经验表4A.空间活动的政策和监管框架(A.2)政策和监管框架具体内容A.2视需要制定
22、、修正或修改外空活动国家监管框架所应考虑的若干要素(英国)实施的思路或方法英国目前的许可程序明确评估了空间物体在轨运行和重返大气层对人员、财产、公共健康和环境的潜在风险,该许可机制也将很快包括对航天产业法项下的发射活动的评估。英国监管机构根据外层空间法进行的安全评估考虑了国际最佳做法、技术标准(包括ISO和ECSS)和各类准则(包括机构间空间碎片协调委员会(IADC)发布的空间碎片减缓指责)。空间碎片减缓指南等国际最佳做法也已纳入航天产业法当前进展和/或拟议的未来活动规划外层空间法和航天产业法将共同确定英国对航天器发射、返回和轨道活动的管辖权以及相关场地的管辖权,如对任务管理设施、航天港和射程
23、控制的管辖权。这两项法案将规范发生在英国境内以及由英国公民在海外开展的空间活动。外层空间法目前仍处于生效期。航天产业法的公众咨询于2021年3月结束,于2021年下半年开始施行。英国航天局目前授权轨道活动,并确保这些活动安全可靠且符合英国的国际义务。筹建的独立空间监管机构将依据航天产业法成立,已于2021年建成,该机构主要承担英国航天局的原有职能以及在发射、返回、航天港和射程方面的授权职能经验、挑战和教训英国非事先限定、基于结果的授权制度提供了灵活性。这种灵活性,加上空间产业界的积极参与,将是确保充分应对技术和操作实践快速变化的关键支持执行准则所需的能力建设的具体需求英国在轨道许可活动和制定新
24、的监管框架方面拥有丰富的经验,并且乐意与考虑这样做的国家讨论其经验表2英国提议的准则执行报告模板准则准则摘要实施的思路或方法该项应该用于提供关于成员国打算如何考虑执行本准则的当前想法,或者如果已经开始,则提供执行本准则的当前方法当前进展和/或拟议的未来活动规划该项应当用于提供关于实施本准则的方法或本准则(如果已在实施)的当前进展情况,以及开始或继续实施本准则的未来活动规划的信息经验、挑战和教训该项应当用于提供有关实际执行本准则的任何相关经验的信息,包括任何加强执行的新做法或程序,或经验教训的细节,或遇到及克服的任何挑战支持执行本准则所需的能力建设的具体需求 该项应用于提供有关成员国可能具备的具
25、体能力建设要求的信息或意见,以协助执行本准则 146 北京航空航天大学学报(社会科学版)2023年3月四、英国的准则实践概括与分析新的准则文本已在 2019 年联合国外空委第62 届会议上获得正式通过,其作为“软法”虽然不具有国际条约般的国际法约束力,但是却也能够发挥补充强化现有规则、构成法律发展的基础、在条约框架外影响国家行为、推动形成习惯国际法的作用3。具体来看,即使准则中某些内容具有争议和模糊性,但对支持该准则的国家而言,其文本仍可为这些国家在空间实践中援引该内容提供适当和充分的“正当性”甚至“合法性”基础。通过援引准则,一方面这些国家“合法化”了自身实践,另一方表5A.空间活动的政策和
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