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税收政策不能替代行业法规:对11号公告第二条的思考
《国家税务总局关于进一步明确营改增有关征管问题的公告》（国家税务总局公告2017年第11号）第二条规定：
建筑企业与发包方签订建筑合同后，以内部授权或者三方协议等方式，授权集团内其他纳税人（以下称“第三方”）为发包方提供建筑服务，并由第三方直接与发包方结算工程款的，由第三方缴纳增值税并向发包方开具增值税发票，与发包方签订建筑合同的建筑企业不缴纳增值税。发包方可凭实际提供建筑服务的纳税人开具的增值税专用发票抵扣进项税额。
这条规定，毫无疑问，是典型的中国特色，是税收政策制定者迫于民粹主义的无原则让步，看似回应建筑业企业的关切，实则对行业发展百害而无一利。
为什么这么说呢？
现在假定，有一个造价50亿元的工程，建设方在招标文件中，要求投标方必须具备特级资质，注册资本在30亿元以上，净资产在100亿元以上等条件。
应当说，这种高门槛的设置，是建设方的正当权利，是为了保证工程的质量、安全和功能，是基于对高资质、高业绩投标人的信任。我自己建一栋房子，找一个业绩好，资质高的企业帮我施工，这个要求不为过分吧？
现实中往往是这样，有为数不少的企业和个人，不具备招标文件的资格要求，但具备种种资源优势（含政治资源），可以帮助（QueBao）投标人「中标」。条件是，中标之后，活儿我来干，合同你来签，质量安全出了问题你来负责。
这种交易安排，建筑行业主管部门称之为「挂靠」，高资质企业为「被挂靠方」，实际干活儿的企业称为「挂靠方」。
这么做，显然会损害业主的利益，我花了人参的价儿，买到了一根白萝卜。一旦出现质量安全问题，也会损害公众的利益。
在行业主管部门多年严厉打击下，转包挂靠转型升级，「被挂靠方」和「挂靠方」摇身一变，以「集团内资质共享」或「集团内部合作」等名义粉墨登场。
11号公告的出台，实际上是从税收政策方面，为内部挂靠开了绿灯，变相鼓励内部出借资质，助长挂靠之风。按照第二条的规定，只要是集团内纳税人，通过内部授权或者三方协议，都可以向没有直接合同关系的业主开具发票，对方凭票抵扣。看上去，做了一个「集团内」的限定，其实这个限定形同虚设。
怎么理解集团内纳税人？11号公告没有明确界定，正常理解应该包括三种情况：独立纳税的分公司、控股或全资子公司、参股公司。
耐人寻味的是，根据11号公告，不光是总公司中标，二级公司施工可以适用第二条的规定，集团内某一个高资质的二级公司中标，授权兄弟公司施工，也可以适用11号公告进行税务处理。
那好了，假如我想让你挂靠，尽管你现在不是集团内纳税人，我给你投资入股1元，你是不是就算集团内纳税人了呢？是不是就可以适用公告第二条进行税务处理呢？会不会给挂靠单位一个借口去怼行业主管部门的监管呢？
税法都允许，你为什么不允许？
笔者认为，尽管建筑业企业放宽资质管理是大势所趋，但挂靠行为的危害性仍然存在，在行业监管部门没有出台正式文件以前，税收政策制定者不宜越俎代庖，单独制定涉及行业管理的容易让人误解的政策。
我还记得，1995年的秋天，我刚上大学的时候，学习《学生手册》，看到一条规定：不要躺在床上吸烟。
然后，我们宿舍的人都坐在床上吸烟。
1996年，这条规定就不见了。